以“三权分置”重构农地权利体系

中国人民大学经济学院　刘守英

以“三权分置”重构农地权利体系

中国人民大学经济学院刘守英

农地权利的核心是耕作权。一定要让种地的人珍惜土地，有稳定预期，愿意在地上投资。农地的主要功能是产出农产品，土地用途管制的目的就是保护耕地的这一功能，不能让持有土地的人坐等升值或追求资本收益最大化，要让种地者对土地有获得感，做不到这一点，农户只能以持有土地消极对待，不在如何提高土地产出和效益上动脑筋，甚至把地撂荒。

这一轮的“三权分置”，重点也是要解决农村大规模人地分离格局下耕作权的保护与耕作者的务农积极性问题。

与自耕农时代的耕作者不同，现在的耕作者既包括持有承包权并继续从事耕作的原集体成员，也包括从村内成员手中转入土地的本村成员，还包括从村内转入土地的村外经营主体，不同的耕作者的耕作权获得方式不一，权利安排有别，权利所受的约束也不一样。现行的以自耕农承包经营权为核心的土地权利体系，难以适应和有效应对人地分离下耕作权的规范和保护，必须根据人地关系变化的现实构建新的权利体系。

重视耕作者的权利，不是牺牲承包权。对于仍然在承包地上耕作的农户来说，无论是自耕还是村内成员流转，耕作权是以承包权为基础的，不存在耕作权侵犯承包权的问题。要探讨的是，对于以流转方式获得经营权的耕作者，经营权的前景与如何对待承包权关系密切。

由于经营权是从承包经营权派生出来的，是由承包者与经营者以合约议定的权利，后者权能的大小和实现受前者约束。因此，经营权的权利得到落实，前提是承包权得到切实保障，承包权得不到尊重或被弱化，经营权也不会受尊重，耕作者也建立不了稳定的预期。

但是，现在一些舆论以及地方操作者把三权分置简单理解为就是推动土地流转，就是造大规模经营主体，把关注点过度片面集中到经营权上，这其实已经“跑偏”，容易造出一些对农户的不公平政策。如果不注意经营权和承包权的平衡，后果将不堪设想。

“三权分置”的基础性工作是，做实承包权，让改革中获得土地的农民在应对公权力的时候，在城市化过程中，能够扛得住。“三权”要同等保护，不可以偏，不能为了一个权搞掉其他一个，最后很可能是中间的小农最倒霉。所以，制度安排要非常非常小心。

（来源：《中国经济时报》）