国家审计促进重大决策执行的保障机制探究

●鲁清仿 邓晓静

国家审计促进重大决策执行的保障机制探究

●鲁清仿 邓晓静

国家重大决策文本的模糊性、执行主体的自利性决定了重大决策的结果与预期目标的非线性，从而为国家审计参与其中提供了可能。本文分析了国家审计在重大决策执行过程中的作用；剖析了现有实践中存在的问题；在此基础上，构建了国家审计保障重大决策有效执行的机制。

国家审计 国家重大决策执行 保障机制

国家重大决策具有公共性、战略性与原则性（周光辉，2011），同时也具有文本的模糊性，这样就导致了国家重大决策与执行是一个复杂的过程。在此过程中存在信息传递递减与耗散、执行主体的自利性及其环境因素等影响，致使国家重大决策目标的实现充满了不确定性，如何抑制该过程中的不确定性，实现重大决策目标，是我国治理现代化进程中亟需解决的难题。

为了解决这一难题，2014年7月，中央纪律检查委员会联合其他部委发布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（简称实施细则）。该文件的出台明确了重大决策落实过程中各环节的职责，同时也提出要加强经济责任审计。在此基础上，国务院颁布了《关于加强审计工作的意见》，该意见明确要求国家审计发挥其督察员的职能，保障国家重大决策落实。然而，现有文献对国家重大决策执行的研究多从政策科学与公共行政学的角度，从国家审计视角分析如何保障国家重大决策执行效果及效率的文献并不多见。故本文对国家审计参与保障国家重大决策执行的作用进行阐述，然后分析了国家审计发挥作用的局限性，从而构建了国家审计的保障机制。

一、国家审计在重大决策执行过程中的作用分析

国家重大决策执行的效果和效率将会影响或决定国家重大决策的目标是否实现。而国家审计作为国家治理的重要组成部分，是提高国家治理能力现代化的重要手段（刘家义，2014）。因此，国家审计参与国家重大决策执行过程，保障国家重大决策执行效果与效率成为可能。

（一）国家审计减少行政治理体制对重大决策执行的不利影响

国家重大决策通常由中央政府制定，地方政府执行。作为国家重大决策的执行主体，地方政府由于政府间权力、职责缺乏规范而影响了国家重大决策执行的实际效果与效率。

改革开放以前，我国权力高度集中在中央，地方权力甚小。为了加快地方发展，调动地方积极性，改革开放以后，国家开始打破高度集权的格局，把权力下放到地方。随着地方权力的增大，地方政府在处理本行政区域内的事物时自主权力也大为提高。在获得较大权力以后，地方政府更加注重地方的利益，这种利益至上的思想，造成经济封锁等地方保护主义盛行。以至于在执行由中央政府制定的重大决策时，地方政府为了地方利益而选择性地执行。其行为决定了重大决策的落实程度，且严重影响了国家重大决策的有效贯彻落实，增加了重大决策执行的难度。

国家审计作为国家治理的重要手段要发挥其免疫系统的功能，监督决策执行主体的行为，减少当前行政治理体制对国家重大决策执行的不利影响，从而保障国家重大决策的有效执行。

（二）国家审计提高问责机制的效率

随着2003年“非典”问责的发生，行政问责开始进入人们的视野随之登上政治舞台。问责制度的建立和发展开始得到党和政府的高度重视。党中央和国务院出台了一系列相关的文件来规范和引导行政问责，特别是2009年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布 《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对行政问责进行了详细的规定（韩志明，2013）。地方政府也纷纷建立了相关的行政问责制度，为问责制度的发展做出了贡献。

尽管问责制度已经得到了长足的发展，并在实践中发挥了重大作用，但是仍存在“重大事件问责，轻小事件免责”、“问责流于形式”等问题。目前，大多数的行政问责都是由重大事件引起的，比如灾难性事故、群体事件、社会公共事件等。观察这类事件，可以发现这些事件的共性是对社会影响巨大，引起了中央政府、社会公众的广泛关注。那么，除了这些具有巨大影响的重大事件，其他影响力相对较小的事件能否引起“问责”的发生？显而易见是不能的。这种“重大事件问责，轻小事件免责”的问题反映了问责制度的局限性。

除此之外，由目前我国发生的问责事件来看，已经广泛引起了政府的关注，提升了政府机构的责任意识。但由于问责制度先实践后理论的情况，造成行政问责制度的执行也流于形式。例如，一些被问责的官员被罢免后，过不了多久就以新的职务重新上任，这种象征性的免职，使问责制贯彻执行流于形式，影响了公众对政府的信任。问责制度的局限性导致了问责的碎片化和可选择性，使问责制度的实际作用难以发挥且达不到其预期目标。

纵观问责机制的局限性，可以发现其本身就是重大决策未得以贯彻落实的实例。问责机制可以促进国家重大决策的执行，而作为重大决策的问责制度执行的效果也影响其作用的发挥。作为权力运行“紧箍咒”的国家审计，通过发挥其评价和监督职能，提高问责机制的效率，从而促进国家重大决策的落实。

（三）国家审计保障重大决策执行过程中的信息质量

信息是国家重大决策执行的载体，在重大决策执行过程中包含了信息的产生以及传递。重大决策执行的开始是由决策制定者向决策执行者传递决策信息，执行的过程中需要执行者向决策制定者、监督机关以及社会公众公开执行过程的信息。如何将决策信息准确、可靠地传递给执行者？执行者又如何将执行过程中的信息及时、真实地公开？信息质量是关键。因此，信息质量将直接影响国家重大决策的执行效果。

国家重大决策有效彻底地落实离不开监察机关和社会的监督。由于监察机关和社会公众并不直接参与到重大决策的执行过程，因此，他们的监督就要依赖于决策执行过程中公开的信息。此时，保证信息的公允、可靠就显得至关重要。

国家审计根据自身的专业特点，对国家重大决策执行过程中信息的真实性、完整性进行审计。国家审计通过审计重大决策执行过程中传递、产生、公开的信息确保其真实性、完整性，不仅保障了监督机关和社会公众行使监督权力，还保障了国家重大决策有效地执行。

二、现阶段国家审计在国家重大决策执行中的问题

随着审计工作的开展、审计类型的改进，国家审计在国家重大决策执行方面发挥了重要的作用。但是客观地分析，国家审计在保障重大决策执行方面仍然存在三个不足。

（一）行政型审计体制下，国家审计的作用难以发挥

在我国行政型的审计体制下，国家审计对同级政府的监督、制约出现了虚化的现象。我国审计体制是双重领导体制，审计部门既受上级部门的领导，又受到同级部门的领导。审计部门的财力来源以及人事任免权都掌握在同级政府的手中，审计的独立性无法保障。出现了审计部门在审计同级政府过程中弄虚作假、不实事求是进行审计的现象。这种体制下，国家审计难以发挥其“督察员”的职能。只有加强审计的独立性，审计部门才能合理公正地进行审计工作。

（二）国家审计有权无力而无法完全履行其职责

审计结果无法落实、屡审屡犯的现象严重。审计部门本身拥有审计监督的权力，但是没有对违法违规行为进行严厉处置的权力，所以当一些部门的权力地位高于审计部门时，他们往往不把审计当回事，表面应付审计的整改意见，更有甚者直接忽视审计部门的整改意见，导致审计出来的结果根本不能落实。每年审每年犯的现象严重影响了审计工作的效率，阻碍了国家审计在促进国家重大决策落实方面发挥作用。

（三）现行国家审计只注重结果而忽视过程

国家重大决策执行是一个复杂的过程，其目标的实现取决于重大决策制定和执行效果的共同作用。这个过程大多时间长节点多，并且每个阶段都受到许多因素的影响，为了保障重大决策执行的效率及效果，就要对整个过程进行审计，保障决策制定的科学化、民主化、合法化以及决策执行过程的绩效性和合规性。而现行的国家审计只注重对决策执行结果进行评价监督而忽视了对决策执行过程的评价监督。为了全面合理保障国家重大决策的落实效果，国家审计要做到常态化审计，也就是要注重决策执行过程和结果全程的评价监督，而不是只注重执行结果的评价监督。

三、构建国家审计促进国家重大决策执行的保障机制

依据审计准则以及现行国家审计在保障国家重大决策执行过程中发挥的作用及不足，结合审计评价、监督、鉴证三大职能，从绩效性审计、经济责任审计和合规性审计三方面构建了国家审计保障重大决策有效执行的机制。

（一）保障机制的审计类型

国家重大决策执行涉及了决策体制和行政治理体制，又经过决策执行程序和执行输出与结果两大阶段，需要多方主体参与。基于此，为保障国家重大决策执行的效率和效果，国家审计应包括绩效性审计、经济责任审计和合规性审计三大类。这三类审计贯穿于国家重大决策执行的全过程，三者并非完全独立，在实施过程中，三者可根据实际情况分别执行或共同执行。

1、实施绩效审计，评价国家重大决策执行的效果。决策执行主要是指准确无误地落实决策，从而达到决策本身的目标和任务。在决策执行过程中涉及大量公共资金的使用，通过开展绩效审计，从经济、效率、效果三方面对决策执行过程进行审计，并且提出具体建议，有助于帮助决策执行者更好地执行决策而且还可以监督决策执行者，从而减少腐败和浪费行为，达到减少决策执行成本，提高决策执行效果的目的。

绩效审计是一种动态的审计，对决策贯彻落实的全过程进行审计，而不只是对决策执行结果进行审计。这种全过程的审计，可以及时发现决策执行过程中的问题，及时提出问题，使决策执行者改进决策执行的方法，从而保障决策执行不偏离决策本身的目标。避免出现在决策执行结束时才发现决策落实偏离决策目标的问题，减少人力、物力、财力的浪费。通过对决策执行效果的审计，还可以及时反映出广大人民群众的诉求，以及人民群众对决策执行效果的满意程度，从而促进决策制定者、执行者改进决策的制定与贯彻落实。

2、实施经济责任审计，约束重大决策执行者尽职尽责。经济责任审计主要关注的是决策执行过程中各层级领导干部的责任。根据2014年出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人经济责任审计实施细则》的规定，在重大决策执行的过程中涉及了多层级的领导干部，对重大决策执行过程中涉及的领导干部实施经济责任审计是约束领导干部行为、使其尽职尽责的必要手段。

明确决策执行环节中各级主要领导人为第一责任人，承担该环节的所有责任，避免出现出了问题无人担责、相互扯皮的情况。实施经济责任审计，使领导干部切实承担起责任，保障国家重大决策在执行过程中职责明确，从而确保重大决策有效贯彻落实。

3、实施合规审计，监督国家重大决策落实过程的合法性。2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》中明确规定，市县政府部门作出重大决策前，要对重大决策进行合规性审查，以保证重大决策的合法性。通过该决定可以看出对重大决策进行合规性审查是必要必须的。但是到目前为止，并没有专门的文件规定要对决策执行过程进行合规性审计。本文认为这是重大决策落实不彻底、偏离决策目标的重要因素之一。通过合规性审计的重大决策是依法决策的，保证了其科学性以及合法性，但是在决策执行过程中仍出现了决策执行者因为个人利益而做出的违法违规行为，导致决策不能贯彻落实。通过对决策执行过程进行合规性审计，可以保障决策执行过程中相关财务收支以及经济活动的真实性和合法性，及时发现执行过程中的违法违规行为以便及时纠正，从而促使执行决策的相关部门可以依法执行，保障决策的贯彻落实。

（二）保障机制的实施路径

为了充分发挥国家审计在促进国家重大决策执行过程中的作用，实现其审计目标，就要设计合理的实施路径。根据国家审计和国家重大决策执行环节的特点，设计如下路径。

1、增强双重领导体制下的审计独立性。在行政型审计机制下，审计部门实行双重领导体制，其独立性得不到保障。变革也需要循序渐进，不能一蹴而就，所以，我国的审计机制也不会一下子从行政型变成立法型。虽然审计机制不会一下子改变，但是可以采取一些措施来保障审计的独立性。双重领导体制下，审计的人权、财权受到同级政府的干预，审计工作受到同级政府的限制。因此，可以让审计机关实行人财物统一管理，尽可能保证审计部门的垂直领导，增强审计部门的独立性。只有使审计部门脱离同级政府的管理，审计部门在审计同级政府时才能出具客观公正的审计报告。

2、建立组织协调机制，减少屡审屡犯现象。屡审屡犯现象产生的主要原因是审计结果出来后，没有强制被审计单位整改问题。针对这一现象，可以建立健全审计与纪检、监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制。前文分析了被审计单位忽视审计整改意见多数都是因为审计部门拿他们没办法。所以，健全与这些权力机关的协调机制，对审计出的违法行为、违法单位进行查处，协助审计部门将整改问题落实，从而减少屡审屡犯现象。同时，组织协调机制可以有效协调和组织国家重大决策执行中的多方参与者，使其有效协作。

3、建立跟踪机制，发挥跟踪审计优势。建立跟踪机制，保障国家审计参与到国家重大决策执行全过程。及时发现问题、改正问题，避免影响下一阶段的工作。2014年国务院关于加强审计工作意见中也强调了要持续组织对国家重大决策部署落实情况的跟踪审计，以确保各项决策的具体部署、执行进度、实行效果。使审计工作覆盖国家重大决策执行的全过程。

4、加强审计队伍建设，保障国家审计质量。国家审计质量决定着国家审计的作用发挥，是实现其审计目标的基础。随着审计工作内容的扩大，现有审计队伍出现的问题，一是审计人员不足，二是部分审计人员素质不高，不能胜任工作。针对这些问题，首先，需要扩大审计队伍，吸收更多的复合型人才。其次，要加强现有审计人员的培训。现有审计工作人员队伍庞大且对传统审计工作熟悉，提高他们的专业素质，是加强审计队伍建设的重要途径。对现有审计人员进行培训，提高他们的学习能力、依法审计的能力，使其能胜任经济责任审计、绩效审计、合规性审计等新的审计工作。高素质、有能力的审计人员是保障国家审计工作质量的前提。

（作者单位：河南大学内部控制与审计研究所）

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