我国地方政府债务置换管理的问题研究——以广西政府债务置换管理为例

蔡秋宇 孙良权

我国地方政府债务置换管理的问题研究
——以广西政府债务置换管理为例

蔡秋宇 孙良权

债务置换是我国政府为解决存量债务问题，配合构建规范的债务管理制度而设计的一种政

债务置换财税体制改革地方债

2014年至今，各项改革全面铺开，其中对政府债务制度的改革是一条重要的主线，债务置换是指地方政府为了缓解债务压力，通过发行债券等筹资方式来偿还旧债，从而降低存量债务成本，缓解金融风险。债务置换在深化财政体制改革中扮演着重要角色，有利于地方政府破解经济转型难题。截至2016年二季度，广西政府已发行置换债券1272亿元，其中2015年发行744亿元，2016年发行528亿元。本文主要阐述广西政府在落实债务置换政策时的做法，分析期间遇到的问题，并由此提出政策建议。

一、债务置换管理的现状

自债务置换政策实施以来，广西根据中央工作部署，积极尝试发行债券置换存量债务，地方政府债务结构得到极大改善。一是极大降低政府融资成本，优化了期限结构。据初步测算，每年可节约利息近40亿元，按债券平均期限6年测算，债券存续全周期可结余利息近240亿元；二是舒缓并减轻各级政府尤其是市县级政府偿债压力，市县财政可以腾出更多的预算资金用于保民生、稳增长。三是把原来通过非银行贷款等非政府债券形式举借的债务转化成标准化的政府债券，为政府债务纳入预算管理打下良好的基础。自治区财政部门不断完善相关制度，优化发行方式和发行结构，逐步提高置换效率。

为贯彻落实新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），自治区人民政府及时出台了《关于进一步加强政府性债务管理的意见》（桂政发〔2014〕73号），从规范举债融资机制、强化债务规模管理、控制化解债务风险、健全配套政策管理、妥善处理存量债务、加强组织领导等方面对全区政府性债务管理作出了统一规范要求；印发了《关于加强政府置换债券资金管理工作有关事项的通知》（桂财预〔2015〕148号），对置换债券资金管理作出了详细规定；印发了《广西壮族自治区政府置换债券定向承销发行兑付办法的通知》，详细明确了置换债券定向承销发行、上市、还本付息的具体方式与规定。此外，自治区还出台了其他规定和细则，进一步明确了置换债券资金的预算管理、支出使用等。

2016年，发行方式结构进一步优化，通过定向承销方式发行的置换债券由2015年的15%提高至目前的35.74%。在债券期限结构中，逐步降低3年期债券占比，增加中长期置换债券的发行比例，2016年5年期和7年期置换债券占比都从30%上升到35%。

在发行流程方面，2015年，广西采用的是先预估发行债券，发行后按照存量债务权重分配，再自主安排使用并报自治区备案的做法。但是这种发行方式存在债券发行准确性不高，一般债券、专项债券类别难匹配，偿债时间错配矛盾突出等问题。2016年财政厅为了进一步提高置换存量债务的精准性和时效性，改进了债券发行方案，由各市县、区直有关单位先行自主与债权人协商并完备置换手续，根据已经具备置换条件的额度上报并由自治区组织发行，对没有完备手续的，不安排发行。

二、债务置换管理存在的问题

当前，广西债务置换工作总体推行顺利，但是在债务置换的各个阶段依旧存在着诸多阻碍。这些阻碍没有得到克服，既有地方政府不够重视等主观因素，也有业务人员素质、技术能力跟不上等客观原因。

（一）部分业务存在阻力

一是提前偿还银行贷款的阻力较大。广西政府债务的主要债权人为银行，但政府债券与贷款之间存在着明显的利差。在经济下行压力较大的环境下，银行放贷减少，从盈利角度出发，债权人提前解除贷款的意愿不强。二是部分逾期债务难以处理。部分市县、乡镇债务逾期时间较长，有些债权人已将债权打包转让给资产处理公司，有些单位账务登记不清，几经更换经办人后现已无法在账务中找到相关债权，有些债务由于逾期时间长，截至目前所产生的利息为本金的4倍甚至更多，而置换债券资金不能用于偿还利息。这些原因导致市县处置逾期债务的难度较大，偿债积极性较低。

（二）置换债券资金支出效率较低

置换债券资金支出偏慢会导致库款上升，容易形成新的资金沉淀，使旧债务与置换债券同时承受付息压力。2015年自治区的置换债券采取先发行后按比例分配给地方政府，但期间涉及到发行的债券类型和存量债务类型不匹配等问题，债券资金支出效率仍有部分结余。同时，置换债券资金支出进度受项目进度影响较大，例如置换应付工程款、BT等形式存量债务的金额受工程进度等不确定因素影响大。由于部分市县政府债务对应项目工程进度较慢，导致置换债券支出进度不理想。有的债务项目余额被审计部门核减，项目施工单位对审计结果有异议，要求重新审核造成短期难以支付。

（三）置换债券资金使用不规范

虽然已有规定不得用于经常性支出和上新项目、铺新摊子，不得违规将置换债券资金回补财政，空转税收虚增财政收入等，但置换债券资金使用不规范的现象依旧存在。一是部分市县置换债券资金闲置问题明显；二是置换债券资金违规拨付给债务人，程序手续不完善。这些行为大大降低了债务置换的政策利好，不利于广西债务置换工作的顺利推进。

（四）信息技术严重缺失

政府债务管理涉及到大数据和信息化管理，需要强大的电子信息技术支持。当前广西政府债务管理系统在技术支持上存在较多问题：一是软件系统开发明显不足。目前软件本身并不完善，政府债务系统漏洞较多，平时运行中常常会遇到各种系统逻辑错误；软件功能设计不完善，系统操作效率较低，还需开发相应的新功能；软件升级慢，无法适应快速变化的管理需求，这些因素大大阻碍了政府债务管理效率的提升。二是缺乏有力的技术支持团队。当前自治区债务管理专业的技术支持团队力量较弱，技术人员少，专业能力不足且缺乏足够的激励机制。三是技术团队和业务团队缺乏有力衔接，技术支持团队与债务管理的业务团队在信息交流反馈上并未形成良好的机制。

（五）管理人员业务能力不足

政府债务管理人员特别是基层政府债务管理业务人员能力亟待提升。一方面，目前政府债务管理部门成立时间尚短，机构设置、人员配备尚不健全；各种管理活动初次开展，既没有标准的业务流程，也没有可借鉴的业务经验。另一方面，债务管理既涉及到法律法规及政策制定，又涉及到信息系统操作等方面，对债务管理人员提出了较高的能力要求。

三、完善广西政府债务置换管理的思路

债务置换是将地方政府债务从不规范带入规范管理的政策渠道。各级政府应把握好政策机遇，切实做好债务置换工作，主动作为，切实解决各项阻碍，促进广西政府债务置换工作顺利推进。

（一）充分发挥政府能动性

当前，国家债务置换政策为政府清理存量债务、规范债务管理带来了难得的政策机遇。各级政府应高度重视，正确理解债务置换的政策内涵和重大意义，充分发挥政府能动性，上下齐心，破除阻碍。一是建议各级政府高度重视存量债务置换工作，下决心下力气，组织协调原债务单位统一行动，配合财政部门共同清理存量债务。对逾期债务要特别重视，尽快清理，避免由于逾期对地方政府的信誉度造成不良影响。二是建议各级政府召集有关债务债权人，召开置换存量政府债务动员会议，积极同银行等债权人协商，向债权人传达中央和自治区关于存量政府债务置换的政策精神，争取与债权人达成一致意见。

（二）进一步加快债券资金支出进度

1、加强债务资金管理。对于已经明确的存量债务，要跟踪分析项目进度，经有关部门审核拨付依据后，对需拨付资金的项目，财政部门主动做好服务工作，将置换债券资金直接支付债权人。

2、加强重点项目管理。对支出进度较慢的单位，采取约谈方式，针对支出困难和存在的问题，予以帮助和指导解决。对于工程类项目，建议各级政府加大对建设项目业主单位的督促，加快工程施工进度，符合按进度拨付工程款条件的尽量按进度拨付，已完工的项目应尽快进行竣工结算审计。

3、做好资金清理收回。对于债券类型和存量债务不匹配的要及时清理收回。对各级政府财政库款要实时监督，将库款余额变动、公开发行置换债券置换完成率作为考核指标纳入监管。

（三）强化债务资金使用监督

1、严格债券资金的使用范围。置换债券中的一般债券和专项债券分别纳入一般公共预算和政府性基金预算管理，债务置换时，一般债务必须通过一般债券置换，专项债务必须通过专项债券置换；在债务置换前，由财政部门、存量债务债权人、债务人和有关主管部门签订好四方协议，明确置换债务项目、金额、时间及相关责任等。置换债券资金严格按照财政国库集中支付管理制度有关规定、协议规定和偿债进度直接支付到债权人。

2、严格审查，据实进行置换。对于供应商应付款类（BT项目、应付工程款及其他应付款）债务，严格审查，并根据审计报告、竣工决算报告、工程结算单、合同等相关证明材料据实进行置换，并将政府债券资金使用台账（政府债券置换存量债务登记表）按月报送财政债务管理部门。

3、明确责任。要求各市县加强领导，落实责任，做到置换资金“用到位、还得上”，切实防范到期债务风险，加强责任追究，将债券资金置换工作管理纳入主要领导人任期的经济责任审计中，对于出现资金挪作他用的现象，分管财政工作的政府领导负领导责任，财政局长负主要责任，依照相关法律法规给予组织处理或党纪政纪处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

4、加强监督检查。应会同财政监督检查部门，及时检查各市县置换债券资金使用情况，严厉查处挪用置换债券资金的行为。完善债券资金管理制度，强化制度约束。

（四）强化技术支持

加强债务管理工作的技术支持，充分发挥现代信息技术对债务管理的促进作用，提高管理效率。一是加强系统软件开发的投入力度，不断优化完善管理软件系统，根据业务需求进行迭代升级。二是加强技术支持团队建设，强化技术人才储备，提高业务人员的技术能力。三是促进技术支持与业务管理的深度融合，充分发挥技术团队对业务团队的支撑作用。

（五）加强政策宣传和人员培训

各级财政部门应配备稳定的政府债务管理工作人员，以培养复合型业务人才为目标进行业务学习培训，提高业务能力，规范使用置换债券资金，提高资金使用效益。在系统操作上，应切实提高债务管理工作人员的信息技术能力，能够克服较小的技术故障并能够及时反馈。自治区应创新方式方法，为各级政府债务管理工作提供指导，如可以编制业务指导手册、常见问题解决指南、制作业务流程视频等，可以通过在线平台进行线上培训，提高培训频次和培训时间，切实加强业务人员素质，提高解决问题的能力，提高业务效率。

（六）切实提高政府偿债能力

虽然通过债务置换的方式在一定程度上有利于缓解地方政府债务压力，但并不能彻底解除地方政府债务风险，解决存量债务问题的当务之急是提高地方政府的偿债能力。首先，地方政府要审慎利用债务资金，优化资金配置，加强资金监督管理，发挥债务资金的最大使用效率。对于投资项目的可行性和必要性须科学全面地进行分析论证，在财力允许的范围内，尽可能按照项目的轻重缓急来进行投入，保证政府的每一份投入都获得最大化收益。其次，地方政府应积极制定中长期财政规划，对资金科学、全面地进行管理，加强债务资金预算管理，编制偿债计划，合理控制债务规模，确保按期偿还债务。最后，大力发展经济，扩大税源建设，增加税收总量。地方政府应当减少对土地出让金等不稳定收入的依赖，着力寻找稳定的地方财政收入来源。提高地方政府的偿债能力是解决存量债务问题最有效的途径，也是缓解地方政府债务压力的根本之道。

（作者单位：广西大学商学院、广西壮族自治区财政厅）

1.白景明.2015.存量债务置换的宏观效应[J].中国金融,12。

2.刘家凯、蔡秋宇.2015.地方政府债务置换问题研究[J].财政监督，33。

3.吴思玥.2016.地方债务置换的影响[J].中国金融，8。

4.周文渊.2015.债务置换降低系统性风险[J].中国金融，12。

策工具，债务置换在深化财政体制改革中扮演着重要的角色。本文分析了广西财政部门推进存量债务置换的主要做法，认为广西在债务资金使用、信息技术支持、管理人员业务能力等方面还存在欠缺，在此基础上，提出应充分发挥政府能动性、加快债务资金支出进度、强化监督和技术支持、加强人员培训等完善广西债务置换管理的思路。