嘉定区“农林水”联动工作机制建设研究

■朱建江

嘉定区“农林水”联动工作机制建设研究

■朱建江

2015年初，上海市政府分管农业农村工作的时光辉副市长提出了在“农业和农村基础设施建设要以规划为先导，农林水联动，田宅路统筹，区域化推进”的工作思路。嘉定区结合自身实际认真地贯彻和实践，将“农林水”联动分成农业基础设施建设中的“农林水”联动工作体系和美丽乡村建设中的“农林水”联动工作体系来建设。在市委市政府的正确领导下，在市水务局、农委、林业局等有关部门的大力支持下，取得了良好效果。现将嘉定区农业基础设施建设中“农林水”联动工作开展的有关情况总结如下。

一、建立“农林水”联动工作机制的必要性和重要意义

根据当下上海涉农政府职能部门机构设置、职责和资金归口管理现状，在一块农田上建设农业基础设施，高水平粮田、小型农田水利工程、设施菜田、特色农产品基地等项目中的农田平整，沟渠、泵站、河道、喷灌（滴灌）及相关的田间道路桥梁等事项的职责和资金归口市、区水务局；而同一农田地块的仓库、场地、围墙、简单的林网、烘干机房、大棚设施等事项的职责和资金归口市、区农委；而同一农田地块的工程化造林（即两排以上树）的农田林网职责和资金归原市绿容局（现归市住建委）、区市容局。另外，市区规土局也负责农田的综合整治（包括农田平整，农田中的沟渠泵站、河道、仓库场地、农田中零星农户的拆迁等事项和资金）和农田整理复垦职责和资金的统筹管理。再加上这些项目中的市、区财政局负责资金统筹管理，市、区发改委及有关部门负责项目审批管理，市区财政局、机管局或市、区建设部门负责这些项目的政府采购或招投标等等。可见一块农田上建农业基础设施项目涉及政府诸多职能部门，一块农田上的每个农业基础设施项目的事权和财权都分属于不同的政府职能部门统筹和管理。这种农业基础设施建设分工精细、多方参与，既反映了上海市委市政府及有关职能部门高度重视上海农业及其农业基础设施建设，以及其工作的精细化程度。从这一角度看，的确反映了上海农业基础设施建设的高水准，应当予以肯定和点赞，符合都市农业现代化的发展要求，也符合上海各项工作均做得比较精细的上海都市海派文化。然而，凡事都一分为二，这种农业基础设施建设分工精细、多方参与的工作体制，在项目不变和现有部门职责归属不变的条件下，带来的是在同一块农田上，多个项目和不同建设内容叠加的建设困难。其后果是，在同一块农田上多个项目整合统筹得好，该块农田的农业基础设施建设水平就好，功能就完善，发挥的效用也好。反之，整合统筹得不好，同一块农田上的农业基础设施项目建设就开展不了，或叠加不了，产生这种情况时，其后果是，要么各个部门各做各的内容，各做各的地块，要么什么都不做或什么都做不成。

时光辉副市长在2015年初提出来的农业农村基础设施建设要“农林水”联动是针对上海当下涉农政府职能部门机构设置、事权和财权归口管理的现状及其上海农业基础设施建设好的做法和统筹难点，提出的一项十分积极、非常辩证，有助于巩固和提高上海农业基础设施建设水平、工作效率，助推上海都市农业现代化的具有战略性和操作性的重要思想理念、重要举措和解决问题的路径选择，是经过深入思考的，是十分必要的，从事上海农业农村工作的同志都应身体力行，贯彻好，实践好。

近几年嘉定区深入推进“农林水”联动工作，最直接的有两方面重要意义：

一是加强和提高了农业基础设施的建设水平和农业基础设施的综合效用，为上海实现都市农业现代化夯实了基础，促进了城乡一体化。如果上海各区农业基础设施建设中，能保留上海现有多部门参与和分工精细的农业农村基础设施建设格局，以及传统做法，这样就既不需要触动现有涉农政府机构的职责设置、管理范围、部门利益和现有体制，震动会更少，而做事的分工精细化水平又得以保留。同时，重视加强市、区政府层面领导的统筹，在同一块农田上，整合分属“农林水”等部门的项目，项目建设内容和项目资金，“农林水”等各部门的农业基础设施项目保证在同一块农田上按建设工序分头分阶段实施，实现“农林水”联动和区域化推进。这样就既保证了农业基础设施建设水平，又保证了农业基础设施的综合效用，对都市农业现代化是非常有利和重要的。农业专家袁隆平说，现代农业的基础是“良田、良法和良种”，农业基础设施是构建良田的重要内容和重要部分。因此做成和做好农业基础设施对上海都市农业现代化是至关重要的、带有基础性的。另外，需要说明的是，凡做事，分工精细，调动多方面积极性总是好的，有利于工作的，但是统筹做好多方参与情况下的整合工作，实现“1+1”大于2的工作机制也是同等重要的。

二是做成和做好农业基础设施，有助于 “田宅路”统筹，助推基本农田范围内的保护保留村的美丽乡村建设，促进城乡一体化。这是因为，凡是需要做农业基础设施的区域，大部分属于基本农田或永久基本农田范围，在上海郊区现在农业、农村格局中，基本农田或永久基本农田范围一定是有自然村落的，上海郊区现有的农业农村风貌，大都是自然村落周边有农田，即“田水路林村”相互交融，合为一体的。所以，做成做好了农业基础设施，完成了农村自然村落周边的高水平粮田、小型农田水利工程、设施菜田、特色农产品基础、农地复垦和农田综合整治等农业基础设施项目建设，等于完成了自然村落外的农田景观、水系景观、林地景观，乃至进入自然村落的道路景观的建设，再加上基本农田或永久基本农田范围内自然村落的基本公共服务设施建设和农村村民的旧住房更新建设为主要内容的美丽乡村建设，这样就实现了农村行政村中的自然村落，以及自然村以外村域建设一体化了，即实现了“田宅路”统筹，区域化推进了。所以推进“农林水”联动，做成做好农业基础设施对基本农田或永久基本农田范围内的保护保留村美丽乡村建设也是至关重要，不可或缺的。

二、“农林水”联动工作机制建设的方式方法

从上面讲到的，基于上海现有涉农机构设置、职责和资金的归口管理，以及建立“农林水”联动工作机制的必要性和意义角度看，无疑，建立“农林水”联动工作机制无论在思想上还是理念上都是十分正确的。但实践中更为关键的是如何建立“农林水”联动工作机制，使“农林水”工作机制的建设在思想理念和方式方法上形成一致性，这样才能使上海农业基础设施的建设项目落地并取得实效。从嘉定区的实践看，上海建立“农林水”工作机制的方式方法主要有下列四个方面：

（一）编制各类农业发展规划。为排出特定阶段需实施的农业基础设施项目提供整体依据。为了实现这一步骤，嘉定区在2012年花了一整年的时间，编制完成了区农业布局规划，9个涉农镇的农业布局规划、区农田水利规划、特色农业规划、农业旅游规划、生猪养殖业布局规划、设施农用地规划等15项农业发展规划。需要提示的是，在编制各类农业发展规划时，一是农业发展规划的种类和内容要全，既要包括农业发展空间布局规划，又要包括农业发展产业规划，还要包括农田水利、设施农用地规划等，也就是说“农林水”联动在规划编制时就应该开始了。二是各类农业发展规划编制的深度要能满足农业基础设施项目的编制安排，因为编制规划的目的是为了做项目，规划本身没有目的。三是农业发展规划的编制环节要衔接和完整，包括基础调研、起草规划以及相关部门参与讨论、专家论证、政府常务会议通过和行文批复，使农业规划的编制反映方方面面的意见，凝聚各方智慧，尽可能使规划接近实际和符合未来农业发展进程。

（二）编制建设计划。依据规划，要加快编排出“农林水”近期建设项目计划和年度建设项目计划。嘉定区在各类农业发展规划基本完成过程中，就自下而上相继编排两轮“农林水”项目近期计划，分别是2013－2015年的《嘉定区农业基础建设项目三年行动计划》（这份行动计划主要涉及区镇农业系统和水务系统的建设项目）和2015－2020年的《嘉定区农林水两轮三年行动计划》（该行动计划已包括“农林水”三个系统的建设项目）。为了“农林水”近期建设计划进一步深化实施，嘉定区还先后在2014年和2015年编制“农水”联动的农业基础设施建设项目年度计划和2015年“农林水”联动的农业基础设施建设项目年度计划，2016年“农林水土”联动的农业基础设施建设项目年度计划。这里需要提示的是，在编制农业基础设施近期和年度建设计划时，一是要以已编的各类农业发展规划为依据，使规划和项目保持一致，在项目建设计划编排中，发现规划确实不适应建设项目安排的，应按程序适当调整规划，一般情况下，项目与规划总体上应当是基本一致的；二是3－5年的“农林水”近期建设项目计划既要进入项目储备库，又要作为“农林水”年度建设项目计划的依据；三是“农林水”年度建设项目计划既要包括已建未竣工的续建项目，又要包括计划年度内有条件新开工的项目；四是“农林水”近期和年度建设项目计划既要包括各级政府财政出资的农业基础设施项目，也要包括社会机构出资的农业基础设施项目。

（三）编制“农林水”建设项目实施方案。在这一阶段，需要注意的工作事项：一是由事项和资金归口管理的部门编制项目实施方案，例如，高水平粮田，小型农田水利、设施菜田、特色农产品基地建设的农田水利部分，按上海目前部门分工，事项和资金归口在市、区水务局，于是应由区水务局统筹区镇相关部门和设计机构编制项目实施方案；仓库、场地、烘干房、大棚等设施由区农委、镇农办和设计机构编制项目实施方案；农田林网和四旁林应由区市容局、镇林业站和设计机构编制实施方案；农田综合整治和土地复垦应由区规土局、镇农办规土所和设计机构编制实施方案。二是实施方案实行“项建书、可行性报告、扩初设计”一次性、一个文本编制，方案深度应达到可施工程度，以减少同一项目多环节编制方案而增加的工作量和费用。三是实行“一阶段”审批和一次性招标，由市有关职能部门或区有关职能部门对“农林水”项目实施方案，按审批程序和要求，实行一次性审批和一次性招标，以减少“农林水”项目的审批环节和审批时间。四是“农林水”项目实施方案的编制和审批，均应依据相关农业发展规划和项目建设计划，同时在项目方案的编制中要与相关建设条件衔接，进行相关部门合审，专家论证和评估等。

（四）制定和完善推进“农林水”联动项目实施的制度和政策。为了促进已安排的“农林水”项目确实做到部门联动，有序操作，从2013年开始，嘉定区先后由区政府发布了《嘉定区农业基础设施建设项目操作办法》、《嘉定区农业基础设施建设管理办法》、《嘉定区农业基础设施维护项目管理办法》、《嘉定区农田水利工程建设指导意见》、《嘉定区农田林网规划设计导则》、《嘉定区农田林网建设项目实施办法》、《嘉定区土地整理复垦工作实施意见》等若干文件。在这些文件中主要明确了以下问题：“农林水”工作统筹协调机构及其成员单位组成、分管领导、项目建设的技术标准和投资计费标准、项目申报、方案编制、年度计划安排，项目会审和论证，项目审批和招投标，项目资金筹集、分担和监管，项目施工管理、执行和竣工验收，项目建成后的资料归档、建后产权归属界定和移交，建后的管护责任界定，职责落实和管护经费来源等。需要强调的是，这一环节极其重要，某种角度说是“农林水”联动机制建设的主要环节，通过这一系列的制度和政策安排，进一步明确细化项目中的各利益主体和相关部门的职责，同时将“农林水”项目的经营主体，乡镇及其机构、区各相关职能部门，及其与市相关职能部门的关联、沟通、程序均有机地组织起来，使“农林水”工作有效地联动起来，有序地运作起来。

三、“农林水”联动工作机制建设对相关单位及干部的要求

事在人为，见事要见人。“农林水”联动工作机制建设有了正确的思想理念和方式方法外，还需要通过与这件事有关的单位及干部去实现，具体有下列几方面：

（一）区委、区政府及主要领导的支持配合。主要包括两方面，一是将“农林水”联动工作及其农业农村基础设施建设纳入区委、区政府的重要工作内容并提出要求，建立协调统筹工作机构，明确分工和专人分管，并予以持续关注；二是在区政府分管农业农村工作的副区长工作分工上，创造条件，尽量将与“农林水”关联度较高的政府职能部门归属于分管农业农村的分管区长分管。具体说，在上海郊区，最好是将区农委和区水务局交由分管农业农村的副区长分管。因为上海郊区的水务局，其中很大一块工作是与农业农村有关的水利工作，从目前的情况看，上海郊区现在大部分分管农业农村的副区长是同时分管区农委和区水务局的，但也有小部分区区水务局是由分管城建的副区长分管的，这无疑增加了“农林水”联动的工作难度。

（二）郊区农业农村分管副区长要加强“农林水”工作的统筹。一是提出、熟悉、指导本区农业农村各类规划的编制，近期和年度建设计划的制定，“农林水”各类项目实施方案的编制和推进“农林水”项目实施的制度政策制定等；二是协调“农林水”项目实施中的规划、资金、土地、施工组织和管理，项目建成后的管护职责落实等；三是不断总结和反馈“农林水”项目推进中有效做法和工作不足，加强督查和考核，及时加以校正或发扬光大，使“农林水”联动工作健康、有效、规范地实施等。

（三）“农林水”联动参与政府职能部门有关单位的积极和有序作为。一是参与“农林水”联动的政府职能部门，应当根据自己部门的职责分工，认真履行“农林水”联动工作中相关规划的编制，建设计划的制定、项目实施方案的统筹、项目审批和招投标、建设过程中的协调管理和建后管护职责的落实。二是参与“农林水”联动的乡镇政府及其相关单位，要依据相关规划，正确申报“农林水”项目，并协助或在有关职能部门指导下编制项目实施方案，组织或配合项目实施和建后管护。

（四）加强和完善“农林水”联动的市政府有关职能部门的指导和支持。一是参与“农林水”联动的市政府职能部门，要加强“农林水”联动工作中的规划制定、项目方案编制、项目建设的技术标准和计价标准，项目建成后产权界定、管护责任的落实等，提出指导意见或规范意见。二是在“农林水”项目审批，资金统筹和拨付等方面给予支持等。

四、嘉定区“农林水”联动工作实施的成效

在2012年到2016年这5年间，嘉定区通过“农林水”联动机制的建设和实施，在市、区有关职能部门的大力支持下，据不完全统计，主要农业基础设施完成如下：

一是完成建设高水平粮田1.21万亩，完成总投资2.41亿元；二是完成小型农田水利工程2.2万亩，完成总投资3.14亿元；三是完成设施菜田2593亩，完成总投资1.64亿元；四是完成特色农产品基地建设0.3万亩，完成总投资0.84亿元；五是完成农田综合整治1.3万亩，完成总投资6.3亿元；六是完成农田林网覆盖面积3400亩，完成总投资340万元等等。

当然，嘉定区“农林水”联动工作还需要进一步深入实践、逐步完善，但已经可以看到“农林水”联动对上海郊区农业基础建设的积极推动作用，对涉及的区职能部门和相关乡镇的凝聚组织作用，在体制不变、变机制工作框架中已形成了可以干成事又能愉快干事的良好工作局面。□

（作者系上海市嘉定区人民政府副区长）