双轮驱动下的普惠金融

■/陈彦舟

双轮驱动下的普惠金融

■/陈彦舟

普惠金融自2005年由联合国发起倡导，现已成为金融业供给侧改革的重要环节。本文浅析普惠金融本质，普惠金融发展历程，瓶颈与困境，政府引导四大方面，是对已有研究的概述。结合推进普惠金融发展规划（2016—2020年），机构体系联动机制，产品和服务的创新升级，支付、信用、统计三大体系共同完善，全民金融知识、风险意识、权益实现和保障四大方面是双轮驱动下普惠金融新阶段。

普惠金融金融创新发展瓶颈政府政策引导

“普惠金融”起源于英文Inclusive Financial System，又译为“包容型金融”，其鼻祖为小额信贷与小微金融，是指能有效、全方位为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，实际上就是让所有老百姓享受更多的金融服务，更好地支持实体经济发展。2013年11月中央十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”以来，政府不断加大普惠金融改革创新与探索。

2016年2月26日，《2015中国普惠金融发展报告》（绿皮书）发布，作为专业学者齐聚讨论中国普惠金融发展的重要契机，该报告以围绕“政府引导与市场主导”的主题，对基于金融资源分配本质、小微金融信用风控重点、大数据征信小微、金融发展本质问题提出深刻探讨。其结论之一是针对农村金融服务体系，关键在普惠金融服务主体通过互联网、数据等技术降低金融交易成本，拓展普惠金融服务的广度和深度；其结论二围绕私营部门的作用展开，从商业可持续的边界，清晰界定政府和市场之间的关系，充分发挥私营部门的作用等角度提出建议。

现如今，中国经历改革开放三十多年的探索和尝试，在经济总量跻身全球第二的同时，面临经济是否可持续增长的难题与挑战。同时已有的改革是否导向共同富裕，改革红利是否有渠道顺利惠及普罗大众，这都是普惠命题下的讨论范围。其次，金融作为有力的工具，从本质来讲重新配置资本、实现社会财富的再利用和再分配、促进更大的经济繁荣。然而，现状是社会资本总是在传统金融流转，其借贷活动成为富人集团的游戏，这与解决小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体的减贫目标和通过消费信贷的方式促进经济增长和缩减贫富的终极使命相去甚远。

一、普惠金融本质和基本逻辑

法国经济学家托马斯皮凯蒂在《21世纪资本论》中，明确提出：从长期来看资本增长快于收入增长，这就意味着在富人累积财富的速度远远大于穷人收入增长的速度，这将会带来社会不平等加剧的现象。社会贫富差距拉大会带来很多重大影响，首先是社会的仇富心理酝酿和云集，其次是对于宏观经济的运行状况产生不利影响，我国中等收入阶层不仅代表我国中坚力量，更缺乏足够的有效购买力。目前我国正值国家经济转型发展之际，去库存的核心要求正是要拉动有效内需，去产能更是要有效调整产出能力和消费能力的合理匹配问题。

中国三十多年的经济发展，搞市场经济带来的收入分配差距，是市场经济带来的客观结果，结合“三农难症”等重大问题，依靠金融为未来服务的特征，可以结合金融融通资金的天生优势与分配财富与推动社会进步的根本性特点发掘其黄金利用点，金融所创造的产品更应该是面向大众，直指需求，让资金需求和资金融通有效对接，使财富覆盖的范围有效扩大，逆转社会不公平现象加剧的趋势。

然而，现行中国总体的情形是，政府刺激经济所奉行的以凯恩斯为主的积极财政政策和稳健货币政策带来的是社会资金充裕，实体经济转型升级面临巨大的挑战；直接融资方式下不够多元的资本市场融资工具常受众多因素影响，利用资本市场“新三板”等方式的风险不可测度并且传导机制作用不明显；间接融资环境下，传统银行业所奉行的“二八”原则带来的金融排斥性弊端显著，同时面临利用“互联网加”概念冲击下的存款转移和吸储困难的诸多问题；由此综合，目前最需要社会资本流向的小微企业和低收入人群真正缺乏社会资金的雨露，这一切都可以归结为资本市场和小微金融的结构性失衡。

根据贝多广教授提出的用金字塔来描述中国经济与金融现状，经济是正的金字塔，从地基到塔顶分别是农户、大众工薪和微型企业、中产阶级和中型企业、富裕阶层和国有企事业；而金融呈现倒金字塔，从上到下分别享受充分金融服务、严重不足的金融服务，基本缺失的金融服务。所以从好的一点说，金融行业的服务有很大的提升空间，面向中小微，面向低收入，面向新三农，从供给侧角度，可以有大文章可以去做；从另一方面讲，中国500-600万户小型企业，6000-7500万户微型企业，1.8-2万亿农户的金融服务质量和水平提升之后，那么距离真正的小康社会就迈进了坚实的一步。

二、从小额信贷到普惠金融

发展创新更多金融服务的过程中，普惠金融从最初的小额贷款，到后来的小微金融再到互联网金融最后升级为兼顾全局的普惠金融，其演化过程不仅具有从服务需求到供给侧再到供给创新最后到需求供给有效对接的内在逻辑，更结合有金融创新下的技术与组织进步，商业模式更新，渠道外向拓展和征信体系完善等方面。

（一）小额信贷的出发点

普惠金融前身为小额信贷，小额信贷作为达成扶贫目标的重要手段，其目的是帮助中低收入水平的劳动力创造优质就业机会、夸大收入溯源、有效扩大资产规模并尽最大程度减少其在困难和危机中的受伤害程度，同时，作为对社会的重要贡献，其可以帮助消除贫困、改善教育、提高妇女儿童的健康水平和改善公共基础设施。

从另一个角度看，小额信贷基于金融体系的服务需求创新。经调查表明，在孟加拉，1/3的家庭使用10种以上的金融工具，年度交易金额超过1000美元，并会在不同情况下使用不同的金融工具；在印度，低收入家庭每过半个月，就会有新的金融计划安排。从金融需求端来讲，小额贷款解决一部分金融排斥问题，通过服务需求和组织机构的专门性划分重塑新的全民金融体系，通过技术和需求端的创新拓展新的生产可能性边界。

（二）普惠金融扩大小额信贷服务范围

小额信贷在发展过程中面临的巨大挑战是，小额贷款总是会超出金融领域之外，更多的政策和研究集中在致力于解决该领域问题的银行改革、金融危机的防范与方案以及资本市场融资平台的话题，的确抛弃了微型金融的实质性概念。当小额信贷结合在普惠概念下的时候，“普惠”从概念上即面向解决所有需要金融服务的人的融资问题，包括被现有体系忽视和排斥的潜在客户。普惠金融体系的建立，更多从解决贫困问题，可持续发展以及商业可持续原则入手，从实质上来看，该过程意味着推进金融服务向更加贫困的人群和更加偏远的地区开放的过程。

（三）小额信贷模式创新拓展

小额信贷的发展模式，通过理论和实证相结合，大体上分为两大基本类型，一是社会型小额信贷，二是政策型小额信贷。社会型小额信贷大体是由政府（人民银行和国有商业银行）或者非政府组织（NGOs）主导，其宗旨从履行社会责任为起点，不强调可持续性。政策型小额信贷则更加注重机构的可持续性，其代表孟加拉格莱珉银行等MFIs也在逐步向普惠理念靠近。在普惠金融体系的大背景下，小额信贷发展的必然结果是普惠型小额信贷。普惠型小额信贷是制度主义和福利主义的有机结合，其宗旨和目的实建立覆盖所有阶层的金融阶层。

1.社会型小额信贷一尤努斯模式与孟加拉乡村银行。孟加拉国吉大港大学的经济学教授穆罕默德.尤努斯教授所提出建立一个向穷人和弱势群体提供小额度信贷服务的机构组织，他在上世纪70年代开始关注农村扶贫事业，并提出小额信贷这个理念，并且建立了一家孟加拉格莱珉银行（Grameen Bank），使改变以往救济穷人的补贴捐助的传统补救救济形式，转而成为向有能力创造财富的穷人发放信贷提供金融资源的模式和方法，即所谓授人以鱼不如授人以渔，利用金融杠杆撬动扶贫，不仅能从造血机制上真正实现穷困可改变，而且进一步减少贫富差别，促进社会的持续进步和经济增长。该银行有三大特点，第一借款人强制存款，其存款作为风险基金，用于紧急需求，同时借款人会因此得到较高的利息；第二设置小额贷款金额，每笔一般为100—500美元，实行“整借零还”制度，此举措防范风险，同时平困家庭也容易消化还款难度；第三信贷利率差别化，面对不同需求者分析其需求动力和还款动能，设置不同利润，以适应市场的广泛需求。

2.政策型小额信贷——商业可持续模式和印尼人民银行。该种模式在兼顾扶贫的社会责任之外更加注重机构的商业可持续性。成立于1895年的印度尼西亚人民银行（BRI）是世界上最大和最具盈利能力的制度型小额信贷机构之一，BRI将扶助中低收入农户和小额信贷机构可持续结合起来，成为制度主义小额信贷模式的优秀典范。其发展也有三大特点，第一产品多样化，比如针对贫困线以下的无地者、小渔民和边缘小农等提供无抵押无担保利率更低的团体贷款和信用贷款，同时采用贷款周期和还款期限客户定制化模式，吸引大量存款，使得贷款体系能够摆脱政府补贴同时商业可持续；第二，市场化利率体系，BRI提高了贷款利率，为了鼓励储蓄，设置了阶梯型利率，存款越多，利率越高；第三，高度自治的组织结构，乡村银行运营自主、盈亏自主承担，，同时独立的会计核算制度，实现了高度的自治。

三、　普惠金融发展的瓶颈与困难

（一）普惠金融的固有困境和制度安排的低效性

从普惠金融的架构出发，包括微观层面的服务提供者——包括从民间借贷到商业银行以及位于它中间的各种类型的金融机构，中观层面的基础金融设施管理与维护者——其宗旨在降低交易成本、扩大服务规模和深度、提高技能，宏观层面的中央银行（金融监管当局）、财政部和其他相关政府机构——使用适宜的法规和政策框架，促使小额信贷健康持续发展，都面临着三大主题困境：在普惠金融主力军小微金融公司（MFIs）逐步确立在金融体系的越来越重要的地位的同时，伴随着其商业原则的发展和政府减贫目标的逐步深入，其目标难以兼得；其次，微中宏层面对接不一致导致的有效需求不满足、计划推行不落实；再次，我国大部分地区金融知识匮乏现象严重，服务客体本身就是推行落实的关键。居住偏远的农村居民，很多人不懂得如何操作ATM、EPOS机，有些人甚至不懂得“信贷”等基本经济词汇的含义，更谈不上利用金融杠杆解决有效需求，提升自身生活品质，促进经济发展。

（二）农村普惠金融的结构错配困境

针对国家早在2005年提出的优化县域金融机构网点布局、推动农村基础金融服务的全覆盖、加大金融扶贫力度的“三农政策”，本身结构性约束其发展产生困境；针对日趋主流和已经对国家传统金融构成挑战的互联网金融，主打P2P产品，其行业与产品质量良莠不齐，成为普惠金融改良的重点环节，具有多重困境。

农村普惠金融发展的本质是的从传统金融机构向农村地区有效需求出发，供给对应服务，满足农户的信贷需求和提升其生活质量。其困境一：城乡二元经济结构在短期内无法改变，只要城市经济、工业经济中的项目投资平均收益率高于农业经济中的项目投资平均收益率，农村资金外流是不可避免的事实，这样的机制对农户信贷项目形成了强烈的外部约束，传统金融机构不会区别对待来自将农村地区有限的储蓄资金，同样混合社会资本投向城市中的高收益、低风险的项目时，最终导致农户信贷的抑制。困境二：农户信贷供求错配，当今中国普通农户的收入已经从之前的农业收入为主，转变为以非农收入为主的结构在经济腾飞的同时，不少农户已从温饱向富裕迈进。在时代潮流的推进下，农户的生产性需求资本有限，大多数农户对资金的需求构成集中在房屋自建或房屋借贷等改善型的生活性消费信贷需求，正规金融机构的生产性信贷供给与农户的生活性消费信贷需求便形成的结构性错配。

（三）互联网普惠金融的融合瓶颈

互联网金融作为普惠金融推行的重要手段，在发展过程中不断与传统金融发生摩擦和碰撞。互联网金融不是互联网和金融的简单结合，而是传统金融与互联网精神相融合的一种新产业，其问题主要集中在：第一，互联网运作和传统借贷模式融合问题，比如，互联网思维下应该是“随时、随地和以任何方式（anytime，anywhere，anyhow）进行支付，这种支付模式符合互联网“开放、平等、协作、分享”的精神。现在的情况是，不论是第三方支付转账、消费金额的限制，还是各种支付平台之间存在的各种支付障碍和环节，都体现了传统金融思维；第二，功能实现障碍，截至2014年6月底，互联网理财产品的用户数为6383万。虽然这一数据的规模已经非常巨大，但是相对于我国13.6亿的庞大人口基数而言，其占比仅为4.7%，这就说明普惠金融真的要依靠互联网实现全面推行，还必须克服各种功能障碍；第三，互联网金融具有监管难题，对某一类互联网金融产品的监管措施不一定适用于其他产品，某一部门制定的监管法规可能与其他部门的规定存在着冲突。这种困境在一定程度上又折射了我国金融监管体制实施分业监管和机构监管模式的困境。

四、政府在普惠金融发展中扮演重要角色

市场是一直无形的手，由供求双方的价格机制合理分配资源产生价值最大化，政府作为一只有形的手，维护整个体系的运行发展，要从几个方面下功夫，宏观层面提供优质的市场环境，完善的基础设施，中观层面有效引导小微机构和互联网企业健康发展，微观层面，从契约精神和消费者权益角度监督和管理，提升全民金融意识和金融能力及素质。

（一）零歧视，促竞争

在中国的金融行业存在一定的歧视与偏好选择，传统的借贷金融服务更愿意向高收入、高学历、高地位的男性服务，因为征信体系也建立在一定的社会身份制度保障之上，同时当借贷偏好产生偏差时，就可能导致形成支付更高的利率，获得较少的金额，以及较低的二次贷款的不良状况。同时，银行机构更愿意与有诚信标准的小微企业长期稳定合作，这取决于两个决定性因素：一是金融市场的竞争程度，二是金融创新的力度，存在竞争的市场是有效率的，是可以自我调节的市场。

（二）征信体系和信息共享

国际普遍公认观点在于信贷登记和信用信息共享有助于利用有效筛选来降低违约概率，并降低金融中介获取客户信息的时间成本和审批成本，有利于金融账户增加、信贷水平上升和消费者金融服务的获取。市场除了将征信体系作为法律法规的具体操作明确下来，更需要建立更加开放和透明的信息共享机制

（三）明确契约和保护权益

效率合理完善的金融契约对普惠金融十分重要。在债权人权益保护较好、司法或契约执行高效的国家，其金融深化和广化的水平也更高同时，高效的司法系统可以快速解决契约冲突，这对贫困人口和中小企业融资都具有积极作用。贷款合约顺利履行的机制往往需要考虑突出的交易成本问题，面对平常出现较多的延期支付和利率过高等问题，合理的征信体系可以成为防范风险的有力工具。同时，在存在明显道德风险和逆向选择的过程中，金融消费者权益保护存在诸多障碍，消费者的金融知识是最为重要的因素。

五、结论与启示

综上所述，普惠金融在我国发展的十年时间里，不断明晰了普惠金融所解决问题的本质和核心，从小微贷款开始不断扩大到普惠金融的领域，同时普惠金融的发展面临三大困难和挑战，这是在面对商业可持续、”三农政策”、互联网金融发展中的必然结果，作为政府一只有形的手，只有充分考虑到微中宏的发展过程，才能有效解决当下的问题。2016年出台的推进普惠金融发展规划（2016—2020年）的通知，提出中国发展普惠金融的关键启示：多元机构体系创新，服务手段与产品创新，法律法规政策保障，全民金融知识和意识的双重提升。

（一）机构体系联动机制

金融行业的政策和行业创新必须紧紧依靠金融的三大主力机构，即传统银行，新型金融公司和保险公司。对银行来讲，一目标两完善三提升，一目标即为小微企业、“三农”和城镇居民的贷款降低成本；两完善即完善政策性银行功能细致化定位服务和涉足小额贷款的机构服务质量；三提升是商业银行扎根基层服务基层的能力、农村信用联社服务能力和三农金融事业部”管理运行能力。对新型金融机构来说，更是给予最大的鼓励和支持，其举措分为三个步骤，第一拓宽小额贷款公司和典当行融资渠道，尽快使其接入征信系统。第二在建立更多以政府出资为主的融资担保机构或基金，推进建立重点支持小微企业和“三农”的省级再担保机构。第三，在保证建立信息披露完全，普惠金融水平提升，降低市场风险和道德风险可以有效建设的前提下发展互联网金融。对保险业来讲，充分发挥保险的风险补偿原则和保险利益原则，让农村地区享受到更多的保险好处。

（二）产品和服务的创新升级

结合多样化需求的产品改良：立足于普惠过程中受益人群特性各不相同的特点，分别定位，精准解决有效需求，推广创新针对小微企业、高校毕业生、农户、特殊群体以及精准扶贫对象的小额贷款。

利用金融工具扩大融资机会：符合条件的涉农企业在多层次资本市场融资，特别是一改以往间接融资为主的传统现状，不仅支持农产品期货市场发展，丰富农产品期货品种，拓展农产品期货及期权市场服务范围，同时发展并购投资基金、私募股权投资基金、创业投资基金。将小微企业贷款的融资渠道有效拓宽。

金融机构运用大数据、云计算等新兴信息技术，打造互联网金融服务平台，为社会提供小额、快捷、便民支付服务，提升支付效率。发挥网络借贷平台融资便捷、对象广泛的特点，引导其缓解小微企业、农户和各类低收入人群的融资难问题。

（三）支付、信用、统计三大体系共同完善

向农村和平困地区注入新的金融概念，同时将金融服务基础设施引入农村，比如乡村布放POS机、自动柜员机等各类机具，进一步向乡村延伸银行卡受理网络。同时，针对农村金融服务的特质化需求，网点可以采取灵活、便捷的方式接入人民银行支付系统或其他专业化支付清算系统。

小微企业和农民征信业务的征信机构以及多元化信用信息收集渠道是保证普惠金融的最重要的环节，使用传统的依法采集户籍所在地、违法犯罪记录、工商登记、税收登记、出入境、扶贫人口、农业土地、居住状况等政务信息，采集对象覆盖全部农民、城镇低收入人群及小微企业，确保全国统一的信用信息共享交换平台及地方各级信用信息共享平台，推动政务信息与金融信息互联互通。

（四）全民金融知识、风险意识、权益实现和保障

全民金融知识的提升是全民金融服务的起点，风险意识的培养是利用金融产品实现真正高效运作的核心和保障，树立“收益自享、风险自担”观念可以确保金融领域道德风险的积聚产生。畅通金融机构、行业协会、监管部门、仲裁、诉讼等金融消费争议解决渠道，试点建立非诉第三方纠纷解决机制，实现金融行业消费者权益的有效实现和保障是最终决定金融深化程度的关键。

［1］托马斯.皮凯蒂.21世纪资本论〔M〕.北京：中信出版社，2014.

［2］贝多广.大变革时代的中国经济〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2015.

［3］邓振姣，向静等.关于普惠金融的相关文献综述〔J〕.思想战线，2013（6）.

［4］焦瑾璞，陈瑾.建设中国普惠金融体系：提供全民享受现代金融服务的机会和途径〔M〕.北京：中国金融出版社，2009.

［5］李明贤，叶慧敏.普惠金融与小额信贷的比较研究〔J〕.农业经济问题，2012（9）.

［6］王兆旭.金融排斥到普惠金融：基于特定对象的路径设计〔J〕.金融理论与实践，2015（1）.

［7］吴国华.进一步完善中国农村普惠金融体系〔J〕.经济社会体制比较，2013（4）.

［8］王建红，王宪明.破解我国互联网金融发展困境的思路：以信息为中心〔J〕.南方金融，2015（6）.

［9］张郁.结构视角下中国农村普惠金融发展的现实困境与制度选择〔J〕.南方金融，2015（9）.

［10］星焱.普惠金融的效用与实现：综述及启示〔J〕.国际金融研究，2015（11）.

［11］Berg G.and Zia B.Harnessing Emotional Connections to Improve Financial Decisions：Evaluating the Impact ofFinan⁃cial Education in Mainstream Media［R］.World Bank Working Paper，2013

［12］Demirgü-Kunt A.Klapper L.and SingerD.Financial In⁃clusion and Legal Discrimination Against Women：Evidence⁃from Developing Countries［R］.World Bank Working Paper，2013

［13］Pitt M.M.and Khandker S.R.Response to“The Im⁃pact of Microcredit on the Poor in Bangladesh：Revisiting theEvi⁃dence”〔J〕.The Journal of Development Studies，2014（4）.

［14］World Bank.Global Financial Development Report 2014：Financial Inclusion［R］.World Bank，2013.

［15］Suparna C.Laws，Attitudes and Financial Inclusion of Women：A Cross-country Investigation〔J〕.Economics Bulletin，2014（1）.

◇作者信息：上海大学经济学院

◇责任编辑：闫树北

◇责任校对：闫树北

F832.1

A

1004-6070（2016）05-0076-05