哥德堡大学内部治理改革的经验及其借鉴

钟 敏，李 华

（重庆大学 高等教育研究所，重庆 沙坪坝 400044）

■大学治理专题

哥德堡大学内部治理改革的经验及其借鉴

钟 敏，李 华

（重庆大学 高等教育研究所，重庆 沙坪坝 400044）

高校内部治理是高等教育综合改革的基础和关键。瑞典哥德堡大学运用亨利·明茨伯格的员工技能标准化、工作流程标准化和工作输出标准化3大原则，对内部治理结构进行了大刀阔斧的改革，剥离行政和决策机构，建立“新合议机构”进行学术管理，促进了内部决策结构的合理化和专业化。这些经验对我国构建高校内部治理结构、落实高校治理主体地位、促进高校决策结果科学化以及加强学术组织建设等方面具有借鉴意义。

哥德堡大学；内部治理结构；决策过程；组织原则

20世纪90年代以来，高等教育市场化的发展趋势与高等教育领域的国际竞争日益加剧，政府对高等教育投入不足成为世界性难题，加之治理理论在各国迅速兴起，大学治理再次成为备受关注的公共议题。随着各国政府对大学外部管理由自上而下的“集中管理模式”向高校自主管理的“监督评价模式”转变，各国高校也开始进行一系列内部治理改革。瑞典哥德堡大学（Goteborg University）成功建立内部治理结构新模式的变革，对世界各国，尤其是对正在推进现代大学制度建设的中国高校的发展具有很好的借鉴意义。

一、哥德堡大学内部治理改革的背景及存在的问题

（一）哥德堡大学内部治理改革的背景

20世纪90年代以来，瑞典政府对大学的外部治理逐渐由自上而下的“集中管理模式”向高校自主管理的“监督评价模式”转变，瑞典高校在科研选择、资源配置、招生和对组织的一般管理中都获得了较高的自主权。瑞典政府对大学的外部治理主要依据瑞典《高等教育法案》和《高等教育条例》的相关规定进行。20世纪70年代以来，瑞典立法机构为回应全球高等教育发展趋势和瑞典高等教育发展的内在诉求，对这两部法案做了两次较大的修改。

1977年，两部法案对高等教育制度、大学教职工管理、政府部门对大学的监管等方面都做了大量细节上的修改，提出负责科研教育的教职工委员会应独立存在于大学之中，对大学决策机构的工作程序、大学管理机构的成员组成、大学董事会选民和选举程序等做了详细规范。

1993年的改革进一步增加了大学的自治权限。改革规定：从1999年1月1日开始，瑞典大学可以自由设置院系；改革政府对高校的资源配置方式，根据高校的办学水平以及各项具体成效指标来确定拨款的额度；密切大学与市场的关系；制订相应的高等教育质量保障体系，确保高等教育质量；从法律上确定大学教职工委员会独立存在的合法性［1］。总的来说，瑞典政府在高校的制度建设、管理职能和监督职能等方面都做了调整，瑞典高校在院系设置、招生、专业和课程设置、教师职务管理等方面均获得了较大的自主权。

但《高等教育法案》和《高等教育条例》在这两次改革中并没有涉及对瑞典高校内部治理结构的规范，没有对瑞典高等教育机构的内部决策进行改革。因此，哥德堡大学和瑞典其他大学一样，内部治理结构中的“模糊地带”问题一直延续了下来［2］。

（二）哥德堡大学内部治理结构中存在的问题

“大学治理结构（University Governance Structure）主要指大学利益相关者决策权的配置模式，大学与政府、社会之间的关系模式。”［3］大学内部治理结构（University Internal Governance Structure）是指大学内部决策权、执行权和监督权的关系模式。内部治理结构中的“模糊地带”问题主要包括内部决策人员不专业、决策过程不公开、决策结果不科学等。哥德堡大学内部治理结构中的“模糊地带”问题主要表现在以下4个方面：

首先，管理和决策部门的领导职责模糊。具体表现在部门领导的任命程序不规范、领导对教职工的忠诚度不够高和领导责任推诿等方面。哥德堡大学的部门领导本应由相关部门的教师选举进入董事会，但事实上却由学院院长、教职工委员会与部门委员会协商之后直接任命，忽略了教师的选举权。这种任命程序造成了部门领导人对效忠对象的模糊：到底应该效忠于董事会还是对教职工负责［2］。同时，由于哥德堡大学缺乏对各部门领导人行之有效的监管机制，各部门领导人在遇到困难时易逃避责任，造成领导权力的不作为。

其次，院务委员会和董事会之间的关系模糊。根据规定，院务委员会主要负责制定财政政策和分配国家资助的研究基金，但由于哥德堡大学许多部门也从外部获得研究资金，如从研究理事会获得拨款资金，对于这些外部资助资金的管理，院务委员会的分配权并不明确。同时，院务委员会亦不清楚，如果哥德堡大学的最高权力机构即董事会要管理外部资金和制定长期的财政政策，是否需要征求院务委员会的同意。

再次，决策机构与行政机构之间的关系模糊。董事会作为哥德堡大学的最高决策机构，其内部成员多数是各行政机构的负责人，造成了哥德堡大学决策机构和行政机构的职能交叉、权责不明。同时，这一部分董事会成员并不具备专业的管理和决策能力，在决策过程中难免偏向各自的利益阵营，导致决策的科学性不足。

另外，利益相关者如教师和学生对自身参与大学内部治理的有效性也表示质疑。1998年的国家报告显示，在瑞典高等教育领域，教师和学生非常不满意他们对高校内部事务的影响力［2］。多数教师认为，除课程设置、终身教职标准的设置、教学评估标准的设置之外，他们对决策参与的层级不高，话语权有限。学生则认为他们无法参与到日常教育问题的决策中，即便他们介入到了决策程序，决策结果往往已经正式确定了。

由此可见，改革前的哥德堡大学内部治理结构中存在的最大问题是大学管理人员任命程序不规范、决策人员不专业、决策结果不科学，行政机构和决策机构的权责不明、职能交叉，以及利益相关者对大学管理参与的缺失等。针对这些问题，哥德堡大学实施了一系列内部治理改革，基本解决了内部决策程序中的“模糊地带”问题。

二、哥德堡大学内部治理结构改革的过程

哥德堡大学运用明茨伯格的组织原则理论，针对内部治理结构中存在的具体问题，进行了一系列内部治理改革，解决了内部治理中存在的“模糊地带”问题，开创了大学内部治理结构的新模式。

（一）哥德堡大学内部治理改革的组织原则

组织原则是指为了实现有效的管理职能、提高管理效率和实现一定的目标而建立起来由管理机构共同遵循的原则。加拿大管理学家亨利·明茨伯格（Henry Mintzberg）在《卓有成效的组织》（Structure in Fives：Designing Effective Organizations）一书中将其归纳为5个方面：相互调节、直接监督、员工技能标准化、工作流程标准化和工作输出标准化［4］。哥德堡大学在内部治理改革中主要运用了员工技能标准化、工作流程标准化和工作输出标准化3个组织原则。

员工技能标准化原则是为执行指定的工作而进行的标准化培训，其基本思想是训练个人独立开展活动的能力，对医生、心理学家和律师职业从业人员的培养都运用这个原则。

工作流程标准化原则是指事先设计适当的规章制度，一旦问题出现即可进行处理。标准化的工作流程可以在手册、规则、程序、计划和规定的帮助下进行。工作流程标准化原则对应的组织是“国家控制模型”下的政府部门，这种系统由一个强有力的中央权威主体、相对弱势的管理机构和在操作级别上强大的资深管理者组成。在瑞典的教育领域，这种系统对应的是瑞典高等教育管理机构。

当工作结果被指定的时候，工作输出则是标准化的。工作输出标准化原则对应的是“目标管理型”组织。即一个拥有具体目标的自治组织，以某位高管负责某一目标来对组织进行管理，并且和组织成员协作筹办一些活动以实现既定目标。这种组织倾向于选择量化的目标，采用标准化的指标，成本效益分析是其核心价值观，如大学里的董事会。

根据“国家控制模型”理论，当政府对高校的管理转变为“国家监督模式”时，较多的自由会引发大学新的适应问题［5］。哥德堡大学在内部治理改革初期，对各个组织原则的理解和实际操作之间的冲突不断，在内部决策结构中误用了员工技能标准化原则，导致选举委员会过分注重董事会成员的研究资质和学术威望，忽略了专业的管理和决策能力，造成董事会在处理学术以外的其他问题，如金融、资源分配、会计、法律、行政和组织问题时，决策结果往往不够专业和科学。

显然，只有在内部治理改革中平衡且恰当地运用这3个组织原则，哥德堡大学才能满足不同利益相关者的诉求和外部环境变化的需要。

（二）哥德堡大学内部治理改革的具体措施

1.员工技能标准化原则的运用

哥德堡大学首先将员工技能标准化原则运用到了董事会成员的选举上。在该原则的引导下，哥德堡大学的选举委员会更加关注董事会成员的教育、管理、领导和决策能力，从校外聘请了部分专业管理人员作为董事会成员，他们既精通内部政策和决策组织的管理，也不会受到各既得利益团体的影响。这种由专业管理人士组成的董事会更容易发挥创新思维和“企业家精神”来应对社会外部环境对大学的新要求，同时也能抵制大学组织的分裂，加强哥德堡大学的社会认同感［2］。

另一个运用员工技能标准化原则的例子是领导力发展计划。哥德堡大学于1995年开始实施实质性的领导力发展计划，对参与者进行领导过程、领导行为、领导能力和领导知识等的培训，目的是帮助参与者发展一种新的社会身份，即大学领导人，希望这个计划能激励参与者提升管理和领导能力［6］。经过领导力发展计划的专业培训后，参与者有机会进入哥德堡大学的学院委员会和董事会。

同时，哥德堡大学也将员工技能标准化原则运用到了学术管理中。哥德堡大学创建了一个由教师和学生组成的“新合议机构”［2］，对学校的学术事务进行管理。这个“新合议机构”倡导学术自治的传统，各个部门的教师及各年级的学生都可以选出代表进入“新合议机构”，参与学校学术管理的筹备工作、最终决策和后续的执行工作。“新合议机构”成立之后，哥德堡大学的教师和学生对权力缺失的批评逐渐消失。

2.工作输出标准化原则的运用

问责制、决策机构和行政机构的剥离，是工作输出标准化的核心价值观［2］。这一点在哥德堡大学对决策机构和行政机构的改革中得到了很好的体现。

哥德堡大学进行内部治理改革后，各学院院长和副院长只负责学院的行政管理工作，不再属于大学董事会的成员。虽然他们有权利和义务参加董事会会议、提出报告、意见和建议、参与对战略和运营的讨论，却没有权利参加正式的决策。同时，由于各学院院长和副院长充当了集体决策机构中的联络官的角色，哥德堡大学会定期对其进行适当的培训，使其更加准确地传达各利益相关者的意见和建议，提高哥德堡大学内部决策结果的科学性和代表性。

3.工作流程标准化原则的运用

与以上两个原则的运用不同，工作流程标准化原则的运用是随着大学内部治理中的程序、规则和条例的变化而变化的，由大学内部治理的具体情况和条件来决定，并没有相对集中的改革措施，在此不作具体讨论。

由以上分析可知，员工技能标准化原则促进了哥德堡大学董事会成员结构的合理化和专业化，重现了学术自治的大学精神。工作输出标准化原则促进了哥德堡大学内部决策机构和行政机构的独立，明确了权责边界，解决了哥德堡大学沿袭已久的内部治理结构中职责模糊和权力弥散的问题。

总的来说，瑞典哥德堡大学在应对外部环境变化时的一系列改革，帮助其成功建立了全新的内部治理结构，其对各个组织原则的平衡和恰当运用，对大学领导人管理能力的专业化培训以及对大学决策结构的科学化改革，对大学行政机构与学术机构的剥离，以及对大学学术管理改革的经验，值得正在推进规范化内部治理的我国大学借鉴和学习。

三、哥德堡大学内部治理改革对我国的启示

根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的总体部署，高等学校在全面深化教育领域综合改革中应深入推进大学内部治理结构的改革完善，加快建立具有中国特色的现代大学制度，不断提升高等教育治理的能力和水平［7］。然而在传统体制下发展起来的大学，在内部治理过程中存在着很多难题，尤其是在大学治理主体合法化、大学内部决策结构合理化、学术管理专业化、行政权力和学术权力的剥离等方面一直难以突破。鉴于哥德堡大学在内部治理改革中取得的良好效果，结合我国国情，可从以下3个方面借鉴学习。

（一）完善高等教育立法，落实高校治理主体的合法性

习近平总书记在党的十八届四中全会上再次强调了依法治国的重要性，依法办学是完善大学治理结构的内在要求。必须健全法人治理结构，使法治成为政府管理学校和学校内部治理两相连接的纽带。然而我国现行的《教育法》和《高等教育法》仅将大学法人制度局限于民事活动领域，大学并不具有真正的独立法人地位，亦无法落实办学自主权。因此，我国应进一步修订高等教育相关法律，加快形成政府依法管理学校、学校依法办学和自主管理、教师依法执教、社会依法参与和支持的大学治理新格局。大学治理主体地位的确立，是大学进一步完善内部治理体系、加强治理能力建设的前提和基础［7］。

（二）引入专业管理理念，促进大学决策的专业化和科学化

大学内部治理的核心是决策结构的合理化。我国高校内部决策结构跟改革前的哥德堡大学一样，也存在着决策成员不专业、决策过程不透明、决策结果不科学等问题。针对这些问题，可引入专业管理理念，对高校决策和管理人员实行标准化选拔，除了关注管理人员的学术能力和社会声望，还应注重其管理、治理、领导及决策能力，以此保障决策结果的专业化和科学水平。同时，还可以借鉴哥德堡大学的领导力发展计划，对决策人员进行专业化培养，高校可以定期对决策和管理人员进行领导过程、领导行为、领导能力和领导知识等的培训，提升管理人员的专业管理能力，促进大学决策的科学化。

（三）加强学术组织建设，促进学术权力和行政权力的相互独立

我国高校学术管理存在行政权力强势于学术权力的现象，大学的行政机构与学术管理机构难以严格区分，且在对内部重大事务的实际决策中没有明确的权力边界，“教授治学”的精神并未得到真正的体现。学术权力的合理运用是高校良性发展的必要条件，随着高校内部综合改革进程的推进，高校学术组织的建设应得到进一步加强。高校学术组织的建设也可借鉴哥德堡大学在学术管理中的举措，创立“新合议机构”，吸纳教师和学生参与学校学术事务的管理。针对我国高校的具体情况，首先应革新学术治理结构，建立健全维护学术权力的规章制度，细化学术权力职责，明晰学术组织功能，强化学术权力地位，加快构建以学术委员会为核心的学术管理与决策体系［7］。其次要保证学术委员会在学术事务中有独立的发言权、决策权和监督权，尤其是落实教授对学术管理的权力。再次应逐步取消学术委员会成员中行政领导的行政级别，以去内部行政化，在形式上剥离行政权力与学术权力，促进学术权力和行政权力的相互独立。

［1］戴少娟.瑞典大学治理改革的经验及借鉴［J］.龙岩学院学报，2014（3）：48-53.

［2］LARSERIK N.New modes of internal governance of higher education institutions：the case of Goteborg University［J］.Tertiary education and management，2000（6）：57-75.

［3］朱家德.提高大学治理的有效性——20世纪60年代以来西方大学治理结构变化的总趋势［J］.中国地质大学学报（社会科学版），2012（6）：123-130.

［4］亨利·明茨伯格.卓有成效的组织［M］.第1版.魏青江，等译.北京：中国人民大学出版社，2007：11-23.

［5］BAUER M，ASKILING B，MARTON S，et al.Transforming universities：changing patterns of governance，structure and learning in Swedish higher education［M］.London：Jessica Kingsley Publishers，1999：24-40.

［6］NORBACK L，NORDBERG C，OLSSON L.National devolution in Swedish higher education—a quest for new local leadership. the case of leadership development at Goteborg University［J］.Tertiary education and management，1999，5（3），227-243.

［7］陈德敏.深化综合改革，推进大学内部治理体系与治理能力建设［J］.中国高校科技，2015（Z1）：9-11.

（责任编辑 杨慷慨）

Experiences and References of Internal Governance Reform in Goteborg University

ZHONG Min，LI Hua
（Institution of Higher Education，Chongqing University，Shapingba Chongqing 400044，China）

Internal governance of university is the basis and core of the comprehensive reform of higher education.Using the three organizational principles of Henry Mintzberg，standardization of staff skills，standardization of work processes and standardization of outputs，Goteborg University has taken huge reform on the internal governance of the university，separating the administrative agencies from decision-making agencies，establishing a“new collegialism”for academic management，to promote more rationalization and specialization of internal decision-making structure.These experiences have significant meaning for our university to construct the internal governance structure and strength the main body position，make decisions more scientific and accelerate the construction of academic organizations.

Goteborg University；internal governance structure；decision procedure；principle of organization

of internal governance reform in Goteborg University［J］.Chongqing higher education research，2016，4（4）：30-34.

G649.1

A

1673-8012（2016）04-0030-05

10.15998/j.cnki.issn1673-8012.2016.04.005

2015-11-06

重庆市社会科学规划项目“大学章程视域下高校内部治理结构变革研究”（2014BS111）

钟敏（1990-），女，四川自贡人，重庆大学硕士研究生，主要从事高等教育管理研究；李华（1962-），男，重庆沙坪坝人，重庆大学高等教育研究所研究员，教授，主要从事高等教育管理研究。

钟敏，李华.哥德堡大学内部治理改革的经验及其借鉴［J］.重庆高教研究，2016，4（4）：30-34.

format：ZHONG Min，LI Hua.Experiences and