改革农村集体产权制度保障集体成员权利

■ 文 / 余 葵

改革农村集体产权制度保障集体成员权利

■ 文 / 余 葵

今年4月25日习近平总书记在小岗村考察时强调，要在坚持和完善农村基本经营制度的同时，着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，健全城乡发展一体化体制机制。这不仅是推进农村集体产权制度改革的强烈信号，也是加快农村改革发展乃至促进全面深化改革的响鼓重锤。

一、农村集体产权制度改革是深化农村改革的必然要求

纵观我国改革开放38年的历程，农村改革的一条主线就是不断改革和完善农村产权制度，在坚持集体所有制前提下，赋予农民越来越充分的集体资产使用权。进入新世纪，农村集体产权制度改革的覆盖范围更广，参与改革的集体经济组织数量更多，推进这项改革是新时期深化农村改革的必然要求。

1. 农村集体资产总量快速增加，农民对集体资产的权益诉求日益强烈。截至2015年底，全国农村集体经济组织账面资产（不含资源性资产）总额2.86万亿元，村均493.9万元，其中75.5%集中在东部地区；集体土地资源66.9亿亩，其中耕地面积18.1亿亩。随着农村集体资产规模不断增大，农民群众对于明晰集体资产权益及份额的愿望越来越高，亟需通过改革农村集体产权制度，保障集体经济组织成员的合法财产权利，让农民群众在集体经济发展中得到更多实惠。

2. 农村社区人口结构日益复杂，迫切要求加快农村集体产权制度改革。随着城乡社会管理体制的不断改革，我国城郊结合部和沿海发达地区农村社区人口结构出现了新的变化：一是大量外来人口涌入农村社区。在一些较富裕的农村，特别是在珠三角、长三角等经济发达地区，出现了农村原住居民与外来常住人口数量严重倒挂现象，利益诉求情况复杂。二是本村内部人口结构发生变化。在一些集体资产总量较大的农村，部分农民离开本村进城务工、经商，但由于集体资产产权不明晰，进城农民普遍担心进城后原属于他们的土地承包经营权、宅基地使用权和集体资产收益分配权受到损害，因此其“带着资产权益进城”的愿望十分强烈。农村社区人口结构的变化，对明晰集体资产产权归属、界定集体经济组织成员资格都提出了新的要求，迫切要求改革农村集体产权制度。

3. 开发利用资产资源迫切要求加快农村集体产权制度改革。截至2015年底，全国农村集体经济组织固定资产原值已达10945.1亿元，特别是在一些城中村、城郊村、集体净资产规模较大的村，集体土地的市场价值迅速升高，开展物业经营的预期收益稳定，非常适宜利用集体积累的货币资金，通过产业项目经营实现集体资产增值，但这需以归属清晰的农村集体产权制度作为制度基础。开发利用集体资产资源迫切要求改革农村集体产权制度，为农村集体经济的发展壮大扫清体制障碍。

4. 解决农村财务管理面临的问题迫切要求加快农村集体产权制度改革。不少地方没有按照要求将征地补偿费公平合理地分配给被征地农民，留存集体部分存在分配不公开、不合理、使用不适当等问题；一些地方在集体机动地、“四荒地”、物业等资源资产的管理上存在合同管理不完善、民主程序不履行、收益分配不透明等问题；少数干部私自发包、低价发包，发包收益不公开，导致集体资产流失、干群矛盾突出，成为农民群众反映强烈的突出问题。解决这些问题，客观要求改革农村集体产权制度，建立健全集体经济组织的资产管理和收益分配机制。

二、农村集体产权制度改革需要把握的几个关键环节

1. 明确农村集体资产的所有权主体。根据现有法律和文件，农村集体资产包括集体所有的耕地、林地、草地、山岭、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机械设备等经营性资产，以及用于农村教育、文化、卫生等公益事业的非经营性资产。农村集体资产归谁所有？这是农村集体产权制度改革必须解决的首要问题。根据《物权法》相关规定和党的十八届三中全会有关要求，农村集体资产应为本集体成员集体所有，具体表现为：一是成员共同享有集体财产所有权，集体与成员不可分割，成员不能以个人身份享有和行使集体所有权；二是具有明显的地域性和社区性，集体成员具有明确的地域边界；三是集体事务由全体成员民主决策，一般实行合作制的“一人一票”。

2. 明确农村集体资产所有权的行使主体。根据现行法律法规，农村集体经济组织与村“两委”属于性质不同、权能不同、难以相互替代的组织。村级党组织是执政党在农村的基层“党务性”组织，是村各种组织和各项工作的领导核心。村民委员会是以办理农村社会公共事务为重点的基层“政务性”组织，负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安。农村集体经济组织是以土地等集体所有财产为纽带，承担土地承包、资源开发、资本积累、资产增值等集体资产经营管理服务的基层经济性组织，是农村集体资产所有权的行使主体。

3. 明确农村集体与成员的财产关系。这是产权制度改革的核心，要按照习近平总书记提出的“着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革”的要求开展改革工作。对于资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，在充分尊重承包农户意愿的前提下，探索发展土地股份合作等多种形式；对于经营性资产，重点是明晰集体产权归属，将资产折股量化到集体经济组织成员，发展农民股份合作，健全集体资产运营的管理新机制；对于非经营性资产，重点是探索集体统一运营管理的有效机制，更好地为集体经济组织成员及社区居民提供公益性服务。

4. 保障农民集体经济组织成员权利。首先，要按照尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可的原则确认农村集体经济组织成员身份，作为其参与集体收益分配的依据，解决集体经济组织成员边界不清的问题；其次，要建立健全集体经济组织成员登记备案机制，集体经济组织要编制成员名册，并在县乡主管部门备案。依法保障集体经济组织成员享有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，落实好农民对集体经济活动的民主管理权利。

5. 赋予农民对农村集体资产股份的权能。积极开展赋予农民对集体资产股份占有权、收益权试点，把农民对集体资产股份的收益分配权落实到位；有条件地开展赋予农民对集体资产股份有偿退出和继承权试点，集体资产股份有偿退出应以保护农村集体经济为核心，严格限制在本集体经济组织的范围内；在尊重本集体经济组织成员意愿的基础上制定农村集体资产股份继承办法；慎重开展赋予农民对集体资产股份抵押权、担保权试点。

三、农村集体产权制度改革亟待解决的几个问题

1. 加强顶层设计。农村集体产权制度改革是全面深化农村改革必须要趟的深水区，迫切要求加强顶层设计，做好整体谋划，构建制度框架。落实三中全会任务分工，要尽快出台推进农村集体产权制度改革的指导性文件，明确改革的总体思路、目标任务、工作重点、配套政策，确保改革沿着正确的方向推进。

2. 加快立法进程。由于集体经济组织民事主体地位涉及民事基本制度和农村基本经济制度，按照《宪法》《立法法》有关规定，应由全国人大及其常委会制定相关法律，对集体经济组织的登记、管理、权利义务等作出规定，赋予其民事主体地位。如果目前出台法律有难度，可以由全国人大及其常委会授权国务院先制定集体经济组织条例，并在正在研究制定的民法总则中明确其民事主体地位。

3. 加大政策支持。要清理和废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定，建立健全财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展的有效机制。落实好2016年中央1号文件有关“制定促进农村集体产权制度改革的税收优惠政策”的要求，有关部门要尽快出台专门文件，为改革营造良好的税收政策环境。

（作者单位：农业部农村经济体制与经营管理司集体资产管理处）