河北省承德市双滦区农村集体资产股份权能改革探析

■ 文 / 时以群 杨 楠 李 雪 邵 科

河北省承德市双滦区农村集体资产股份权能改革探析

■ 文 / 时以群 杨 楠 李 雪 邵 科

积极推进农村集体资产股份权能改革、发展农民股份合作，是中央全面深化农村改革的重要任务内容。河北省承德市双滦区作为全国农村集体资产股份权能改革试点单位，通过成立改革工作领导小组，制定系列指导文件，分类指导，突出重点，扎实稳妥推进改革试点工作，初步探索出一条与当地实际相适应的改革路径和模式，值得关注与借鉴。

一、改革模式

农村集体产权制度改革，出发点在理顺农民与集体的关系，赋予农民更多财产权利；难点在农村集体经济组织成员身份界定；重点在清产核资、股权量化；落脚点在发展壮大集体经济组织实力和促进农民增收，化解农村基层深层次矛盾和问题。从双滦区农村集体经济股份制改革的实践探索看，初步形成了“政府统筹指导、一村一案一制”的改革思路，并形成了清产核资、股东界定、股权设置和股权管理四个维度的股份改革方法。

（一）改革思路

政府统筹指导。一是加强组织动员。通过组织乡镇、村干部和村民代表到先进地区实际考察学习，进村入户发放明白纸和辅导资料等方式，做好宣传发动工作；二是坚持“1238”工作法。即坚持“公开、公平、公正”原则，兼顾集体与村民两个方面利益，严把“股东界定、股权设置和股权量化”三个关口，实施成立组织、制定方案、清产核资、股权设置、股东身份界定及股份量化、收益分配、建章立制、注册登记八个步骤；三是加大政策扶持。区财政对股改成功的村，给予一次性10万元奖励，作为股份经济合作组织的启动资金；在重点项目安排上，适度向股改村倾斜。

一村一案一制。就是各村根据实际资产、资源、资金情况，制定农村集体资产股份制改革方案和相关配套制度。目前完成集体经济股份制改革试点的12个村中，主要分三种类型：一是对集体经济相对匮乏，无集体积累和村集体收入来源的空壳村，以农村土地承包经营权入股成立农村土地股份合作社，目前采取这种改革方式的村有3个；二是对有一定集体经济收入来源或征地拆迁，有一定集体资金的城中村、城郊村，以资金、资源入股成立股份合作社或股份制公司，目前采取这种改革方式的村有7个；三是对集体资金、资产充足，相对富裕的村，将集体全部资金、资产、资源折股量化成立股份合作社或股份制公司，目前采取这种改革方式的村有2个。

（二）改革办法

清产核资。坚持尊重历史、明确权属原则，由乡镇、村成立清产核资小组，对村集体所有的各类资产进行全面清理核实；分清资产性质和权属，分类造册，通过民主程序对清产核资结果进行审核确认，并及时张榜公布，上报乡镇农经部门备案。

股东界定。充分考虑户籍已不在本村的在读大中专学生、出嫁女、农转非等人群的利益，探索界定包括现役军人、大中专学生、出嫁女、空挂户等在内的集体经济组织成员身份的具体方案，建立健全集体经济组织成员登记备案机制。根据村情实际制定股东界定具体办法，由村民大会或村民代表大会民主讨论决定。

股权设置。在清产核资的基础上，根据实际情况合理设置股权和确定折股量化的范围。对于组级资产属于村民小组的，股权设置时以组为单位，按照资产量化比例进行分股，分股后按组内人口的多少平均分配股份。为保证公平、公正，在村级集体资产量化股权时一般以户为单位设置基本股，并可根据实际情况设置劳龄股、老龄股、贡献股、募集股，暂不设定集体股，各种股份所占总股本的比例由村民大会或村民代表大会讨论决定。

股权管理。股份量化到人后，由村股份经济合作组织向持股成员出具规范的股权证书，作为享受收益分配的凭证，不随人口的增减而变动；股份持有人对该股份享有所有权，股份可以继承、赠送、内部转让，但不得退股抽回现金。暂不允许村集体以外的单位或个人来村认股，不得以提取现金的形式退股，原则上实行“生不增、死不减、进不增、出不减”的静态管理，在一定时限内可以小调整，实现“静动结合”的管理模式。

二、初步经验

改革试点工作的推进，不仅实现了村民对村集体资产的按股所有和享受股权分红，也通过提取公积金公益金有力促进了村集体经济发展，还化解了农村社区各种社会矛盾，有效维护了当地稳定和谐局面。目前双滦区12个重点改革试点村中已有4个村实现了分红，其中西地乡肖店村实现村民2012年—2015年累计分红260余万元，户均增收5000多元。认真总结双滦区农村集体资产股份制改革情况，主要有以下三个方面经验启示：

1.农村集体资产股份制改革必须坚持公开、公平、公正原则。改革涉及每一位集体组织成员的切身利益，改革中各种利益矛盾交织，稍有不慎就会影响改革成败甚至社会稳定。必须坚持依法合规、严格程序，广泛尊重农民意愿，将“四议两公开”决策程序贯穿于改革的全过程。双滦区采取关键环节“张榜公示，三榜定案”的方式，最大限度地保障农民群众的知情权、参与权、决策权、监督权。改革的过程，实际上也是完善农村集体经济治理结构的过程，只有切实发挥成员主体作用，依靠公开民主决策，才能保证公平、公正。

2.农村集体资产股份制改革必须因地制宜、分类推进。农村集体产权制度改革从上世纪80年代开始，经历了30多年的各地实践探索，依然没有一个标准模式能够做到“一改解千愁”。因此，要针对各村“三资”现状和村班子、村民的实际情况，对集体产权制度改革的重点和任务采取差别化处理，对资源性资产和经营性资产选择不同的股份制改革路径，防止出现“一刀切”。同时，在改革的时机上也要避免“齐步走”，条件成熟的村可以先行先试、总结经验，条件不成熟的不要强行推动，以免激化矛盾。

3.农村集体资产股份制改革必须与构建农村集体资产运行新机制相结合。集体资产股份制改革通过构建归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅的农村集体产权制度，保护农民作为农村集体经济组织成员的权利。但改革的目标是以此为基础，构建农村集体资产运行新机制，使农民紧密参与下的农村集体经济组织更好地与现代市场主体对接。在实现集体资产保值增值的同时，促进农民持续稳定增收。

三、面临的主要困难和问题

1.存在产权归属争议。清产核资以村民小组为单位进行独立核算，由于长期发展过程中，村民小组之间存在资产变更调整，各村民小组对资产权属界定存在一定争议和矛盾，有些还引发了上访等社会问题，影响了改革工作的顺利开展。

2.税负明显增加。基层同志反映，按现行法律法规，村集体经济改制后，很多经营业务属于非农领域，不能享受现行涉农税收优惠政策。如西地村股份经济合作社，在从事底商出租时要缴纳增值税、企业所得税、契税等多种税，其中仅企业所得税一项税率就高达25%。如果合作社进行利润分红，成员还须缴纳20%的个人所得税。税负增加将会明显冲减改革带来的红利，影响集体资产股份制改革的积极性。

3.监督管理不健全。基层同志反映，目前农村集体资产股份制改革处于起步阶段，相关规章制度还不完善；改革后的集体经济组织负责人基本上是村“两委”主要成员，如何界定村级行政管理职能和集体经济组织经营职责，需要进一步明确监管主体和监管方式。

四、有关建议

1.抓紧出台相关法律法规。在总结各地试点经验的基础上，抓紧研究制定国家层面的农村集体经济组织法律法规，更好指导各地推进农村集体产权制度改革工作。

2.给予税收等政策支持。针对改革后农村集体经济合作社和成员税负明显增加的问题，研究出台相关税收政策，减免部分税收，为推进和深化股份制改革创造良好环境。对改革后的集体经济和企业运行给予审批、登记、产业发展等方面的政策扶持，促进改制后的股份制企业健康运行，提升改革效果。

3.健全监督管理工作。加强农经部门的相关职能和人员力量配备。加大对农村集体经济组织重大项目投资、大额资金使用和收益分配方案等重大事项的监管力度。加大对村集体经济组织核心成员的培训力度，提高合作社成员的自我监督管理能力。

（作者单位：时以群，邵科，农业部管理干部学院；杨楠，李雪，农业部人事劳动司）