新《行政诉讼法》背景下如何推进依法行政——以H市为例

文/张习哲 梁静

新《行政诉讼法》背景下如何推进依法行政
——以H市为例

文/张习哲 梁静

本文以S省H市人民法院2011年-2015年以来审理的行政案件为分析样本,阐述了H市行政诉讼案件的典型特征，并深刻剖析了引起行政诉讼中具体行政行为被撤销、变更或确认违法等行政机关败诉的原因,同时展望未来，提出了新《行政诉讼法》背景下推进依法行政的具体对策，值得思考和借鉴。

2011年-2015年H市审理行政案件的基本情况

2011—2015年，H市共受理行政案件15094件，审结行政案件11528件，结案率76.34%，上诉率37.54%、撤诉率60.54%、行政机关败诉率10.39%。行政机关败诉指的是一审判决撤销被诉行政行为、判决行政机关履行法定职责、判决确认行政行为违法以及二审判决改判、判决发回重审这五种行政案件审理的结果。

1.从行政案件的审理结果看，2011-2015年，H市一审审结行政案件7874件，占全部审结行政案件数的68.3%。一审审结案件中以判决方式结案1431件，实体判决率18.17%。其中，判决维持行政行为430件，占30.04%；判决撤销被诉行政行为450件，占31.46%；判决变更行政行为17件，占1.17%；判决行政机关履行法定职责360件，占25.19%；判决确认行政行为违法32件，占2.26%；判决确认行政行为合法12件，占0.84%；判决驳回诉讼请求127件，占8.87%。一审行政案件中以裁定方式结案6443件，其中驳回起诉384件，占5.96%；准许撤诉4767件，占73.99%；移送、终结以及以其他裁定方式结案1292件，占20.05%。一审行政案件以裁定准许撤诉方式结案的案件中，经法院协调，原告主动撤诉的案件4697件，占一审全部结案数的59.65%；被告改变具体行政行为后原告撤诉的案件70件，占撤诉总数的1.47%。总体来看，行政案件和解撤诉率较高，大部分行政案件以和解撤诉方式结案，其中不乏矛盾较为激烈的房屋拆迁等群体性事件，体现出人民法院在通过协调处理解决行政案件的争议方面做出了切实的努力。二审审结行政案件674件，占全部审结行政案件数的5.85%。其中，二审作出维持判决408件，占二审结案总数的60.53%；二审裁定撤诉72件，占二审结案总数的10.68%；改判55件、发回重审15件，占二审结案总数的10.39%；裁定驳回起诉95件，占二审结案总数的14.09%。

2.从被诉行政行为的类型看，2011-2015年一审行政案件数量居前的依次是：行政处罚（1546件，占18.7%）、履行法定职责（1294件,占15.65%）、行政补偿（474件,占5.73%）、要求履行义务（470件,占5.69%）、行政许可（415件,占5.02%）、行政裁决（374件,占4.52%）、行政强制措施（55件,占0.67%）。

3.从作出被诉行政行为的行政部门看，2011-2015年案件数量居前十的依次是：计划生育（2286件，占27.65%）、 土地（1533件，占18.55%）、 拆 迁（1498件， 占18.11%）、环保（397件，占4.8%）、信息电信（287件，占3.47%）、技术监督（263件，占3.18%）、公安（233件，占2.82%）、房屋登记（178件，占2.15%）、劳动和社会保障（129件，占1.56%）、交通（70件，占0.85%）。以上十类案件合计6874件，占收案总数的83.15%。2014年土地、劳动和社会保障降幅明显，拆迁案件大幅增加，较2013年全年增长216件，增长109%。

H市行政诉讼案件的典型特征

1.行政诉讼案件的数量增长较慢，但上诉率持续走高。2011-2015年，全市行政案件上诉率为37.54%。近年来，由于行政案件的受理范围相对不宽松、行政行为的类型相对较少、行政行为的程序较为模式化等，H市受理的一审行政案件数量总体较稳定，每年略有增加，即增长是“慢速”的。但是随着公民用法律武器维护自身合法权益的意识和能力逐渐提高，行政机关负责人依法行政的思路逐步开阔，新《行政诉讼法》的实施带来的行政案件的受理范围不断扩大，更现实的原因是风靡全国的棚户区改造、大项目建设，促使大批城市规划、土地征用、旧房拆迁方面的行政案件不断出现，即稳定中是有“增长”的。至于上诉率持续走高，主要原因在于公民对基层法院的审判能力和审判立场持怀疑态度，他们更愿意相信上一级法院能作出相对客观的判决。

2.行政诉讼案件的类型较为单一固定，但新型案件也陆续出现。计划生育、土地征收、房屋拆迁、环境保护类案件稳居前四名。同时，随着行政法律法规的日益完善，公民法律意识的不断增强，行政补偿、政府信息公开等新型行政案件陆续出现。例如孟某诉S省人民政府信息公开行政复议一案，由于孟某申请公开的是H市某单位两名工作人员的个人信息，不属于H市政府所掌握的信息，所以法院最终判决驳回孟某的诉讼请求。在本案中，虽然作为被告的H市人民政府胜诉，但是政府信息公开方面的新型行政案件应该引起足够的重视。

3.行政机关的败诉率不高，但并不意味着其行政行为是依法作出的。目前行政机关败诉率低的原因主要有两点：一是基于法院对诉前协调的高度重视，还未立案，便把行政争议解决了。二是基于维护社会稳定、弱化干群矛盾、保持政府良好形象的需要，对一些无原则性错误或有细小错误但产生影响微乎其微的被诉行政行为，法院最终站在了被诉行政机关一方。

具体行政行为被撤销、变更或确认违法等案件的原因分析

从前文的阐述中不难看出，相当一部分行政部门和单位作出的行政行为受到诉讼，究其原因在于，这些行政部门和单位在执法过程中仍然存在着行政主体不适合；在主要证据不足、事实不清的情况下作出行政行为；不遵守法定程序或违反正当程序作出行政行为；不能准确理解法律规定或正确把握法律原则,导致行政行为适用法律错误；不履行或者拖延履行法定职责即行政不作为等问题。

1.因行政执法主体不适合。一些县区增设或新设机构在权力机关没有授权的情况下就开始了行政执法，也有些机关在上级已经明文对职能进行调整的情况下延迟交接工作，继续行使已经调整出去的职权，由此引发的行政诉讼也时有发生。还有一些政府部门在工作繁忙时，随意抽调不具有行政执法资格的工作人员参与执法，在诉讼过程中引发争议。

2.因不提供证据或者主要证据不足。我国行政诉讼法明确规定行政机关对其具体行政行为的合法性承担举证责任，并对证据形式、种类和形成时间进行了界定。一方面，有些被诉行政机关未在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的证据和依据。依据相关司法解释，被告不提供或无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据，因此导致败诉。另一方面主要证据不足是行政机关败诉的主要原因之一，而导致主要证据不足的根源在于以下三个方面，一是执法目的不明确，执法过程中不能对相对人的陈述申辩进行核实，在未充分把握案件事实的情况下作出了具体行政行为；二是证据意识薄弱，固定证据的能力欠缺，导致错过取得证据的最佳时机，无法在诉讼过程中将行政执法人员的内心确信以证据形式展示出来并转化为行政审判人员的内心确信；三是忽视复议环节，在复议过程中不向复议机关提交证据，导致证据在诉讼过程中丧失证明效力。例如H市某县村民孙某诉其所在乡镇办事处强制拆除蔬菜大棚一案，孙某在该县某沿河景观带及道路建设项目用地范围内种植了蔬菜大棚。2012年11月16日,在该景观项目建设期间,孙某家的大棚被强制拆除。2012年6月份,某房地产评估有限公司对其蔬菜种植大棚出具了评估报告。虽经复评,但孙某仍有异议,认为是办事处违法实施了强制拆除行为,对其造成损失,遂提起行政诉讼。法院审理后认为,办事处是独立的行政主体,虽辩称自己未实施强制拆除行为,但有证据证明其参与了相关工作,诉讼中未对强制拆除行为实施者予以合理说明,亦未举证证明自己的主张,应认定是办事处实施了强制拆除行为。办事处未能举出对涉案大棚实施强制拆除行为合法的相关证据,被上诉人强制拆除行为应确认违法。二审法院判决办事处按复估数额给付补偿款,赔偿旧料损失。

3.因行政行为适用法律不当。我国立法主体多，法律法规规章等规定繁杂，这对行政机关适用法律提出了较高要求。实践中发现适用法律不当主要有以下表现形式：一是适用了无效的法律、法规或适用法律、法规不全面，以与上位法不一致的规范性文件、会议纪要等作为处理具体执法问题的依据；二是过多引用条款规定，导致适用法律不准确；三是对法律条款理解片面，案件定性不准，导致适用法律错误。例如H市辖区内C县某村民委员会诉C县人民政府土地行政批复一案，2001年初该村村民委员会经村民集体同意，将涉案土地出租给第三人宋某建设加油站。2003年12月9日C县人民政府作出C政字【2003】68号批复，征用涉案土地，并将该宗国有土地使用权出让给第三人中石油山东分公司。该村村民委员会认为该批复违法，于2014年8月25日向H市人民政府提出行政复议申请，H市人民政府维持了该批复。该村村民委员会不服，提起诉讼。法院经审理认为：1988年《中华人民共和国土地管理法》已于1998年修订，旧法停止使用。C县人民政府2003年将涉案土地征用为国有土地，适用1988年《中华人民共和国土地管理法》第二十五条规定明显属于适用法律不当，法院判决撤销C政字【2003】68号批复。

4.因行政行为违反法定程序。在我国行政执法人员中仍然不同程度地存在“重实体、轻程序”的观念，违反法定程序仍普遍存在，主要表现在履行法定程序不严格、告知行政相对人权利等程序环节缺失、行政文书不规范等，如行政处罚法中规定的表明身份、告知权利、听取当事人申辩、对重大处罚举行听证等制度性规定往往流于形式或被根本忽略。在行政诉讼过程中，程序违法已成为行政相对人最常用的诉讼理由之一，一些行政行为也确因行政机关违反法定程序被撤销或确认违法。例如上文所述C县人民政府土地批复案中，涉案土地系原告村民承包的耕地，属于农用地，C县人民政府在办理征用土地审批时，未依法办理农用地转用审批手续，亦未公告征地补偿方案，未听取原告及其村民意见，未将补偿款项交付原告，作出行政行为的程序也与法律相违背。

5.因行政不作为。行政不作为案件在司法统计中分为履行法定职责和要求履行义务两类，几乎涉及全部行政管理领域，集中体现在拒绝或拖延颁发证照、拒绝或拖延履行给付义务、拒绝履行政府允诺以及拒绝提供政府信息等。部分行政机关客观上受人员、装备所限，主观上怕担风险、怕得罪人、求稳畏变，在履行法定职责方面欠缺主动性甚至消极应付，引发诉讼。由于败诉原因相对单一，存在问题突出，应当引起行政机关的高度重视。

新《行政诉讼法》背景下推进依法行政的对策

1.树立法治理念和法治思维。行政机关一要牢固树立运用法治思维和法治手段进行社会治理的理念，强化源头预防意识，建立法制机构参与决策和执法的审核把关机制，努力减少行政争议的产生；二要进一步转变职能，着力推进依法行政，规范行政行为，按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一”的目标，严格依法履行职责，完善行政执法体制和机制，加大执法人员的业务培训力度，规范行政执法行为，严格规范公正文明执法；三要进一步理顺行政机关审批管理权限，依法推进行政审批事项清理和下放工作；四要建立有效的内部监督机制和执法责任追究机制，如探索将行政诉讼裁判结果与行政执法责任相挂钩等。

2.高度关注涉民生案件。涉及民众切身利益的土地、拆迁类案件以及与劳动者权益相关的工伤确认、劳动监察等民生案件不断涌现，行政机关在进行涉及民生的行政执法时，应严格依法进行，注意公平与效率的统一，避免一般利益冲突升级为诉讼。对于矛盾容易激化、造成不稳定因素的土地征收等案件，注重在行政处理阶段的协调，如协调不成，作出决定或裁决时也应严格依法进行；加强对事实的查明和对证据的认定，避免事实不清、显失公正的错误；注重程序的规范性，保护行政相对人程序参与权，避免因程序违法而被法院判决撤销。

3.支持法院依法裁判。当前正处于社会转型期，矛盾复杂多变，“触点多、燃点低”，而在各类社会治理手段中，司法方式可以使社会变革阶段的利益冲突在法治总体框架内得到有效控制和防范。如果法院不能发挥监督职能，看似支持了行政机关，实则为行政机关积累了矛盾和民怨。公民如果通过正当法律程序不能获得救济，即会通过非法途径自我救济，将加大政府维稳和社会管理成本。提高对司法裁判的尊重，行政机关应当自觉服从法院生效裁判的约束，自觉严格履行生效裁判设定的义务。

4.推动行政机关负责人出庭应诉。新修改的《行政诉讼法》明确规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”行政机关负责人出庭应诉，对化解行政争议，提升政府形象，密切“官民”关系有着积极作用。政府应加大行政负责人出庭应诉的年度考核指标权重，制定和完善行政机关负责人出庭应诉的程序和办法。建议政府牵头组织开展行政机关负责人出庭应诉的培训，提高政府部门行政负责人的应诉能力与水平。

5.发挥行政复议纠错功能。行政复议是行政机关内部纠错的重要途径，应进一步规范行政复议程序，提高行政复议的效果，改革行政复议机构设置，加快行政复议委员会建设，积极发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。建议行政机关领导高度重视复议案件的处理情况，及时听取复议机构对复议案件的处理意见，力争将大部分行政争议化解在基层，化解在行政程序中。

（作者单位：中共菏泽市纪律检查委员会）