基于政府管理职能的文件化依法行政体系构建研究

李明荣

(桂林航天工业学院 管理学院， 广西 桂林 541004)

基于政府管理职能的文件化依法行政体系构建研究

李明荣*

(桂林航天工业学院 管理学院， 广西 桂林 541004)

党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标和重大任务，具体到各级政府，则是如何进行依法行政的问题。针对这个问题，基于政府管理职能提出了文件化(标准化)行政的概念，并从管理文件体系架构、管理文件制定、文件使用及管理等几个方面，论述了如何建立一个文件化(标准化)的行政管理体系。

依法行政；管理职能；文件；标准化

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，提出了全面推进依法治国的总目标和重大任务。依法行政是依法治国的重要组成部分，也是每个省市、自治区全面推进依法治省，建设法治政府的重大任务。那么，在广西经济社会发展进入新常态的新形势下，如何推进依法行政工作，是摆在广西区政府面前一个急于需要解决的重大而迫切的问题。

依法行政，说到底，就是政府的各个行政职能部门如何依法行政。

目前，每个省市、自治区的政府治理结构，基本都是按照职能划分管理部门，广西也不例外。对职能部门的管理，主要通过上级领导或/和部门领导的授意，制定一些管理规章制度并加以实施。职能部门之间的联系，则主要通过“红头文件”或“通知”来进行沟通和各项事务的办理等等。这样的管理模式，与当前党中央提出的依法行政要求极不适应。

人们已经越来越认识到，建立标准化的管理体系，是管理有序、公开公正、提高工作效率的唯一途径。显然，政府管理工作要透明，提高办事效率，服务于人民大众，建立一个不断完善的标准化管理体系，是理清依法行政思路、推行依法行政的不二选择。

体系，是相互关联或相互作用的一组要素。本文基于政府管理职能这一基本要素，提出了依法行政思路，即：以政府管理职能为结点(要素)，编制一系列层次不同的管理文件，通过这些文件编制和实施，建立一个文件化/标准化的管理体系。政府机构在日常运行过程中，只能严格按照这些文件、标准规定的程序运作，有效地服务于人民大众，做到公开、公正、透明。

1 几个基本概念的理解

1.1 依法行政

依法行政：从标准化的角度，就是“标准化行政”。标准，是指“为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用和重复使用的一种规范性文件”。

法律，广义上讲，“泛指一切规范性文件”。也就是说，国家的法律，是为了在国家范围内“获得最佳秩序”，并经充分研究、“协商一致”制定并由公认的权威机构批准的“一种规范性文件”。

可见，广义来说，政府的各级立法，包括国家的法律法规，都属于“标准”，而且大多属于禁止某种行为的、强制性“标准”。

标准化，在国家标准GB/T2000.1—2002《标准化工作指南 第1部分：标准化和相关活动的通用词汇》中，有如下定义：“为在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动。”并有解释：“上述活动主要包括编制、发布和实施标准的过程”。也就是说，标准化是进行编制、发布和实施标准这一系列活动的过程。

因此，从这个角度，依法行政，就是依标准行政，或者说，“行政标准化”。

1.2 政府管理职能

政府管理职能：一般认为，职能是指人、事物以及机构所应有的作用。从人的职能角度讲，是指一定职位的人完成其职务的能力；对于事物，指事物的职能，一般等同于事物的功能；机构的职能一般包括机构所承担的职权、作用、功能，或应起的作用等内容。政府的管理职能，应为后者：“机构所承担的职权、作用、功能，或应起的作用等”。目前，政府的管理部门，基本上按照职能而设，但不全是。而且，这些部门即使职能清楚，由于职能有交集的特点，如果它们之间的关联没有理顺，职责分配不清，则极易导致相互扯皮、相互推诿的现象发生。通过文件化、标准化管理体系的建立，可有效消除这些现象的发生。

1.3 文件

文件：这里借用了ISO9000族标准中的术语，即文件是指“承载信息的媒介”。同时，ISO9000族标准要求，组织如果贯彻执行ISO9000族标准，或者说，组织用ISO9000族标准来进行标准化管理，其制定的文件，主要包括：方针、目标，管理手册、计划、规范、程序、指南和记录等规范性文件，是符合某一个或一族标准要求的、能构成一个比较完善系统的文件。在组织中，这些文件属于组织的管理标准(含部分技术标准)。ISO9000族标准要求的文件，具有：“系统性”、“法规性”、“唯一性”和“适用性”，其中的“系统性”是其基本要求。

因此，本文涉及的“文件”，非一般意义上的文件，更与政府习惯使用的红头文件有很大的区别。具体说来，“文件”就是规范政府各级人员活动、行为的一系列法律、规章制度、规则、管理办法、办事程序、操作规程等，以及由此而产生的相关记录等标准(参见文件体系架构示意图)。

从这个意义上讲，文件化，就是标准化的另一种称谓，是成系统的标准化。

2 基于政府管理职能的管理文件体系架构

基于政府管理职能的管理文件体系(见图1)，一般可分为三个层次，姑且以A、B、C名之。

A层文件：指国家与地方政府相关的法律法规、命令、通知等；对于不同级别的政府或政府管理部门，其收集、使用的A层文件应有所不同。

B层文件：指基于“政府管理职能”这个要素而制定的政府各职能管理部门日常管理、办事的流程、规程等文件。这类文件，规定了职能部门的职责分配，并包含了定义或术语、引用相关文件、工作流程、所需的记录表格等内容；这类文件，由政府各职能管理部门自行制定，向社会公布(征求意见)，修改并得到社会认可后，由政府职能管理部门的领导批准执行。该层文件，在建立文件化、标准化的管理体系中，起承上启下的作用，非常重要，是党和国家政策的落实与具体化。这类文件，能有效遏止公务员庸为、懒为、相互推诿等问题的发生。

C层文件：主要指规范政府各职能管理部门公务员行为、活动的一类文件，包括：政府职能管理部门的管理制度、规范、规则、操作办法以及相关的记录表格、报告等，是B层文件的支持性文件；这类文件，由政府各职能管理部门或科室自行制定，必要时应向社会公布(征求意见)，修改并得到社会认可后，由政府职能管理部门的领导批准执行。这类文件，能有效减少公务员乱为、腐败等现象的发生。

日常公务时，这些文件，除了属于国家机密外，能“上墙”，则尽量“上墙”，即使不能“上墙”，也应可供社会公众随时查阅、知晓，便于政务公开透明。

图1 政府职能管理文件体系架构示意图

应该指出，A、B、C三层管理文件之间，没有严格的界线，下一层文件，是上一层文件的支持性文件，是上一层文件的细化或补充，这三层文件，是一个整体，构成了整个文件化、标准化管理体系。

3 基于政府管理职能的B、C层管理文件制定

我们知道，标准化的本质就是“统一”，是“为在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动”，而制定标准、实施标准进而修订标准的过程，是其基本内涵。因此，要依法行政，实施标准化管理，首先就是制定标准，也就是管理文件的制定。

前已述及，A层管理文件的建立，是收集、整理与本部门相关的国家、地方政府发布的法律法规、命令、通知等。因而，A层管理文件，主要是收集和整理。A层管理文件收集和整理齐全后，应做充分的识别和评审，评审的过程和结果也应形成文件(即记录)。最后将经评审确定的A层管理文件，连同评审的过程和结果记录，装订成册。

A层管理文件，为制定和评审B、C层管理文件提供了框架与基础。

这里主要讨论B、C层管理文件的制定。

3.1 B层管理文件的制定

由上已知，B层文件是指基于政府管理职能而制定的政府各职能管理部门日常管理、办事的流程、规程等文件。B层文件，具有承上(A层文件)启下(C层文件)的作用，在整个系统文件中，处于核心的地位。这种文件，由政府职能管理部门自行编制。理论上，一个部门至少将编制一个B层文件，如果一个职能管理部门附带还兼有多个职能，则应编制与职能数目相等的B层文件。

在2015年4月15日国务院常务会议上，李克强严斥一些部委和地方文件运转流程繁冗、拖沓，亟需进一步简化流程，加快简政放权进程：“部长们参加的国务院常务会已经讨论通过的一些政策，现在却还卡在那儿，让几个处长来把关，这不在程序上完全颠倒了吗？” 并且严厉指出：“中央研究了一年多，拿出政策，结果各种手续再走上一年，这不是闹笑话吗？”因此， B层文件的编写，应在A层管理文件的框架和基础上，依照效率最高、服务质量最好的流程进行编写。以下是供参考的B层文件编写结构(提纲)：

1 目的(必有项，主要介绍制定本文件预期达到的目的)。

2 适用范围(必有项，主要介绍本文件在哪些范围使用有效，即适用于哪些范围，超此范围，则不适用)。

3 定义(选项，需要定义时，应该将在规定中出现的相关术语定义清楚，以免引起歧义)。

4 引用的相关文件(选项，需要引用相关文件时，务必注明引用的文件名称、编号、版本，文件的使用期限等信息)。

5 职责分配(必有项，主要介绍“工作流程描述”的各个环节中，有关部门或岗位应承担的职责)

6 工作(办事)流程描述(必有项，按照输入至输出的流程，遵循服务质量最好、办事效率最高的原则，将整个工作流程完整介绍)。

7 相关记录(选项，指“工作流程描述”的各个环节中需要填写的记录是哪些，要一一罗列出这些记录的名称，最好设计出这些记录的空白表格，附于本文件后)。

附：工作流程图(选项，指“工作流程描述”的图示化，直观、形象地图示“工作流程描述”的各个关键环节)。

B层文件的编写，应是在A层管理文件的要求或框架下进行，不得与A层管理文件的要求相抵牾。为了防止职能部门因职能交集，相互之间的关联不顺，职责分配不清，而相互扯皮、推诿的现象发生，应注意文件所规定的内容与其他部门的衔接，以及与同级其他文件的接口和关联。B层文件编写后，应报上级管理部门审核(审核该B层文件与其他部门交集的地方是否矛盾、责任承担是否合理等)、备案。同时，应向社会公示，广泛征求意见，根据反馈的意见进行修改，如此三番，再组织有关专家专题评审、定稿，定稿后的文件，交由部门领导批准执行。

3.2 C层管理文件的制定

C层文件的编写，是对B层文件所规定的内容进行进一步细化和规定，或者说，是对B层文件“工作程序描述”各个环节中的具体活动进行规定、进行文件化、进行标准化。如果工作内容比较简单，在B层文件中已经规定得详尽、明了，则无须进行C层文件的编写。C层文件的编写，除了相关的记录表格、报告等文件外，其他如管理制度、规范、规则等，属于“通用类”；操作办法、操作规程、工作指导书等，属于“专业类”。

是否需要进行C层文件的编写，尤其是“专业类”C层文件的编写，可以依据公务员对其工作内容的熟练程度。一般原则是，公务员对其工作内容熟练，则可少或简单编写甚至无须编写；反之，则应详尽编写。

C层文件编写后，如有必要，则同B层文件一样，应向社会公示，征求意见后再定稿，最后，报部门领导批准执行。

C层文件编写，其格式应与B层文件一致，但其结构，可以灵活多变，一般要求工作者职责规定清楚、工作活动描述具有可操作性，有考核检查要求等内容即可。以下是供参考的C层文件编写结构(提纲)：

1 目的(必有项，同B层文件)。

2 适用范围(必有项，同B层文件)。

3 岗位职责分配(必有项，指对本项工作涉及到的每个岗位职责进行分配)。

4 工作描述(必有项，指对整个该项工作、活动过程进行描述而加以规定)。

5 检查与考核(必有项，指该项工作、活动结束后，如何进行检查、考核)。

6 工作质量控制记录(选项，指“工作描述”中，以及“进行检查、考核”后产生的记录是哪些)。

一般而言，为体现文件的系统性和文件化管理系统的自我约束性，在C层文件中，应制定相关的奖罚细则或规定，以确保其他文件的实施或执行，以体现文件体系的封闭性。

4 文件使用、管理及其注意事项

4.1 文件的使用及管理

4.1.1 文件的使用方式

A层管理文件，体现的是国家和地方政府的政令，是属于一个部门“纲领性”的文件，有的，可直接进行实施，有的，则需要理解其精神、要旨，根据本部门的实际情况，“转化”(成为B层管理文件)实施。因此，原则上，A层管理文件只是整理、归档，以便随时备查。

B层管理文件，则应整理成册，部门的每个岗位，都必须发放使用。

C层管理文件，是某项具体工作或活动的规范，一般比较简短，使用频率高，除了应整理成册，每个岗位案头必备外，若能公之于墙，还应做成看板，方便群众查阅和监督。

4.1.2 文件的使用管理

文件在使用过程中，注意文件的符合性、适宜性，当发现文件有不妥之处，使用者应记录和报告。部门领导应根据不妥的情况及其影响程度，按照文件的管理规定(一般，该“文件的管理规定”本身属于B层管理文件)的程序，采取相应的修改或修订措施加以纠正，并对其进行评审、批准和发布，使用岗位或个人，不得擅自进行“修改”。

4.2 文件使用与管理的注意事项

(1)B层、C层管理文件，虽然是基于职能部门而编写的文件，但经过授权机构或授权负责人的批准，则成为该部门与A层管理文件同等地位的“法规性”文件，任何岗位和个人，不得以任何借口拒绝或变相使用，必须严格执行，否则，按照本文件体系中的有关文件的罚则进行处罚。

(2)一般，部门每年至少对现有文件进行一次管理评审，以评价其符合性、适宜性和有效性，并根据评价的结果，对文件进行修改或修订。

5 结束语

广义上，法律法规泛指一切规范性文件，属于标准的一部分。依法行政，就是依照法律法规行政，就是依照标准行政，也就是行政要标准化、文件化。

而行政标准化、文件化，关键是编制一套充分的、适宜的管理文件。这套管理文件，应将每一个流程、每一项活动，都要规范清楚和准确，从而避免因领导或公务员的变更，使办事程序与效率发生变化。

一套管理文件的编制，不可以也不可能一蹴而就，需要不断地补充、完善和改进。

在执行文件的过程中，相关的公务员首先应就文件的内容，得到充分的培训；经过审定和批准的文件，应再次向社会公布，为公众所了解和监督。

各级政府，只有行政实行标准化、文件化，才能在依法治国、依法行政方面形成长久的、持续的、稳定的新常态。

[1] GB/T19000-2008/ISO9000：2005.质量管理体系 基础和术语[S].

[2] GB/T19001-2008/ISO9000：2008.质量管理体系 要求 [S].

[3] 全国质量管理和质量保证标准化技术委员会.2008版质量管理体系国家标准理解与实施 [M].北京:中国标准出版社，2009：27-45.

[4] 李明荣.质量认证理论与实务 [M].2版,大连:大连理工大学出版社，2012:35-36.

[5] 李春田.标准化概论 [M].4版,北京:中国人民大学出版社，2005:10-13.

(责任编辑 骆桂峰)

李明荣，男，湖南绥宁人。教授。研究方向：质量管理工程、标准化工程。 崔灿

F203.9

A

2095-4859(2016)04-0486-05