统一战线在依宪治国进程中的优势作用及其实现路径

刘慧慧

（长治学院法律与经济学系，山西长治046011）

统一战线在依宪治国进程中的优势作用及其实现路径

刘慧慧

（长治学院法律与经济学系，山西长治046011）

依宪治国是国家治理能力现代化的根本保障，统一战线是中国革命和建设的一大法宝，是党的总路线、总政策的重要组成部分，是依宪治国的重要依靠力量。正确认识依宪治国与统一战线的关系，能更好服务于社会主义法治建设。要明确当前统一战线工作中存在的问题，结合新形势调整统战工作的核心和重点，为国家治理新常态作出积极贡献。

统一战线；优势作用；路径选择

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出：“坚持依法治国首先要依宪治国，坚持依法执政首先要依宪执政”，依宪治国已经成为新时期我国所要坚持的基本治国方略，中国国家治理模式进入一种新常态，更加注重法治制度化治理的重要性。统一战线作为中国革命的三大法宝之一，在国家治理过程中发挥着至关重要的作用，其本身运行的制度化、规范化也是依宪治国的必然要求。党和国家将统一战线在相关的法律法规等规范性文件中予以确立，为有效开展统战工作提供了法治基础及制度保障。统一战线也充分利用自身所具有的优势为法治国家建设多渠道提供建议，帮助推动国家治理科学化。

一、统一战线在依宪治国过程中的优势作用

依宪治国的本质核心为国家和社会的各类问题都要依据宪法的规则和精神解决，执政党要依宪执政、立法机关科学立法、政府依宪行事、司法机关公正司法，各族人民自觉守法。统一战线在依宪治国过程中的各个阶段都发挥着重要作用，在党的领导下可以充分发挥其自身优势，参与到立法、执法、司法以及守法各个环节，服务于社会主义法治建设。

（一）统一战线为立法过程提供畅通的民意表达渠道

宪法思维要求立法必须具有科学性，保障立法科学性的一个重要方面就是要扩大立法工作参与的范围。统一战线积极发展协商民主，各界人士在决策制定过程中通过建言献策、参政议政等方式为科学立法提供重要依据。新时期以中国人民政治协商会议作为组织形式的统一战线，包括无党派人士、各民主党派成员、各人民团体、新的社会阶层人士等多方面，具有空前的广泛性。统一战线利用人才优势、智力优势、位置优势以及经济优势等有利条件，有组织、有计划的开展专题调研，提出了许多高质量、可操作的意见和建议，为制定符合宪法、符合时代要求的“良法”提供了保障。

（二）统一战线在行政执法过程中发挥监督优势

程序是法治的生命形式，各级政府在决策过程中，邀请统战人员参与程序设计，不断完善重大事项调查研究和集体决策制度、重大决策专家咨询制度、决策跟踪反馈和责任追究制度，可以进一步健全科学民主决策程序。在行政执法方面，统战人员可利用自身的视野优势、阶层和身份优势以及参与渠道多样化优势来加强对执法行为的监督管理。新媒体的发展，使广大群众可以通过互联网、数字媒体等途径，进行信息沟通并通过舆论对行政执法进行监督。

（三）统一战线有助于形成全民守法的社会氛围

依宪治国方略的推进需要全体公民的努力与参与，习近平主席在中央统战工作会议上指出：“引导非公有制经济人士特别是年轻一代致富思源、富而思进，做到爱国、敬业、创新、守法；依法管理宗教事务，积极引导宗教与社会主义社会相适应；加强和改善对新媒体代表性人士的工作，建立经常性联系渠道，让他们在净化网络空间、弘扬主旋律等方面展现正能量……”[1]。非公有制经济人士在创业经营时自觉守法，各民族、宗教处理自身事务时依法行事，新媒体人士自觉注意遵守网络法律法规，面对网络暴力和违法行为，采取各种措施宣传正能量。统一战线的各个组成部分、各界人士不断增强对社会主义法治的价值认同，在工作和生活中维护宪法法律的权威和尊严，这有助于整个社会形成守法的良好风气，提高全民的法律意识。

此外统一战线还可为社会矛盾解决提供多种有效方式，在解决纠纷的过程中，充分发扬民主、尊重包容差异，统筹整合系统内各种社会资源和协同力量，发挥群众优势、宗教优势、民族优势、行业优势等，能更好地处理不同群体之间的冲突问题，促进纠纷的化解。

二、现行宪法及规范性文件中有关统一战线的规定梳理

统一战线伴随着中国革命的进程不断壮大，相应的统战理论日益丰富。统一战线的地位、作用、功能等除了在宪法中有明确规定外，还散见于其他的法律法规等规范性文件中。

（一）《宪法》中有关统一战线的基本规定

我国宪法对于统一战线的规定最为全面，其从基本法的角度将统一战线制度化，广泛赋予了各界人士多方位参与国家治理的权利。“统一战线是由中国共产党领导的，各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线。其中中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中发挥着重要作用”[2]2-4。此外宪法还对非公有制经济、宗教人士、少数民族人士等统一战线组成部分的地位、权利作出了明确规定。

（二）规范性文件对统一战线的进一步细化

1、有关协商民主的规范性文件：《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《中国人民政治协商会议章程》、《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》等多部法律法规都对于人民政协发挥参政议政、协商民主作用作了相应规定。

2、民族、宗教统一战线：《民族区域自治法》、《国务院实施〈民族区域自治法〉若干规定》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》、《宗教事务条例》等对于民族和宗教事务的制度化管理均有所涉及。

3、非公有制经济：《民法通则》、《中外合资经营企业法》、《外商独资企业法》、《合伙企业法》、《外商企业法》、《个人独资企业法》等法律法规旨在通过法律促进非公有企业健康有序发展。

此外还有涉及台湾同胞、华人华侨、归侨侨眷等特殊群体的法律法规，在宪法的基础上，通过对不同领域、阶层统一战线人员的权利义务进行细化，为统一战线提供了政治保障和法律保障。

三、统一战线工作在依宪治国进程中存在的问题

新形势下统战工作的对象、范围不断扩大，统战工作所面临的任务也愈来愈复杂。现阶段尽管统战部门不断加强自身建设、努力提高履行职能的水平，但依然存在着诸多问题。

（一）统一战线民主协商、建言献策优势难以充分发挥

积极参政议政、建言献策对于统一战线组成人员来说既是权利又是责任。习近平主席在中共中央召开的党外人士座谈会上指出：“各民主党派、工商联和无党派人士要积极引导所联系的广大成员，把思想和行动统一到中共中央决策部署上来，既要理解改革、支持改革、参与改革，也要树立法治思维、运用法治方式、依法参政议政，共同为全面建成小康社会奋斗目标作出贡献”[3]。尽管宪法及相关的规范性文件都对统一战线参政议政、建言献策有所涉及，但是对于各阶层统战人员参与资政议政的实体性制度缺乏明确的规定，大都是中共中央的文件或内部章程进行规范，这些规范性文件并不具有强制的法律效力。实践中协商具有随意性，常常导致建言献策环节流于形式，难以提供真正有效的建议。由于法律程序保障的缺失使得民主协商缺乏统一的操作标准，资政和表达民意的实际效果往往得不到充分体现，如何有效进行资政和表达民意，需要在程序上进行更为完善的制度设计。

（二）统一战线的民主监督缺乏强制性

统一战线的监督作用主要体现在对宪法、法律实施的监督，监督方式体现为广大统一战线成员的个人监督和民主党派对党及行政机关的监督、咨询和批评等方式。但实践中统一战线监督却难以真正发挥作用。民主党派履行民主监督职责缺乏系统具体的标准、程序和可供操作的方式，对于党员和行政机关的很多行为缺乏有效的信息来源，监督难度大。被监督者对于民主监督缺乏足够的认识和重视，在民主党派进行调研、咨询等环节不予配合，监督很难深入进行。对于民主党派成员提出的监督意见，许多部门直接忽视或采取敷衍的方式回应。此外长期以来民主党派监督的内容真正触及到实质的较少，监督较为滞后，真正的监督功效不大。

（三）统一战线在协调内部关系过程中的优势作用被弱化

统一战线在协调整合各方利益，推进民族、宗教事务治理法治化方面有着无可比拟的优势，但因为缺乏制度保障和强制力而导致协调作用打了折扣。统战工作处理事务缺乏固定性，以及个别人员对于统战工作作用认识模糊，统战人员的素质、水平、能力和技巧等都对统一战线优势作用的发挥有着至关重要的影响，如在处理公有制与非公有制企业之间的矛盾时，部分统战工作人员习惯性倾向于公有制企业，对于非公有制人士利益重视程度不够，对于部分民族和宗教的信仰和习惯了解较少等，这都使得统一战线的协调作用被弱化。

四、统一战线推动依宪治国的有效路径

针对统一战线工作在实践中存在的问题，需要在制度设计、人员遴选、工作程序等方面加以优化，为统一战线发挥优势作用、推动依宪治国提供多种切实保障。

（一）强化统一战线在依宪治国进程中发挥作用的法律保障

统一战线的优势作用之所以会被弱化，很大程度上是因为统一战线发挥作用的依据不具有制度化的法律效力。有学者认为“我国的政党制度问题在本质上属于统一战线问题，只能用统一战线的办法即通过平等协商妥善解决，无需诉诸法律，能够完全法制化就不成其为多党合作、政治协商和民主监督了”[4]139-140，但如果各界人士在国家政治生活中的行使权利、承担义务的情形、程序、后果都缺少法律明文规定，那么无保障的权利就难以实现、无约束的义务就难以保证履行。因此建议对统一战线如何发挥作用进行法律制度设计，除了宪法的规定，还需要具体的法律法规对职能履行的依据、内容、主体、权利义务、责任等作出具体明确的规定，以科学的法律制度和程序规则来规范协商民主。在参政议政及表达民意环节，对于民意调研、整合、传达及反馈的过程要有系统性程序设计，以提高参政议政的质量；在监督环节，从监督建议意见的形成、提起到最后被监督对象的反馈也都需要法定的程序作为保障，将监督作用落实到实处。

（二）丰富统一战线各界别组成人员的遴选方式

在依宪治国的进程中，必须团结一批具有较高素质、宽阔优势、富有活力、不断向上的统战群体，为参政议政、民主监督贡献力量，这就需要有针对性、有选择性、有包容性地通多多种方式吸收各界优秀人士。例如政协委员应该是本届别的代表人士，具有参政议政能力，其素质和能力如何直接关系到政协履行职能的成效。因此，必须在委员推荐产生的过程中进行相应的制度设计，减少党派、界别和团体推荐人选的内部平衡和平均分配思维。非公有制经济人士群体当中，那些致富思源、富而思进、遵守社会主义市场经济法律规定的群体，才能在推动经济健康发展、构建社会主义法律秩序过程中大有作为。要注意选取留学生中具有渊博专业知识、宽阔视野、愿意为国奉献的对象。新媒体人士中的代表性人士，要具有正确的社会价值观，不随波逐流、推波助澜或者别有用心地传播不良信息，要选择有利于净化网络空间、传播正能量的媒体人士。

（三）不断探索和创新统一战线为依宪治国服务的渠道

依宪治国这种科学的治理方式强调国家治理和公共管理的理性化及制度化，应多渠道创新统一战线服务依宪治国的方式。在基层治理领域，统一战线可以充分发挥行业广泛、人员众多优势，通过组织中小企业建立行业协会、自由执业人员联盟、劳资纠纷基层调解组织等方式，倡导不同行业、领域之间的人士通过平等协商、法律诉讼等合法手段解决纠纷。在宗教、民族事务领域，引导相关人员学习宪法和法律法规，加大普法力度，引导他们依法反映合理诉求，促进民族团结、宗教关系和谐。

结语

统一战线是依宪治国的重要依靠力量，充分发挥其优势作用有助于协调各方关系，最大程度地代表各方利益，为我党依宪执政、国家立法、行政机关执法等多方面提供建议和监督，为社会主义法治建设提供有益帮助。统一战线工作要积极适应形势，符合国家治理新常态的实践要求，在今后依宪治国进程中，统一战线工作大有可为。

［1］习近平在2015年中央统战工作会议上的讲话［N］.人民日报.2015-5-21（1）.

［2］国务院法制办公室.中华人民共和国宪法［M］.中国法制出版社，2010.

［3］中共中央召开党外人士座谈会［N］.人民日报. 2014-12-6（1）.

［4］罗广武.新时期统一战线问题研究［M］.华文出版社，1998.

The Advantages and Realization Path of the United Front in the Process of Governing the Country by Constitution

Liu Hui-hui
（Law&Economy Department of Changzhi University，Changzhi Shanxi 046011）

Governing the country by constitution is the fundamental guarantee of modern governance ability.The United Front is one of the Magic Weapons of CPC.It plays an important role in governing the country by constitution.It will be beneficial for the socialist legal system construction to properly understand the relationship between the United Front and the Rule of Constitution.There are still many contradictions and problems of the united front work which need solving.

the United Front，advantages，realization path

D920.1

A

1673-2014（2016）04-0016-04

（责任编辑 秦楼月）

2015年山西省统战理论政策研究项目“统一战线在依宪治国进程中的优势作用及其实现路径”（201505）。

2016—05—09

刘慧慧(1988—)，女,山西长治人，硕士，主要从事宪法与行政法、劳动与社会保障法研究。