促进创业创新的财税政策研究——基于供给侧改革的视角

刘 畅

促进创业创新的财税政策研究
——基于供给侧改革的视角

刘 畅

本文梳理了财税政策与“大众创业、万众创新”协同作用的研究进展，分析了供给侧改革背景下，财税激励创业创新的现状及存在的问题、所面临的机遇与挑战，并有针对性地提出了扩大供给视角下推动创业创新的相关财税政策建议。

供给侧改革“大众创业、万众创新”财税政策供给抑制

近年来的探索和实践表明，“大众创业、万众创新”是新形势下促进经济平稳有序发展的重要举措。推进“大众创业、万众创新”，就是要通过供给侧结构性改革，解除生产要素和制度上的供给抑制；通过创新体制机制，增加市场丰富度，支持市场主体多元化、个性化发展，弥补供给缺口并引领需求，培育新兴产业、鼓励高附加值的创新产品研发。

作为国民经济发展的一股新生力量，创业型企业不断涌现，呈蓬勃发展之势。一方面，创业是实现社会公平正义、促进就业、拉动内需和推动中低层劳动者脱贫致富的重要手段；另一方面，创业创新对于繁荣经济、促进经济转型升级、对冲经济下行压力有着不可替代的作用。

一、财税政策对创业创新的作用路径

国内对于财税政策与创业创新的协同研究，尚处起步阶段，研究成果主要集中于最近两年，文献多为规范分析，且总量较少，各项研究成果之间的关联性较弱。

从财税激励对促进创业创新的作用出发，戚啸艳等（2015）认为，当下我国对小微企业的财税激励政策尚有不足之处，并提出创新财政激励方式、完善间接扶持机制、扩大财政支持规模、落实针对小微企业的政府采购政策的有益作用。罗天舒（2015）提出了完善创业创新税收政策的努力方向：其一，稳步推进营改增，将增值税辐射面扩大至创业企业集聚的区域，如生活服务业；其二，调整完善创业创新相关政策，加大政策扶持力度；其三，提高政策稳定性，将短期化、临时性的税收优惠固定化、长期化，增强税收优惠政策的普适性。

部分学者提出，针对不同经济主体，应设置差别化的财税激励政策。高凌江（2015）指出，由于财税政策制定过程中，没有把社会对女性创业创新的偏见及性别间的差异考虑在内，也没有顾及个性与共性的关系，创业政策落地时便导致了不同的政策效果。因此，在制定财税政策时应更多地将性别观念纳入制度框架之下。郭月梅（2015）认为，落实财税激励，首先要重点培育并支持两类创业主体：一是要引导财政资金，支持科技人员创业创新；二是选取恰当的财政补贴方式，支持大学生创业，并加强后续扶持，制定并落实针对大学生创业创新企业的政府采购计划。

二、供给侧改革背景下财税政策对创业创新的影响

创业人员作为一类独立的市场主体，其自身有着明确的边界。创业人群面临多重风险，承担多重责任，宽松的创业环境、良好的制度供给、充足的流动性等一系列条件均成为创业成功的硬约束。若没有一系列扶持政策辅佐，他们会被创业途中遇到的各种困难所牵绊，甚至被击退。本部分从财税政策供给角度，探析财政税收与创业创新的协同关系。

（一）供给侧视角下，财税激励创业创新的现状及问题

需求虽然能推动经济增长和社会发展，但具有周期性、阶段性和不可持续性。从长期发展角度来看，经济增长最主要的支撑力量是有效供给对需求的回应和引导。总的来说，制约创业创新的因素，不是需求不足，而是供给不足诱致的“需求——供给”不对称，以下笔者着力针对财税政策在创业创新活动传导过程中所产生的问题进行探讨。

1、财税政策对分层的劳动力供给结构关注不足。现阶段，在我国劳动力供给层面，不仅总量形势不容乐观，自2012年起出现了“四连降”，还存在严重的劳动力结构失衡，呈现出人才“倒挂”现象。具体体现为：首先，以“农民工”为代表的低层次劳动力供给处于“刘易斯拐点”，供需形势逆转，导致该层次劳动力成本激增；其次，以具有专业技术和相关知识的“蓝领”为代表的中层劳动力数量严重短缺；最后，具有高层知识结构和管理能力的“精英阶层”供给不足，而以大学本科生及以上学历为主导的“准高级劳动力”和具有较高替代性的服务行业劳动者，则体现出总量供给过剩，且出现与劳动力市场的对接障碍。

针对劳动力市场的分层分化，政府部门在设置创业者财税激励时，却未能根据劳动力性质进行区别对待，造成财政资金分配效用低下和资金空耗。

（1）对弱势创业者的财政帮扶不足。以“农民工”为代表的弱势创业者，呈现出经济基础薄弱、创业相关知识匮乏和创业能力低下等特点，该类群体的创业倾向往往集中于小作坊式的个体经营，并呈现出市场小众化、差异化、个性化的特点，市场分散度较高。因而，很难针对该类人群制定出规范合理的财政补贴标准。此外，在弱势创业者面临经济窘境的同时，外部较重的税收负担、各项不合规收费等对他们来说无疑是雪上加霜。在当前地方财政压力加码的形势下，弱势创业者的弱势境况更易凸显。

（2）财政转移支付缺位，引致“知识型”创业者启动资金匮乏。推动产业结构调整的中坚力量即为具有技术专长的中高层劳动力和具有创新能力的大学生创业群体，而社会资源和资金匮乏也是这类群体的生存现状。该类创业者拥有创新思想、技术专长，往往能提供差别化、高附加值的产品或创意。但由于前置投入巨大，又很难依靠自身力量筹措到将理念转化为商业价值的资金，无奈之下只能对创业活动望而却步。

2、财政体制下的土地供给不足，创业成本畸高。2004年，我国土地“招拍挂”制度的引入，在提高土地出让价格公平性和透明度方面具有积极的意义。然而，“招标——拍卖”模式也助推土地价格进入快速增长的轨道。同时，较高的土地成本激发了土地囤积和投机行为，“囤地”导致土地开发利用率降低，土地供给不足，使得供需严重失衡，促使开发商伺机抬高地价房价或是炒买炒卖，带动了房地产价格的刚性上扬，扰乱了正常的土地市场秩序。

3、公共服务供给不足，引发创业者“雾里看花”。在消费端，购买、租用建筑物的成本及相关税费大幅提高。尤其是对于创业人员而言，在没有税收及其相关政策扶持的情况下，将面临很大的资金周转压力。

借由“大众创业，万众创新”之势，在全国掀起一阵创业创新的热潮。然而，创业活动与创业相关财税政策并不同步，相关政策老化、模糊甚至缺失，相关公共服务滞后，不足以形成对创业活动的有效支撑，其主要表现是针对小微企业等弱势创业主体的税收服务缺位。

现阶段，新创企业面临的困难和特定需求较多，而纾解困难的“出口”较少。例如，许多新办企业，对各项优惠政策缺乏了解，对证照办理流程有待熟悉，对各个政府部门的职能亟待梳理。针对这些创业企业遇到的困难，现阶段需要推出针对特定行业细分的个性化纳税服务和税务辅导，为他们量身订制与之相适应的税收优惠政策及服务内容。

4、财税供给抑制尚未摆脱，扼杀创新积极性。创业企业渴望通过占领创新高地，在产品研发及供给方面独辟蹊径，获得后发优势，为企业生存与发展谋求更多余地。但是，在财税政策方面，相关创新供给激励机制尚未有效建立，或是制度与实践不同步，出现执行“真空”。

首先，创业初期，政府财政补贴和资金扶持力度有限，不能覆盖创业者的实际资金需求，而此时是企业生命周期中最为脆弱、最需要资金扶持的阶段。我国目前针对创业企业的财税激励中，激励后置的情况较为严重，即使在企业起步期给出了一系列税收优惠政策，其激励作用也较为间接，时滞较长，相较于雪中送炭的财政补贴，作用甚微。加之初创企业融资渠道单一狭窄，财税金融问题双重叠加，严重影响了企业的生存和发展。

其次，财税激励与创新研发时空错配。财税激励政策作为加快产业结构优化、促进科技创新的重要工具，在我国受到愈来愈多的重视，并相继出台了一系列支持性的法规政策。彭春燕、迟凤玲（2014）的实证研究显示，企业获利能力与企业研发投入呈现“倒U型”关系：在企业盈利水平很低的情况下，企业资金及研发能力不足，一定程度上抑制了创新活动的开展；随着企业盈利水平的提高，企业研发投入逐步增加；但当企业盈利能力使得企业具有一定垄断地位时，企业创新研发积极性下降。而且，企业规模与研发积极性成较明显的反向关系，规模越小的企业，创新研发意愿越强烈，反之则越弱。结合我国国情分析，目前支持科技创新研发的财税政策针对同行业、同区域而不同规模的企业采取“一刀切”方式，没有顺应研发特征及产业规律，也没有顾及企业规模和盈利能力，对创业企业等弱势群体进行适度的政策倾斜和财税扶持。这对研发热情高涨的创业企业，产生了一定的供给抑制。激励当前有关科技创新的税收优惠政策大多面向特定区域、行业和企业，这种非普适性的区别对待使得大量的科技创新企业享受不到相应的优惠。

再次，我国目前的财税激励过于单一。企业在不同阶段，创新研发的风险及资金成本有别，但我国目前的财税政策缺乏弹性和动态机制，没有根据不同的阶段特征，推出针对性的税收补贴及优惠，而是注重“成果导向”，财税扶持标准严苛、门槛过高，对于高投入、高风险的研发试错阶段，存在政策缺位，对营造宽容失败、鼓励创新、促进创新充分流动产生不利影响。

最后，目前针对高校、科研院所等科研机构及企业研发部门的科研人才的财税激励不足。一是培养创新型人才的财政投入有待增加；二是针对科研人员科技创新的税收优惠力度不足，尤其是与科研成果相关的收入，其个人所得税费用扣除力度不足；三是促进创新人才引进、引导海外留学科技人才归国、推动产学研一体化、鼓励科技人员自主创业的财政补贴及相关投入有待跟进。

（二）供给侧改革背景下推动创业创新的机遇与挑战

1、供给侧改革背景下，推动创业创新恰逢其时。2015年以来，我国经济步入新常态，经济下行持续加码，各经济指标处于低位，传统以投资驱动经济增长的作用机制失灵，全球经济低迷引致外向需求不足，内向需求难以充分释放。这一切均说明，以凯恩斯需求理论为代表的“需求管理”模式，在中国当下已凸显出其局限性。

然而，中国经济形势并非完全笼罩在阴云之下，经济增长亦有其新引擎。从2013年起，“互联网+”等新兴业态在中国异军突起，在经济新常态的背景之下，展现出强大的爆发力和生命力。基于此，将线上与线下优势有机结合，在“大众创业，万众创新”的政策导向下，着力从供给端发力，以创新驱动产品供应结构转型升级，增加产品供应、促进商品多元化和个性化，既能满足小众市场，又能适应人们不断升级的消费需求。

一方面，通过“大众创业”，将劳动力市场中的“沉睡因子”唤醒，促进人力资源合理流动，优化人力结构，激发劳动力的创新潜能和活力，藉此将市场由“一潭死水”搅动为“一潭春水”，优化市场供给。另一方面，力图通过“万众创新”不断弥合市场供给空白，促进产品推陈出新，加强商品供给与人们需求的现时对接。故而，以优化供给结构和增加供给为契机，大力推动创业创新恰逢其时。

2、供给侧改革背景下，推动创业创新挑战不断。近年来，在相关政策的激励和引导下，创业人员不断涌现，在壮大创业队伍、丰富创业形式、引导产品及服务供给、弥合市场空白等方面发挥着不可替代的作用。然而，值得注意的是，创业者——特别是中小微企业创业人员常因种种要素的供给不足和供给抑制，产生弱势心理，减低对创业创新的期待。

从创业者自身角度讲，较之就业群体，创业者既扮演着多重社会角色，也承担着叠加交织的风险：从提供生产要素角度，他们不单是劳动力的供给者，土地、资本、技术、企业家才能等其他要素的提供也是创业活动中最基本的投入要件；从经营过程来看，作为生产经营“投入——产出”的全程掌控者和参与者，创业者面临着来自内部和外部的诸多不确定因素，他们不仅需要承担源于生产经营活动本身的经营决策风险，还需承担系统性风险，如政策风险、购买力风险、利率风险和市场风险，加之各种制度壁垒和机制障碍，创业之路困难重重，步履维艰。

近年来，创业热情高涨的新近毕业大学生、经济转轨过程中被劳动力市场挤出的下岗职工、城市化进程中的“农民工”群体，在众多约束条件叠加之下，迫于生存压力，以社会弱势群体自居：一方面，他们面对着各种制约企业生存发展的政策供给抑制，例如，小微企业的“融资难”困境难以打破；另一方面，他们渴望得到更多关于促进企业成长盈利的优惠政策和转移支付，却因未能从政策利好中分得“一杯羹”而产生弱势心理。例如，从企业需求端度量，针对创业企业的社会公共服务存在明显的财政支持缺位，或由于身份、财政资金分配机制所限，与地方政府的财政补贴失之交臂。从供给端维度，出于规模经济和效率优先的考虑，与小众市场相对接的创业企业极易成为政府采购活动中被忽略的市场主体，使其在利益分配上处于弱势地位。

此外，企业较重的费类负担，强化了创业人员的弱势心理。我国企业应尽的公共义务主要由税和费两部分组成。其中，由于税收的固定性特征，其规范性和法律约束力远强于费类负担。在当前经济下行、地方财政增收压力加大的形势下，向企业“伸手”成为了部分地区纾解财政困难的重要取向，一些政府部门随意摊派费用乱象丛生，不仅增加了创业者的心理负担，还阻碍了创业企业的发展和壮大。

三、扩大供给视角下推动创业创新的财税政策建议

（一）强化劳动力分层税收政策供给，缓解人力供给失衡现状

与劳动力供给中的分层结构相对应，政府部门在设置创业者激励时，也应采取区别对待的方式，“急人之所急”，最大限度地发挥财政资金分配的效用，避免“无效激励”和资金空耗。

1、加大对弱势创业者的财政帮扶力度。一是要考虑降低创业创新准入门槛，清理和取消各项不合规收费，有效制定针对该类创业者的税收减免措施，切实减轻创业者的经济压力和心理负担。二是根据弱势创业者特征，积极优化针对弱势创业者的税收服务。多数新办企业，迫切需要学习会计税务和法律知识、了解各项优惠政策、熟悉创业流程，税务部门应根据企业需求，积极促进税企互动，根据企业所处行业及规模，量身订制与之相适应的税收优惠政策及服务内容，设立“线上线下”相呼应的新兴创业企业涉税咨询平台；根据不同纳税人的个性化需要，提供高效率、强针对性的涉税服务，建立涉税服务满意度评判机制，强化税务部门工作人员的服务意识，多策并举为纳税人提供公平透明的良好办税环境。

2、贯彻创新型人才的“一体化”财税激励。针对这类群体，要启动积极、有针对性的扶持机制。其一，要注意通过适当的政策取向，从资金面上化解创业者的燃眉之需，激发该类群体的创业热情和创新意识，规避资金链断裂引发的创业风险。从财税激励维度，可考虑采取全程“一体化”的补贴方式：先期（种子期）集中财政补贴、中期（产品研发阶段）费用加计扣除、后期（成果转化阶段）基于市场接受度的弹性补贴。

其二，资源劣势的弥合，有赖于专业系统的创业创新服务平台和资源共享机制的构建。集聚创业创新资源，加强新创企业公共服务平台的网络建设，通过差异化的财税政策引导资金流向，加快多元化、全方位、立体式的创业服务支持机构的建立步伐，避免盲目创立同质化的企业孵化器和孵化园区，引导资源流向。

其三，针对市场亟需的创业服务机构，藉由倾斜性的税收优惠和财政补贴，适度增加多元化的服务机构供给；对于高质量、专业性强的孵化基地，适当给予一定的税收激励。

（二）用“减税降费”为企业“松绑”，适度增加土地供给

为企业减税降费，既是解除企业后顾之忧的有效途径，又是激发企业创新活力和创业热情的良方。在压低企业运行成本方面，降“费”的可拓空间要远大于“税”。首先，下调社保缴费率已进入政策时间窗，应加快降低社保缴费的制度安排，为企业释放政策红利。另外，即便经济下行、地方政府增收压力持续加码，政府也要管住向企业乱收费、乱摊派、收“过头税”的手，如果“过头税”乱象不加遏制，迫于存续压力，一些企业将面临破产危机。

“地租”作为企业成本的重要组成部分，可成为减税降费的另一突破口。目前需要重新审慎对待土地批租制度，让市场在土地资源配置中发挥决定性作用，加快改革粗放的土地“招拍挂”模式及由此引致的地价房价“非理性”持续上扬，以市场为导向制定科学、合理的供地政策，弥补供给端缺口，增加土地供应，提高土地开发利用率，促进房地产市场的持续稳定健康发展。其次，要逐步落实对科技型创新企业房产税、城镇土地使用税的税收减免政策，用税费负担的“减法”换取市场活力的“乘法”。

（三）顺应企业发展规律，优化税收安排

税收激励政策应顺应企业特征和发展的要求，避免逆规律行事。鉴于盈利能力差、规模小的企业对财政帮扶的诉求更为强烈，应将企业盈利能力、规模与企业创新积极性、意愿协同联动，在企业规模小（创新研发积极性高）、盈利能力处于低位徘徊时，着力针对提高企业抗风险能力、激发企业创新积极性方面进行相应的财税扶持。例如，针对科技创新型小企业，应对科技创新方案先行甄别，并依据一定标准给予一次性财政补贴；进一步清费降税，为企业发展扫清前进障碍，充分释放创新活力。随着企业盈利水平的提高，应注重对科研成果转化的相关激励，制定与市场接受度、市场业绩相挂钩的激励机制，并营造宽容失败的创新氛围，对科技型创新的费用扣除、税收减免不打“折扣”。此外，具有地域色彩的定向激励极易扭曲资源配置，为此，技术创新的税收激励政策在不同地域间应具有普适性，使科技创新企业享受一视同仁的税收优惠待遇，促进技术创新的自由流动，减少地域性壁垒。

（本文系国家社科基金项目“行为经济学视角下的个人所得税改革研究”〈14BJY167〉的阶段性研究成果）

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）

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（本栏目责任编辑：王光俊）