浅议县级财政部门如何行使好财政监督权

●闫聚陈

浅议县级财政部门如何行使好财政监督权

●闫聚陈

法治政府要求“法无授权不可为，法定职责必须为”。财政监督是法律赋予财政部门的法定职责，是必须行使并且要依法依规行使的权力。作为基层的县级财政部门必须依法尽责地行使好财政监督权。本文通过分析现行法律对县级财政监督权的主要规定和县级财政监督工作面临的特殊性，提出县级财政部门依法尽责地行使好财政监督权要做到：处理好业务管理股室日常监督与财政专职监督的关系；要特别重视监督检查程序的合法合规；要处理好财政监督与监督财政的关系；要合理界定财政资金管理与财政资金监督的边界；要提高县级财政监督管理人员的法制素养和业务水平。

县级财政 依法尽责 财政监督权

“财政监督改革发展理论与实践”征文获奖稿件

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国、依法行政、建设法治政府的重大任务。法治政府要求“法无授权不可为，法定职责必须为”。财政监督是法律赋予财政部门的法定职责，是必须行使并且要依法依规行使的权力。依法监督就是依法行政、依法理财工作的具体体现。作为基层的县级财政部门必须依法尽责地行使好财政监督权。

所谓依法尽责地行使好财政监督权，就是财政监督活动要于法有据，并恪尽职守地严格履行法定职责。首先，要对哪些法律规定了财政部门的监督权弄清楚，将每项财政监督权授予哪一级财政搞明白，只有懂法才能依法监督；其次，要根据本单位实际制定落实财政监督权的具体措施，做到统筹整合县级财政监督力量，有的放矢，提高财政监督效果。

一、现行法律对县级财政监督权的主要规定

新修订的《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国会计法》都赋予了县级财政一定的监督权。

《中华人民共和国预算法》第八十八条规定“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况”。限定了县级财政部门预算监督权的范围。

《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”；第五十九条规定“政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查”，并对监督检查的主要内容进行了规定；第六十五条规定“政府采购监督管理部门应当对政府采购项目的采购活动进行检查，政府采购当事人应当如实反映情况，提供有关材料”。法律限定了县级财政部门在政府采购监督管理领域的监督范围。

《中华人民共和国会计法》第七条规定“国务院财政部门主管全国的会计工作。县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作”。虽然《中华人民共和国注册会计师法》将注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会的监督权授予省级以上财政部门，但《中华人民共和国会计法》第三十一条第三款规定“财政部门有权对会计师事务所出具审计报告的程序和内容进行监督”；第三十二条和第三十三条还对财政监督检查的内容和方式进行了原则性规定。会计监督是县级财政监督的法定职责，对会计师事务所出具的涉及县财政资金方面的审计报告进行监督，也属于法律授权的范畴。县级财政部门做好会计执法监督检查更是规范区域市场经济秩序的重要手段。

监督检查离不开处罚与处分，《财政违法行为处罚处分条例》第二条规定“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定”。《财政违法行为处罚处分条例》是财政监督检查结果处理的法律依据。

二、县级财政监督工作面临的特殊性

县级财政监督在我国财政监督体系中处于一个比较特殊的位置。既要接受市、省和财政部驻省专员办的监督指导和延伸检查，还要依法履行对本级部门、单位和乡镇财政的财政监督职责，位卑而责重。

（一）工作量与人员编制不成比例

县级财政部门由于受机构编制的限制，人员不足是普遍存在的问题。即使将系统内的行政、事业编制人员统筹使用，一般业务股室也就两到三人。但随着经济社会改革的深入，县级财政部门的工作量却与日俱增，频繁的加班加点正成为县级财政工作的新常态，使履行财政监督职责时重资金管理、轻专门监督成为不可避免的现实。

（二）专职监督机构疲于应对外部监督，自主监督不足

县级财政的专职监督机构与预算支出类业务股室相比，人员不足现象更加突出。随着各级审计和财政监督检查力度的增强，县级财政专职机构经常性地要配合、辅助上级的财政审计和财政专项资金检查，县级财政自主组织监督检查的精力严重不足。

（三）财政监督人员素质难以保证

县级财政部门工作人员职务提拔少、流动性差，优势是人员业务资历长、经验丰富，劣势是人员老龄化严重，习惯凭经验办事，接受新知识、新技术的能力差。在法律法规不断修改完善，财政规章和会计制度不断修订，财政信息化技术普遍应用的时代，学习培训跟不上就不能适应建设现代财政的工作要求。

三、县级财政怎样履行好财政监督的法定职责

财政监督作为县级财政工作的重要组成部分，要切实履行好法律赋予的法定职能，发挥好维护财经纪律、提高财政管理水平、促进县域经济社会健康发展的职能作用。

（一）处理好业务管理股室日常监督与财政专职监督的关系

预算管理股室的日常监督要在源头防范上下工夫，认真贯彻落实《中华人民共和国预算法》和财政部门内部控制制度，加强股室内部控制和对预算、执行管理权的监督制衡，做到全过程预算监督，将财政监督寓于内部控制机制之中；专职监督应定位于预算编制、执行、监督相互制衡的视角对日常监督进行再监督，重点监督预算编制、执行的节点控制环节。在内部监督层面，县级财政部门的预算管理股室，同样是财政监督的监督对象，财政监督对内的监督就是要尽责，关键环节、关键岗位全覆盖，不留死角。财政部门依法对预算部门的资金管理使用进行监督，对公私单位进行会计执法检查，对部门单位的政府采购活动及集中采购机构进行监督检查。县级财政部门对外行使监督检查权，要统筹监督检查规划，整合监督检查力量，专职监督机构与业务股室混合编组，发挥各自优势，将日常监督与专门监督结合起来，在人员配备、检查方式、检查精度等方面形成合力。

（二）县级财政监督要特别重视监督检查程序的合法合规

在预算、会计、政府采购领域，《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国会计法》等法律都赋予了财政监督检查的权力。县级财政部门要遵守法律法规的具体规定，严格按法定的程序和方式行使职权。程序合规是做好财政监督的基本保证。

《财政违法行为处罚处分条例》第二十二条第二款规定“财政部门、审计机关、监察机关在依法进行调查或者检查时，执法人员不得少于2人，并应当向当事人或者有关人员出示证件；查询存款时，还应当持有县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关签发的查询存款通知书，并负有保密义务”。

目前，县级财政部门的监督检查机构工作人员普遍较少，多数财政监督股室只有二三人，有些人还没有取得行政执法资格，做不到全员持证上岗、持证执法。在监督检查主要面对县内预算部门和单位的熟人环境中，往往无需出示执法证件，即使在监督检查程序上存在瑕疵，对方也会理解并担待。在建设法治政府、依法理财、依法监督理念正为全社会所认同的今天，则必须严格按法定程序进行监督检查。否则，就会面临程序违法的风险。县级财政部门要在现有条件下达到法律规定的程序要求，做到依法依规进行监督检查，一是要强化法制培训，力争使县级所有财政管理和执法人员都能取得行政执法资格；二是整合财政监督检查力量，有证人员和无证人员混合编组，监督股室与业务股室联合检查；三是县级财政检查应尽量采取调账检查的方式，以缓解人手不足的窘境，满足程序合规要求。

（三）处理好财政监督与监督财政的关系

从财政管理的范畴看，财政监督是财政管理的组成部分，是加强内部控制、严肃财经纪律、提高财政管理水平的控制环节，属于财政内部监督。人大、审计、社会对财政部门的监督为外部监督，属于监督财政的范畴。财政部门及其专职监督机构对于预算管理部门和法定被监督单位来说，是监督者。对负有预决算监督职责的县级人民代表大会及其常务委员会和审计部门来说，则是被监督者。财政部门在依法监督好包括县人大机关、审计机关在内的预算管理部门财务的同时，包括财政监督机构在内的财政管理活动都要自觉接受人大和审计部门的监督。

《中华人民共和国预算法》第八十三条第二款规定了县级人民代表大会及其常务委员会对财政部门预算管理的监督权。即“县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级预算、决算进行监督”。

《中华人民共和国预算法》第七十七条第二款和第八十九条规定了审计部门对财政部门预算管理的监督权。即“县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准”，“县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督”。

《中华人民共和国政府采购法》第六十八条规定 “审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督”。

《中华人民共和国审计法》第十六条规定“审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督”。

按照法律授权，审计监督是独立于财政管理之外的专门监督财政经济秩序的监督部门。县级财政监督机构要服从并配合审计监督。

（四）合理界定财政资金管理与财政资金监督的边界

监督虽然从根本上说也是一种形式的管理，但在社会分工日益细化的今天，尤其是财政监督已经专业化、法制化的时代，对财政管理边界和监督边界进行合理界定十分必要。县级财政部门只有明确管理责任，不参与部门预算项目资金和部门专项转移支付资金的具体管理，财政监督才能更加超脱。《中华人民共和国预算法》第五十三条第二款规定“各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责”。即法律授权财政部门的资金管理权边界止于预算部门。譬如，部门财政投资项目的立项论证、项目验收等管理事务均应由部门负责。县级财政部门只有不越权，才能减少自身的法律风险。法律授予财政部门对财政资金的监督权范围大于管理权范围。《中华人民共和国预算法》第八十八条规定“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况”，县级财政部门要严格按照法律授权范围行使管理权和监督权。对部门项目验收、资金给付等预算部门管理权限内的具体事务不介入、少介入。对法律授权的监督事项要监督全、监督细、监督好。

（五）注重财政项目资金的绩效监督

讲求绩效既是 《中华人民共和国预算法》规定的预算编制原则，也是其要求人大财政经济委员会预算审查的内容，有关支出绩效评价结果还是其规定的年度预算草案编制依据之一。合规性监督一直是财政监督的本职所在，也是财政部门的监督权力，永远不能失职。绩效监督则是财政部门新的监督职责。《中华人民共和国预算法》第五十七条第三款规定“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。应该说，对预算支出情况开展绩效评价是法律赋予所有管理、使用财政预算资金的部门、单位的共同责任。而对部门、单位绩效评价过程、方法、指标体系和评价结果进行监督检查应是财政监督的职责所在。

注重绩效监督，对于县级财政部门来说，一要创新财政监督方式，以绩效监督为抓手，从绩效缺失项目入手，倒查资金管理方面的违规违纪原因；二是对重点监督项目可通过政府购买服务形式，委托社会中介机构对部门绩效评价结果进行再评价监督，既可以缓解财政监督管理力量不足的难题，又有利于提高绩效监督的公信力和社会影响力；三要注重绩效评价监督结果的应用，对严重偏离预算绩效目标的项目要进行追责，对弄虚作假、虚构绩效的单位和部门要减少下年度的部门预算支出。

（六）提高县级财政监督管理人员的法制素养和业务水平

依法监督的前提是监督者具有法治理念，善于运用法制思维，知法、懂法，严格按照法律授权进行监督。依法监督的必要条件是财政监督人员业务精、能力强，能够抓住问题要害，监督检查到位、依法定性精准、依法处理到位。当前，县级财政部门工作人员在法制思维、法律素养、业务素质方面还不能适应依法理财、依法监督的工作需要。

为提高县级财政监督管理人员的法律素养和业务水平，一要加强法制教育和培训，提高财政人员的法律素养。在财政管理和监督工作中，要依法律、按规矩、讲规则、走程序。二要教育财政执法人员善于运用法治思维分析和解决财政监督问题。在行使财政监督权时应始终关注权限是否合法、手段是否合法、程序是否合法。三要加强财政业务和会计制度方面的培训力度。目前，县级财政部门自身分散地组织财政业务和分行业的会计制度培训，无论是师资，还是成本、时间、精力等方面都存在实际的困难。建议省市级财政部门应承担起县级财政工作人员业务培训的责任。通过按处室分口培训县级对口业务股室的工作人员，以提高财政业务培训的精准性、时效性和专业性。

（作者单位：河北省邢台县财政局）

1.全国人民代表大会常务委员会.全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定[Z].2014-08-31。

2.全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国会计法[Z].1999-10-31。

（本栏目责任编辑：王光俊）