对新时期乡镇财政职能转变的思考——以张掖市甘州区为例

■/王吉春

对新时期乡镇财政职能转变的思考
——以张掖市甘州区为例

■/王吉春

乡镇财政是我国整个财政体系的基础和基石，直接面对广大农村和农民群众，在巩固基层政权、提供农村公共服务、推进城乡一体化等方面发挥着不可替代的重要作用。甘州区乡镇财政机构于1985年按“一级政府、一级财政”的原则设立，经历了建设期（1985-1993年）、发展期（1994-2004年）和转型期（2005年至今），乡镇财政的职能定位在不同的经济发展形势下，根据国家财税体制改革的需要相应进行了多次调整，特别是2005年全面取消农业税和2007年实施“乡财区管乡用”改革后，乡镇财政所处的经济社会发展环境发生了重大变化，农村生产经营体制改革加速，新农村建设步伐日益加快，农村公共服务内容逐年拓展，各级财政支持“三农”的资金迅猛增长，乡镇财政承担的工作任务比以前更为繁重，面临的问题和困难也较为突出，原有乡镇财政职能已不适应新时期乡镇财政工作需要。如何转变、调整和完善乡镇财政职能，加强乡镇财政管理和监督，成为我们探讨和研究的重要课题。通过座谈交流和听取意见掌握实情，借鉴外地管理的先进经验和做法，探索形成了一些加强乡镇财政管理的工作思路，以期对今后推进乡镇财政改革提供参考。

一、甘州区乡镇财政管理现状

甘州区乡镇政府共设18个乡镇财政所。乡镇财政所目前实行以乡镇政府管理为主、区财政局管理为辅的双重管理体制。各乡镇财政所共核定事业编制87人，2013年末乡镇财政所实有在职干部83人，其中公务员39人，事业人员44人。每个财政所根据辖区人口等因素配备工作人员3—5人。2007年起撤消乡镇金库，实行“乡财区管乡用”的收支管理体制。乡镇政府运转经费、强农惠农补贴和项目资金等各类财政资金自2012年起全部纳入国库集中支付范围。

为适应新时期乡镇财政工作，逐步调整完善乡镇财政职能，乡镇财政所目前主要履行非税收入征管、财政惠农补贴发放、预算管理、财务管理、项目管理等职责，履行乡镇财政资金、政府性债务、政府采购、国有资产、村级财务等监管职能。根据履行职能及业务工作的实际需要，财政所设置所长、预算会计、专项会计、经费会计、惠农补贴发放专管员、财政监督员6个岗位。

总体来看，取消农业税后，乡镇财政组织税收收入职能消失，预算管理职能弱化，会计核算等财务管理职能持续加强，落实惠农补贴、项目建设等公共服务职能日益强化，财政监督职能作用发挥不够。乡镇财政职能有增有减，工作越来越细，业务量越来越大。但在乡镇财政工作实践中，原有的一些职能还不够规范和完善，新增的惠农补贴审核发放等职能不断强化，“条条”下达的项目资金的使用管理等尚未全部纳入监管范围，亟需加强统一政策指导和协调。

二、影响乡镇财政职能转变的主要制约因素

（一）乡镇政府思想认识上存在偏差，对调整完善乡镇财政职能重视不够

近几年省市区财政把乡镇财政建设列入重要议事日程，全面实施规范化财政所建设，2011—2013年省、市、区财政先后投入800多万元，对甘州区18个乡镇财政所基础设施进行整体更新改造，乡镇财政所办公用房、惠农服务大厅、交通工具和办公设备配备基本到位，为向群众提供优质、便捷、高效服务奠定了良好基础。但不少乡镇领导认为乡镇财政所现在一不收税，二无预算，惠农资金也由银行代发，只是在办公室记记账、填填表，两三个人就能承担，对乡镇财政所当前承担的工作职责认识不全面、不准确，对新时期乡镇财政职能转变定位不清、重视不够，在工作上推动缓慢、配合不力，制约了乡镇财政职能的有效发挥，未能形成实施乡镇财政改革的大环境，导致乡镇财政职能上“缺位、空位、错位”等现象并存。

（二）现行乡镇财政管理体制脱节，不利于实施乡镇财政职能转变

按中央和省上关于乡镇财政归口管理的要求，乡镇财政所应实行垂直管理，人员编制和经费要全部上划县区财政。但甘州区目前仍实行乡镇政府和区财政局双重管理的模式，财政所机构人员仍由乡镇党委政府管理，区财政局仅对财政财务业务工作给予指导。乡镇政府几乎每年都要对财政所人员进行调整，造成财政所人员极不稳定，队伍较为松散，工作力量明显不足，财政干部一般每所仅3-5人，大部分财政干部身兼数职，除完成繁重的财政工作任务外，还要进行乡镇安排的其他工作，影响了财政所职能的发挥。加上财政所长职级待遇长期得不到落实，挫伤了乡镇财政干部工作的积极性，财政所目前很难留得住年轻干部，乡镇财政干部队伍已出现一定的断档。

（三）乡镇财政监督体制和手段不完善，使乡镇财政监管职能难以落实履行到位

一是乡镇财政所是乡镇政府的内设机构，没有独立的执法主体资格，对乡镇范围内检查出的违反财经法纪的问题，乡镇财政所没有资格下达处罚决定，使违规问题得不到及时处罚和处理，难以形成有效的震慑和约束，使监督检查流于形式。二是受管理体制机制制约，惠农资金条块分割管理，很多农业类项目由区级行业主管部门管理实施，因行政隶属关系不同，乡镇财政所实际上无法对本辖区内的这些项目资金开展监督检查。三是过去乡镇财政的监管手段主要是会计监管，监管资金主要是政府运行经费，面对规模较大、种类较多的专项资金，乡镇财政干部财政监督知识较为欠缺，监管队伍专业化程度明显不足，监督方法较为简单，检查业务流程不熟，直接影响到监督检查的质量，乡镇财政监督职能没有真正落实到位。

（四）乡镇财政干部队伍建设滞后，难以适应当前乡镇财政改革的新要求

目前甘州区乡镇财政干部队伍总体呈现年龄结构不合理、知识结构不适应的情况，一是财政所长年龄普遍偏大，18个财政所长中12个已超过50岁，均为中专或高中学历，财政财务知识更新较慢，不掌握信息化管理手段，无法适应精细化管理和财政改革的需要。二是近几年新分配或调整到财政所的干部，财政财会类专业毕业的人员很少，大部分年轻财政干部对会计实务、强农惠农政策及财政监管方面的知识掌握较少，财政财务技能较为欠缺，不能在短时期内承担起主要财政工作，乡镇财政日常管理的基础还比较薄弱。三是乡镇财政干部教育培训质量不高，受财政所长年龄偏大、人员流动性大等因素影响，乡镇财政业务和政策培训跟进不足，虽然每年都进行常规培训，但培训手段跟不上财政改革发展需要，培训总体效果并不明显，面对当前乡镇财政实施管理和落实政策的程序严、标准高、业务量大的形势，乡镇财政干部队伍的整体素质还难以适应。

三、加快推进乡镇财政职能转变的思路和措施

针对上述乡镇财政管理职能存在的弊端和问题，应从转变观念入手，准确认识和定位新时期乡镇财政职能，明确改革目标和方向，凝聚各方改革合力，切实理顺管理体制，完善各项配套措施，创造宽松有利的条件，加快实施调整完善乡镇财政职能工作，实现乡镇财政职能三个方面的转变，即由组织收入为主向管理支出为主转变，由为乡村组织服务为主向为“三农”服务为主转变，由重分配轻监管向分配监管并重转变，为全区“三农”事业健康持续发展提供支撑和保障。

（一）统一思想认识，增强乡镇财政职能转变的紧迫感和责任感

思路决定出路，面对新形势、新任务，要积极引导乡镇政府领导切实转变观念，跳出认识误区，摒弃由于乡镇财政组织收入和预算管理职能弱化带来的乡镇财政所作用不大的消极认识，突破财政工作就是“收收支支”的狭隘观念，从乡镇财政是“强农惠农政策的落实者、‘三农’工作的服务者、财经法规的执行者、财政资金的监督者”的高度，重新认识乡镇财政在乡镇政府职能体系中的重要地位，认识实施乡镇财政改革的紧迫性，积极支持乡镇财政所开展工作，为乡镇财政职能转变和改革创造良好环境。

（二）改革现行乡镇财政管理体制，加强乡镇财政机构队伍建设

自2009年以来，省、市相继印发了乡镇财政管理改革的有关文件，其核心内容是改革现有乡镇财政管理体制，实行乡镇财政所上划县区财政垂直管理的模式，这是省、市政府站在新时期乡镇财政发展的高度做出的科学决策。目前，我区乡镇财政仍存在机构松散、队伍不稳、资金监管乏力、职能发挥有限等问题，究其主要原因还是现行乡镇财政管理体制没有理顺造成的。因此，应结合党的群众路线教育实践活动，借鉴兄弟县区上划管理经验，向区委、政府主要领导全面、详细汇报在当前乡镇财政管理发展形势下，乡镇财政所实行区财政局垂直管理对实现机构独立、干部队伍稳定、业务素质提高、监管能力加强等方面的重要性，争取区委、区政府的支持，对乡镇财政所重新开展“定编、定员、定岗”，及早完成乡镇财政机构及人员整体上划，实现乡镇财政垂直管理，推动乡镇财政机构建设，稳定乡镇财政队伍，为乡镇财政履行好职能提供保障。

（三）突出主业调整充实工作职能，不断提升服务和保障“三农”发展的能力

一是着力强化财政监督职能，确保强农惠农资金安全和使用绩效。研究制定《甘州区乡镇财政监管工作办法》，明确乡镇财政所以区财政局为主体开展监督检查，印发统一的监督检查工作流程及工作底稿、检查通知书、报告书等文书，指导乡镇财政所发挥自身优势，就地就近全过程实施规范的监督检查。乡镇财政所对监督检查中发现的问题，及时上报区财政部门，由区财政部门对违规违纪单位或个人给予处罚，使监督工作统一、规范、严肃、有始有终，保障好“三农”政策落实的“最后一公里”。各乡镇财政所要创新工作方法，丰富监管手段，拓展监督范围，实现监管全覆盖，依据乡镇财政资金监管工作办法和流程，对乡镇辖区内行政事业单位、村委会执行有关财政财务法规情况进行监督，对乡镇财政自身管理的惠农补贴资金、非税收入、公用经费加强会计监督，对上级财政及主管部门直接下达到乡镇行政事业单位、村委会的项目资金、惠农补贴以及公用经费等财政性资金进行跟踪监督，对乡镇行政事业单位、村委会国有资产及政府采购管理进行指导监督，为强农惠农资金发挥绩效“保驾护航”。二是调整收入征管职能，规范乡镇非税收入管理。乡镇财政要承担起辖区内社会抚养费、国有资产租赁收入、制种服务费等非税收入的征管职责，由财政所统一管理非税票据，建立起乡镇政府非税收入“单位开票、银行代收、财政统管、统一平台”的征缴体系，严查收入不入账、私设小金库、乱摊派、乱收费增加农民负担等行为，确保“收支两条线”规定的落实。三是强化财务管理职能，夯实乡镇财政科学精细规范管理基础。乡镇财政要通过加强银行账户管理、完善财务管理制度、应用财务软件核算、加强会计业务培训等措施，规范财政及辖区各单位和村级组织会计核算，提高会计人员整体素质，使会计监督发挥应有的基础性作用，提高财政财务日常管理水平，及时消除有可能产生违纪违规的漏洞，为乡镇财政财务科学化、精细化、规范化管理打牢“地基”。四是健全落实惠农补贴政策职能，提升乡镇财政公共服务水平。各乡镇财政所要组织干部认真学习各项惠农政策，强化责任意识，把好审核关口，严格依据甘州区强农惠农补贴资金“一册明、一折统”工作办法和流程，规范惠农补贴资金发放程序，坚决防止虚报冒领、截留、挪用补贴资金的行为，使党和国家的强农惠农政策不折不扣落实下去，当好服务农民群众的“排头兵”。

（四）加强乡镇财政干部教育培训，切实提高乡镇财政履职能力

针对目前乡镇财政干部财务会计、财经政策和法规、财政监督、计算机信息网络应用等知识不足的现状，区财政部门将顺应形势，与时俱进，制定乡镇财政干部教育培训规划和计划，拿出科学实效的教育培训工作方案，实行集中培训与个别辅导相结合，理论学习与实际操作相结合，专项业务指导与全面政策培训相结合，采取多种行之有效的方式开展培训，着力解决师资力量薄弱的问题，通过“送出去、请进来”，一方面选送业务骨干到省、市财经院校进行专业学习，培养出乡镇财政管理改革的“领军人才”，另一方面邀请财经院校专业教师或上级财政部门有教学经验的业务骨干到我区进行讲授，全方位提高乡镇财政干部素质，为推行各项财政改革建立知识储备，提供强有力的人力资源保障。同时，各乡镇财政所要不断改进工作作风，牢固树立服务意识，及时转换工作角色，主动履行好财政职责，变“事后出手”为“提前介入”，变“被动付账”为“主动买单”，不断提升财政管理、服务和监督水平，在积极服务于“三农”和乡镇经济社会发展中体现自身地位和价值，更好地为乡镇经济社会发展做出贡献。

◇作者信息：张掖市甘州区财政局

◇责任编辑：张力恒

◇责任校对：张力恒