行政违法行为检察监督的困境及对策

黎治潭

(海南省定安县人民检察院，海南 定安 571200)



行政违法行为检察监督的困境及对策

黎治潭

(海南省定安县人民检察院，海南 定安 571200)

检察机关对在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为进行法律监督，是一种司法权对行政权的制约与平衡，有助于促进行政机关依法行政。但在实践中，行政违法行为检察监督仍然存在着缺乏明确的法律依据、难以介入监督、检察监督缺乏刚性效力和行政检察队伍较为薄弱等困境，这就需要我们明确检察机关对行政违法行为监督的法律依据、制定统一的操作性规则、确保检察监督效力和责任落实以及加强行政检察队伍建设。

行政违法行为；行政检察；检察监督

检察机关开展行政违法行为监督工作，不仅是中央为全面推进依法治国提出的明确的工作部署和改革要求，也是检察机关立足宪法职能定位的职责担当和依法推进检察体制改革的重要举措。近年来，各级检察机关广泛开展对行政违法行为的法律监督，对推动行政机关依法行政有一定成效，但是也存在着一些亟需理论界和实务界进行深入探讨和解决的问题。

一、行政违法行为检察监督的基本内涵

(一)行政违法行为检察监督的界定

关于行政违法行为检察监督，理论界并未形成统一的观点，法律法规也没有对其进行法律界定。有学者从检察监督的方式对其进行定义，认为检察机关对行政行为的监督是指检察机关将特定的违法行政行为提起诉讼，由法院加以裁判，从而达到制裁违法行政行为、维护行政法律秩序的目的[1]。有的学者认为行政违法行为检查监督等同于一般监督，即检察机关对国务院所属各部门、地方各级国家机关的决议、命令和措施以及国家机关工作人员的行为的合法性实行法律监督[2]。亦有学者认为行政违法行为检察监督是指检察机关为维护公共利益、确保法律的统一正确实施，依照法定的职权和程序，对行政行为是否合法所进行的专门法律监督[3]。从我国实践来看，目前行政违法行为检察监督主要是检察机关督促行政机关依法履行职责的法律监督，是检察机关民事行政检察部门对其在履行职责中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权行为进行法律监督的司法活动，一般以向涉案行政机关发出检察建议为主要监督方式。

(二)行政违法行为检察监督的必要性

1.中央推进依法治国的重要部署和改革要求

党的十八届四中全会明确提出“全面推进依法治国”，明确了检察机关有权对在履行职责中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为进行法律监督。当行政权力运行失范、损害或者可能损害社会公共利益时，检察机关可以向涉案行政机关发出检察建议，督促其纠正行政违法行为或者以公益诉讼人的身份代表国家向人民法院提起行政公益诉讼。该制度进一步完善了规范行政权力的监督制度，为更好保障公民权利和维护社会公平正义提供了强有力的司法保障。

2.促进行政机关依法行政的重要举措

有效的司法监督的缺乏不利于依法行政、严格执法。行政权力的失范必然损害到公共利益，影响公民权益的享有，可能加剧党群矛盾和官民冲突，造成政府信任危机，严重影响法治政府建设。“有权必有责，用权受监督”。政府和政府工作人员如果超越法律活动，违反法律，应当承担相应的法律责任[4]。将权力关进制度的笼子里需要系统的制度构建，而由检察机关对行政机关进行必要的法律监督是其中的一大有效进路。此外，《行政诉讼法》的特有目的就是监督行政机关依法行使职权，检察机关开展行政违法行为监督工作是与《行政诉讼法》的立法目的高度契合的，是对《行政诉讼法》的具体落实和制度创新。

3.树立检察权威，实现社会公平正义

检察体制改革是司法体制改革的重要一环，树立检察权威是检察改革的重要环节[5]。党的十八届四中全会提出检察机关对在履行职责中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为进行法律监督，为检察机关开展行政违法行为检察监督提供了政策依据，而检察机关人、财、物省级以上统筹管理的检察体制改革使检察机关在一定程度上摆脱当地党政机关的司法干预，更加独立公正地行使检察权，预防和化解社会矛盾，维护公民权利。可以说，行政违法行为检察监督在一定意义上可以对违法行政行为进行纠正，从而维护社会公共利益和公民合法权益。

二、行政违法行为检察监督的实施困境

(一)缺乏明确的法律依据

近年来，检察机关积极开展督促行政机关依法履行职责的法律监督工作，为促进行政机关依法行政作出了一定的贡献。但是，开展督促行政机关依法履行职责的检察监督工作至今没有明确的法律依据。实践中，基层检察院开展该项工作常引用的法律依据是最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第一百一十二条：“有下列情形之一的，人民检察院可以提出改进工作的检察建议：……(四)有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当，需要改正、改进的。”最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四十八条：“有下列情形之一的，人民检察院可以向有关单位提出检察建议：……(三)应当向有关单位提出检察建议的其他情形。”《人民检察院建议工作规定(试行)》第五条第(二)项：“行业主管部门或者主管机关需要加强或改进本行业或者部门的管理监督工作的”；第(六)项“其他需要提出检察建议的。”整体来看，上述条文作为行政违法行为检察监督的依据似乎并不十分贴切，该项检察监督仍然缺乏明确的法律依据。这就导致检察机关因缺乏明确的法律依据而难以开展行政违法行为监督工作，造成行政检察工作相对滞后。

(二)缺乏操作性规则，难以介入

目前我国法律法规对行政违法行为实行法律监督的范围、方式、程序、监督效力等问题均没有明确规定，缺乏可操作性的办案规则。各级检察机关在开展行政违法行为监督工作时容易各自探索，凭经验办事，造成同类案件可能出现不同的处理结果，也容易出现不必要的司法瑕疵。此外，行政机关内部有一整套的复杂的管理体系，检察机关难以介入其中。值得注意的是，作为司法机关的检察机关也不宜过多干预行政事务，以保证行政效率和行政权威。检察机关何时、何事介入行政违法行为监督没有统一的标准，造成实践中往往存在行政违法行为频发，但司法监督不到位的尴尬局面。

(三)检察监督缺乏刚性效力

目前检察机关对行政违法行为的法律监督主要是通过发出检察建议书来体现的。但检察建议书并不具有刚性效力，即检察建议仅仅是检察机关对行政机关的关于改进工作方法、工作程序和制度等方面的建言，本身并不具有像裁判书那样的强制力。在实践中有的行政机关对检察建议并不重视，大多是“从文字到文字”的反馈，而检察机关对检察建议的落实情况缺乏必要跟进，对不及时纠正违法行为的行政机关没有惩戒措施。这使得检察机关对行政违法行为的法律监督效果大打折扣。

(四)行政检察队伍较为薄弱

检察机关民事行政检察工作处于薄弱环节，民事行政检察队伍相对不稳定，专业人才较稀缺。以海南省为例，目前海南省各级院没有设立独立的行政检察部门，只设立了民事行政检察部门，且大多数基层院民事行政检察部门只配备了2至3名检察人员，全省各级院均没有专门从事行政检察工作的检察人员。目前全省各级院从事民事行政检察工作的人员共有90人，其中具有行政法专业背景(包括行政法或行政诉讼法专业学历、行政审判工作经历)的检察人员仅有7人(全省各级院具有行政法专业背景的工作人员共有17人，其中10人分布在其他部门)，约占全省民事行政检察人员总数的7.8%。经不完全统计，其他省份的情况也不容乐观，民事和行政检察大都没有分设。从行政检察工作的专业化、职业化角度来说，当前检察机关行政检察队伍建设仍然较为薄弱，这必将影响到检察人员对行政案件的整体把握和对法律的准确适用，进而影响到整个检察工作的顺利开展。

三、行政违法行为检察监督的路径选择

(一)明确检察机关对行政违法行为监督的法律依据

检察机关作为公权力机关，对行政机关的法律监督应该“师出有名”，有明确的法律法规作为办案依据，遵循“法无明文规定即禁止”的公法原则，而目前检察机关开展行政检察工作的一大困境就是缺乏明确的法律依据。为了更好地开展行政违法行为检察监督工作，最高检有必要及时针对党的十八届四中全会提出的检察体制改革部署，进一步明确检察机关对行政违法行为监督的法律依据。可以通过提请人大常委会明确授权，或通过修改《检察官组织法》进行明确规定，抑或通过司法解释等方式明晰检察机关对行政机关行政违法行为的法律监督职能。

(二)制定统一的操作性规则

为了更好地开展行政检察工作，落实党的十八届四中全会的改革部署，最高检应当尽快出台具有可操作性的办案规则，明晰检察机关对行政违法行为实行法律监督的范围、方式、程序、监督效力等问题，以便指导基层行政检察工作。笔者认为，对行政违法行为的监督范围应该界定在行政机关违法行使职权或者不行使职权，对国家利益和社会公共利益造成侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等领域；监督的方式应包括督促行政机关依法履行职责、督促起诉等；监督的程序按照一般的法律监督程序进行，一般包括受理、审查、做出是否监督决定、发出检察建议等环节。对“在履行职责中发现”应该做扩大解释，即检察机关在“在履行职责中发现”的范畴应该包括但不限于检察机关在办案中主动发现的案件线索、群众举报线索、领导交办任务、上级院交办任务等常见情形。

(三)确保检察监督效力及责任落实

为确保检察机关对行政违法行为的监督效力，有必要通过立法规定检察建议书的法律效果，赋予其一定的强制力，必要时可以申请人民法院进行强制执行。同时，检察机关可以与同级人大、政府会签相关工作制度，使党政机关充分重视检察建议，理解行政检察的初衷并非对某一单位的挑刺与故意刁难，进而与检察机关共同推进依法治国全面深化发展。在会签文件中应该认同检察机关对行政机关落实检察建议的情况有权跟进，并认可检察机关有向违法行政机关的同级人大、政府或上级主管部门建议追究该单位主要责任人的行政责任的权力。

(四)加强行政检察队伍建设，提高民行检察干警综合素质

面对司法体制改革浪潮和社会体制结构性变化的新形势，检察机关要不断加强行政检察队伍建设，努力打造一支专业性强、业务素质过硬的检察队伍。可以通过公务员招考的方式招录一批具有行政法或行政诉讼法专业学历、行政审判工作经历的人才，也可以从法院、律师、法律工作者、法学研究人员队伍中招录或聘请一批专业性人才，充实行政检察队伍。同时，检察干警要转变司法理念和工作思路，增强工作主动性，改变以往不主动宣传、不主动谋划、不主动作为的工作观念和方法，突破民行检察案源少的老大难问题。自觉培养政治敏锐度，加强对行政违法行为监督的理论研究，通过自主学习、集中培训和实际办案等方式切实提高自身的理论水平和业务能力。

四、结语

行政检察监督是检察机关法律监督职能的重要环节。加强行政违法行为检察监督不仅是检察机关立足法律监督职能的重要体现，也是检察机关参与社会治理的重要举措。因此，加强行政违法行为检察监督势在必行。

[1]胡洵贤.论我国行政检察监督制度之完善[D].湘潭:湘潭大学,2001:5.

[2]王桂五.四十年检察理论研究述评[A].孙谦,刘立宪.检察论丛:第1卷[M].北京:法律出版社,2000:5.

[3]张运萍,严然.行政违法行为检察监督研究[J].法学杂志,2009(9).

[4]黎治潭.海南旅游立法的SWOT分析及对策研究[D].长春：东北师范大学,2013:16.

[5]孙洪坤.检察权威研究[J].东方法学,2014(3).

2016-04-12

黎治潭(1986-)，女，检察官助理，从事宪法学与行政法学研究。

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2095-7602(2016)09-0059-03