新型城镇化动力机制的转换与优化

楚静

（湖南城市学院 新型城镇化建设基地，湖南 益阳　41300）

新型城镇化动力机制的转换与优化

楚静

（湖南城市学院 新型城镇化建设基地，湖南 益阳41300）

城镇化的动力机制是十分复杂的，不同阶段、不同地区城镇化的动力机制存在差异。要使我国城镇化动力机制有效运转，意味着要破除阻碍城镇化有序发展的障碍，以改革创新为动力，搞好科技创新及相应政策创新的配套跟进。各级政府在全面深化改革中构建起以人为核心的新型城镇化体制机制体系，综合运用政策的导向作用，提供符合地方特色的理性策略，充分发挥市场和农民的双主体作用。

新型城镇化；动力机制；公共政策

自改革开放以来，我国城镇化的发展有如一夜春风吹拂的梨花，是什么力量推动了我国城镇化快速发展？新常态背景下，探索城镇化的动力机制转换与优化，对于推进新型城镇化持续健康发展具有十分重要的意义。

一、我国传统城镇化动力机制及特征

（一）我国传统城镇化动力机制类型

1.社会物质生产方式转变的内生动力

所谓城镇化的动力机制是指推动城镇化发生和发展所必需的动力产生机理，以及维持和改善这种作用机理的各种经济关系、组织制度等构成的综合系统的总和。[1]简言之，就是指能够推动城镇化的各种力量或因素以及它们之间的相互关系，城镇化是各种动力因素共同作用的结果。

“某一民族内部的分工，首先引起工商业劳动和农业劳动的分离。从而也引起城乡的分离和城乡利益的对立。”在马克思、恩格斯看来，城镇化的决定因素是社会分工，城镇化是社会物质生产方式的结果。随着我国改革开放不断深入，大量外来投资涌入，伴随而来的是沿海地区现代工业基础的逐步建立，农村剩余劳动力开始大量向沿海地区转移，广东、浙江、江苏、山东等地城镇化进程逐渐加快。随着投融资渠道的拓展，大项目的投资与开发及居民消费水平的进一步提升，反过来促使形成产业规模与人口的聚集效应，从而使城镇化进程加速发展。这种以生产方式转变为动力带动的城镇化，称之为内力作用的城镇化，以苏南模式、珠三角模式为典型代表。

在我国城镇化进程中，这种偏向于生产方式转变带动的城镇化，更多的是以工业化发展为原动力，这种城镇化具有非常明显的区域性差异，沿海地区城镇化要明显快于内陆地区，从而导致沿海地区城镇化率先发展，内陆城镇化相对滞后。

2.政府调控的外生动力

由于我国是高度集权式管理体制，诸多政策出台对城镇化进程发挥了巨大的作用，如早期的户籍管理政策及市、镇设立标准的实施，极大地延缓了城镇化进程；改革开放后由国家推出的西部大开发、新农村建设及新型城镇化等许多重大战略，有力地推动了城镇化的发展。政府在城镇化进程中扮演了投资者和组织实施者的角色，具有浓厚政府主导的特点。这种以政府调控为动力的城镇化机制，称之为外生动力的城镇化。[2]一方面，它有利于城镇化率迅速提升，国家能很好地掌控人口流动、产业调整、资源分配等要素；另一方面，这种由政府决策并推进的城镇化，其负面影响也逐渐显现出来，如决策缺乏科学性而致使部分政策失效，地方政府为了政绩而盲目造城，不计成本的粗放发展等。

此外，有的学者从社会学角度分析，将城镇化基本动力分为宏观动力、中观动力和微观动力；也有学者提出六因素之说，即经济因素、科技因素、基础设施因素、投资因素、政策因素、产业结构因素等；还有学者提出城镇化动力二元机制，即把由中央政府投资推动的城镇化进程称之为自上而下的城镇化，把市场集聚效应带动的城镇化进程称之为自下而上的城镇化。[3]

总的来说，影响和制约城镇化发展的根本因素是社会物质生产方式，也就是说，社会生产力的发展和衰退，生产关系的交替和变革，从根本上制约着城镇化的发展进程；而具体到每一个历史发展阶段，则体现了我国在一定时期内政治形势和国民经济发展任务对城镇发展的要求。

（二）传统城镇化动力机制特征

城镇化的动力机制应是一个综合的系统，既包括生成和推进城镇化发展的直接因素，还包括一些推进和生成城镇化的间接因素。我国城镇化是在复合的、多样化的动力机制作用下进入了城镇化加速发展时期。

1.城镇化动力主体的多元性。城镇化发展的动力因素不是单一的，因而推动城镇化的主体也是多元的。研究结果表明，政府、企业和农民是我国城镇化发展的主要动力源。政府是城镇化进程中的行政主体，它通过以投资为主的行政性资源配置在我国城镇化发展进程中扮演重要角色，尤其是在城镇化早期发挥了重大作用。企业是城镇化进程中最重要主体，它通过项目投资、发展实体经济推动城镇化发展，对城镇化率贡献巨大。农民是城镇化进程中最重要的直接参与者，城镇化是在广大土地上开展的，而农民是土地的真正主人，城镇化建设看到的是肩挑背扛的农民身影，他们奋战在建设一线，干最重、最累、最脏的活。

2.城镇化动力发展的阶段性。城镇化进程的不同阶段其动力机制有所不同。改革开放以来，我国经济社会发展大体经历了生存型阶段和发展型新阶段，与之相对应的我国城镇化进程也呈现相互联系、相互交融又有明显区别的两个发展阶段，即传统城镇化与新型城镇化两个阶段。[4]各种动力因素在不同阶段对我国城镇化的推动作用和影响机理是不相同的。

我国传统城镇化的发展目标是追求经济总量，摊大饼式发展，在此基础上，我国优先选择工业化主导的发展战略，因此，内生动力成为我国城镇化的主动力。这一阶段，劳动力城镇化与人口城镇化分离成为城镇化进程的突出特点。当前，随着一系列经济结构的调整，传统城镇化向新型城镇化转变，也就是说，城镇化的驱动力在发生深刻变化。工业化、产业发展与消费结构变化、消费释放成为推动城镇化的双重驱动力。释放城镇化潜力，关键是通过制度创新推进劳动力城镇化向人口城镇化转型。

3.城镇化动力演进的差异性。由于我国地域辽阔、各区域自然条件差异性大，我国东部地区、西部地区、中部地区在城镇化过程中动力均有所差异。由于各地经济基础千差万别，东部地区呈现各产业发展升级、服务转向特征；中部地区呈现以工业化、产业化为主导特征；西部地区则呈现与农牧业发展关联性较高特征。城镇化本身涉及面十分广泛，如人口、资源、经济、环境、政治、文化、社会等，加上各地经济、地理、资源及区位具有突出的综合性和复杂性。因此，城镇化的推进动力显示出明显的区域差异。一些沿海地区的城镇化已经发展到中后期，而广大中西部地区还处在中期，有的地方甚至还刚起步。

二、传统城镇化动力机制的功能障碍与转换

（一）城镇化动力机制功能障碍

1.政府全面主导城镇化的功能障碍

城镇化的动力机制直接关系着它的发展质量、发展速度及是否可持续发展等问题，研究新型城镇化必须反思传统城镇化动力机制。诚然，作为传统城镇化动力源的政府、企业和农民的确为我国城镇化发展做出了巨大的贡献。由于各种动力源具有自身利益取向和功能边界，目前，城镇化动力机制仍存在一些功能障碍。长期以来，我国形成了结构严密、高度集权的政治体制结构体系，政府变成了包揽一切的“全能政府”，政府的行为具有相当的经济理性，由此出台的一些制度安排限制了城镇化要素的自由流动；一些地方政府话语权被权重位高的人所掌控，致使其城镇规划法规受政府行政命令影响大，各类城镇规划多被政府利益引导着做，有的严重违反科学规律，带来了重大损失。政府的短期行为、政府与市场的功能边界模糊以及相应的制度安排滞后等，是新型城镇化动力机制的主要约束性因素。

2.政府与企业的功能边界模糊

政府与企业功能存在串位现象。这里是指政府的管理职能与企业的经营管理职能出现的重合交叉现象，如一些地方政府希望通过大企业来拉动经济发展，带动当地城镇化进程，但在实践中政府并没有很好地为企业服好务，而是大包大揽，把本该由企业来独立完成的事情给包揽过来。又如农民转变身份后需要就业，政府强行要求企业解决就业问题。由于政府与企业之间存在功能界限模糊问题，因此出现政府包办一切、企业袖手旁观的尴尬局面。

3.农民的主体作用发挥不够

2013年中央电视台《焦点访谈》曾以《上楼的代价》为题，曝光了山东某地违背农民意愿，逼迫农民买楼上楼，造成农民生产生活极其不便，出现了刚富起来的农民返贫的反面典型。一方面，一些领导干部忽视农民或不尊重农民，征地过程中与民争利、甚至伤害农民利益，没有让农民真正参与和融入到城镇化的进程中来；另一方面，由于农民自身文化素质普遍不高，对政策制定程序及具体内容了解不够，主动参与意识也薄弱。因此，导致农民的主体作用没有得到发挥。[5]

（二）新常态促城镇化动力机制转换

习近平指出，“认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑”。21世纪我国经济社会发展进入新的历史阶段，传统发展动力因素在发生改变，从本质上看是原有经济增长动力正在逐步衰减，我国正由原来经济高速发展进入中高速发展换档转换的新常态，这是党中央科学研判国情阶段性变化后做出的结论。

新型城镇化是我国促进经济社会持续发展和深化改革的强大动力与战略抉择。新型城镇化动力机制的有效运转，需要克服其自身的功能障碍，正确处理好政府、市场和农民三个动力源的功能边界，并在此基础上分工合作、协同推进，从而推动新型城镇化的健康有序发展。

三、新型城镇化动力驱动：改革创新与政策建议

（一）用改革创新驱动新型城镇化发展

1.改革创新是新型城镇化健康发展的推动力

放眼全面深化改革的宏观视野，要破除阻碍新型城镇化健康有序发展的障碍，协调好城镇化进程中的各种利益关系，主要目标就是要在全面深化改革中构建起以人为核心的新型城镇化体制机制体系。能否积极稳妥推进新型城镇化体制机制建设，问题的关键是面临的各种难题能否得到根本性突破。

首先，以改革创新为动力，建立和完善体制机制，实现城乡一体化的城镇化。依托全面深化改革的战略部署，在经济、社会、区域结构等更宽领域、更深层次、更高水平上不断优化，打造不同层级、不同规模新型城镇化样板城、示范区。

其次，以改革创新为动力，推进产业支撑、就业优先的城镇化。通过产业结构转型，以企业提质、提效为重点，深入推进经济各要素自由流动，重点培育好高新技术产业，推进农产品的精深加工等领域进行科技创新，从而带动农业转移人口充分就业。

再次，以改革创新为动力，打造以解决民生问题为重点、公共服务均等化的城镇化。以公共服务均等化为目标，建立城乡一体的社会保障机制，为农业转移人口进入城镇后更高水平、更具现代文明的生产方式和生活方式提供制度保障。

2.确定改革创新驱动的发力点

在全面深化改革的今天，要以一种新构架、大思路、有计划、有重点、分阶段进行城镇化的合理布局，推进富有特色的城镇化建设，在统一政策安排下，鼓励不同区域的差异化试点。鼓励各级政府根据本地实际情况，找准比较优势，确定各地改革创新驱动发力点。第一，发展各具特色的城镇群体。如武汉城市圈、长株潭城市群可利用科教优势，可先行进行深化科技体制改革，加快构建以市场为导向、企业为主体、产学研用结合的技术创新体系，让研究院所、专业人才、设备装置、资金、项目活跃起来。第二，培育新生中小城市和特色小城镇。如发展具有特色优势的休闲旅游、商贸物流、信息产业、先进制造、民俗文化传承、科技教育等魅力小镇，带动农业现代化和农民就近城镇化。

3.实施改革创新驱动新型城镇化的发展路径

在经济发展新常态下，实施改革创新驱动战略的主要路径是：围绕人的城镇化这一核心目标，通过深化改革和体制机制创新，拓展市场配置资源的广度和深度，促进企业制度创新、科技创新、管理创新、市场创新、商业模式创新，形成绿色低碳循环发展新方式，提高经济增长质量和效益。

“深化改革是适应当前新常态、培育新动力的根本途径。而新型城镇化很重要的任务也是要围绕推进城镇化全面地深化改革，找到经济的增长点。”全国人大财经委员会副主任委员、中国经济体制改革研究会会长彭森如是说。

（二）新型城镇化管理机制体制改革的政策建议

1.新型城镇化管理体制机制改革的总体思路

加快新型城镇化动力转换与优化，要围绕“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，以“一核心、二主体、三配套”为重要政策内容框架，即以农民市民化为核心，以农民和市场为二大主体，以社会保障改革、环境保护改革、规划管理改革为配套，加快推进新型城镇化建设。

2.新型城镇化管理体制机制改革的政策建议

1）以农民市民化为核心。新型城镇化是以人为核心的城镇化，即要让农民在城市安居乐业。因此，要坚决落实户籍改革政策，全面实行居住证制度，让农民工在就业地落户，并优先解决农民工子弟入学问题。同时还要着力培养新生代农民谋生技能。

2）充分发挥市场与农民的两大主体作用

一是依靠改革明确政府与市场的职能与边界，发挥市场的主体作用。

“市场主导，政府引导”是新型城镇化应该要坚持的原则，“正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。”由此，必须厘清政府与市场的职能与边界。

首先，强化政府在新型城镇化建设中职能定位。各级政府要严格按照“职权法定”原则来履行职权。根据法律规定，我国政府的职责主要限定在宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护等领域。因此，各级政府的职能应侧重于营造有利于新型城镇化推进的法律和政策环境，并提供公共产品服务和社会管理服务。政府在新型城镇化建设过程中要变管理型政府为服务型政府，变主导为引领和监管服务。[6]当前，重点要解决政府职责中的缺位、越位、错位等问题。

其次，要让市场主体扮演好自身角色，即让企业充分发挥其活力。主体生产什么、生产多少均由市场来决定，资源配置由市场规则、市场价格、市场竞争来实现。当前凡涉及产业发展、跨区域投资、财税收入等方面的问题，则既要遵循市场规律的客观要求，深化行政审批制度改革，又要着眼于区域利益和整体利益的共赢，加强各级政府的沟通与协调。在区域市场一体化发展等机制改革方面，应强调市场的主导作用，培育公正公平、公开有序的市场秩序和充分竞争的市场环境。

二是充分尊重农民意愿，发挥农民在新型城镇化建设中的主体作用。

传统城镇化，政府在主导过程中，自觉不自觉地忽略了农民利益，甚至把农民边缘化了。究其原因是一些地方政府对谁是城镇化的主体，怎样让农民成为城镇化的主体这一问题认识不清。要克服传统城镇化的这些弊端，应从以下几方面思考与行动。

第一，各级政府要从内心深处认同农民的主体地位。新型城镇化是以人为本的城镇化，需要充分考虑农民的感受及农民的利益，政府官员要俯下身子，认真倾听农民的心声，让农民享有知情权和话语权，并引导农民群众积极参与当地城镇化的有关决策，只有这样，才能做出合乎实际的城镇化决策。

第二，破解影响农民发挥主体作用的政策性障碍。众所周知，某些公共政策已成为阻滞城镇化发展的障碍，亦是新型城镇化健康推进面临的主要问题。农民之所以对进城兴奋不起来，其中的核心还是土地问题。中央政府早已看到问题的实质，并有一些行动，打算用五年左右的时间推进农村土地承包经营权确权登记工作，以此来盘活“三农”这局棋。2016年3月24日，中央银行发布了“两权”抵押贷款试点办法，这里的“两权”指的是农村承包土地经济营权和农民住房财产权。现在中央出台了土地抵押贷款的大政方针，各级地方政府要认真思考怎样用好、用活、用足这个政策，譬如确认农民享有哪些财产权、如何充分发挥农村土地要素在资源配置中的功能、构建新型农村社区等问题。要打破政策“跟风效应”的魔咒，从客观实际出发，凡涉及到农村建设用地，必须首先倾听农民意见并尊重农民意愿，赋予他们更多的决策权，在不违背国家的大政方针政策的前提下，结合各地具体实际，选择有典型价值或具备普遍示范作用的地方进行试点，探索出一条既让农民享有财产权利，又让农村土地要素在资源配置中很好地发挥其功效的路子来，真正建立起农村产权流转交易市场。

3）做好“三配套”改革工作，解决新型城镇化进程中的难题

第一，推进社会保障制度改革。以基本公共服务常住人口全覆盖为目标，构建城乡一体的社会保障机制，实现居民待遇同城化。一是加快建立和完善城乡就业服务与救济体系。二是破解城乡分割的医疗保障体系。逐步加大对农村居民、农业转移人口的医疗保险补贴力度。三是通过建立城乡居民基础养老金与区域财政收入挂钩制度，逐年提高城乡居民的养老保障水平等办法来改革城乡分割的养老保障体系。四是探索城乡低保制度改革。稳步推进农业转移人口与城镇居民、城镇职工统一的最低生活保障制度，实行“同身份、同待遇”政策。

第二，创新环境保护机制。围绕生态环境总体改善目标，从改革环境治理制度入手。一是构建政府、企业和社会齐抓共治的治理体系，明确三方权责利，提升环境保护水平。二是健全环境保护法律制度，并实施全国统一的实时在线的环境监测管理，对违法者严格执法。三是建立污染防治区域联动机制，实行统一规划、统一标准、统一环评，提高环境治理的整体性和有效性。

第三，用新常态思维做好新型城镇化规划。

首先，政府作为社会治理者，城市规划成为其最主要的工作之一。新常态下，规划工作应将从注重目标控制与结果安排，转向注重基础与规则、起点与过程。从多部门分割规划转向“一体化规划”，即能够用“一张蓝图”更有效地指导国土空间的开发与管控，并在规划的价值取向、技术路径、反馈机制等方面形成有效协同，充分发挥各部门在各自领域的专业优势，避免因制度碎片化导致空间建设的碎片化。[7]

其次，进一步强化规划管理。以往城市规划、建设与管理严重脱节，这是导致规划“变形”、“变味”的重要因素。为此，要从以政策为主要手段向为更加注重法制化、规范化、精细化转变。第一，要切实依法规划、依法管理，强化规划的科学性、权威性、严肃性和连续性；第二，要建立科学化、民主化的规划决策机制，完善公众参与和城乡规划督察员制度，要严格执行规划公示制度，推行规划听证制度；第三，要通过科学的定量分析提高管理的针对性和时效性。

面对新常态和新要求，各级政府必须主动适应新型城镇化发展模式和发展理念，在社会治理的价值取向上，强调以人为本的协调发展，并充分发挥市场主导作用。一方面，在相关公共政策的制定和执行方面进行有序的改革和调整，用公共政策理念积极引导广大农民主动投入到新型城镇化的建设中去。另一方面，发挥公共政策的战略规划作用，做好新型城镇化的规划工作。

[1]吴靖.中国城市化动力机制探析[J].经济学家,2007(5): 121-122.

[2]仝德,刘涛,李贵才.外生拉动的城市化困境及出路——以珠江三角洲地区为例[J].城市发展研究,2013(6):80-86.

[3]项继权.新型城镇化：发展战略、动力机制与创新突破[J].城市观察,2015(5):5-12.

[4]夏锋.发展阶段变化促城镇化动力机制转换[N].上海证券报, 2015-7-10(01).

[5]杨发祥.新型城镇化的动力机制及其协同策略[J].山东社会科学,2014(1):56-62.

[6]王浦劬.新型城镇化、社会矛盾与公共政策——基于行政信访的视角[J].北京行政学院学报,2014(1):28-36.

[7]杨保军,陈鹏.新常态下城市规划的传承与变革[J].城市规划,2015(11):9-15.

Transformation and Optimization of the Dynamic Mechanism of the New Urbanization

CHU Jing
（New Urbanization Construction Base,Hunan City University,Yiyang,Hunan413000,China）

The dynamic mechanism of urbanization in different stages is different.The analysis of the dynamic factors and the mechanism of the impact of urbanization,To discuss the dynamic mechanism of the new urbanization in Hunan,it puts forward that the government should change the concept of development,the government should change the concept of development idea,Focus on the coordinated development of people oriented in the value orientation of overall social governance, it full plays to the leading role of the market,the comprehensive use of public policy guidancepromotes the healthy development of new urbanization in Hunan.

new urbanization;dynamic mechanism;public policy

F 061.3

A

10.3969/j.issn.2096-059X.2016.03.010

2096-059X（2016）03-0044-05

（责任编校：彭萍）

2016-01-22

国家自然科学基金项目（41371182）；湖南省哲学社会科学基金项目（13YBA058）

楚静（1964-），女，湖南湘潭人，教授，硕士，主要从事公共行政管理研究。