宋朝救灾面面观

王国华

农耕社会的中国，靠天吃饭，水旱不均，经常闹灾荒。这种情况下，如何救灾考验着历朝历代的统治者。大宋320年，是中国历史上少有的颇具人文情怀的时段。从宋太祖赵匡胤开始，太宗、真宗、英宗、神宗及以后的皇帝，大多仁慈为本，关心下属和民众，体现在救灾上，便是实行了一系列操作性强、较为人性化的措施，有些至今仍堪揣摩。

【鼓励民间资本介入与以工代赈】

解决灾荒问题，说到底就是解决吃饭问题。为此，最直接的办法就是发放粮食。景德三年（1006年）三月，真宗皇帝下令开封府、京东西、淮南等闹饥荒的地方开仓赈贷，不分“主客”，流入灾民和本地灾民同等待遇。此外，还要让存粮流动起来，鼓励民间借贷。天禧元年（1017年）五月，殿中侍御史张廓奉诏安抚京东灾民，出发前提了个建议：倡导保有存粮的家庭将之借贷给乡邻，秋收后按民间惯例连本带息收回。如果借贷者出于各种原因还不上，由官方负责赔偿，用政府信用解决出借者的后顾之忧。此议获得批准。

宋朝初年设置了一种名为“力胜钱”的税种（即对运输谷、盐的车船所征的税），该税种从一开始就遭到各种各样的反对。苏东坡写过一篇著名的《乞免五谷力胜税钱札子》，苦口婆心地请求取消这个税种。他说：“谷太贱则伤农，太贵则伤末”，谷价的平稳，就是靠舟车运行，从贱处运到贵处。古人知晓其中利害，所以从不向他们收税，而我们大宋朝这么干了，将来的史书会重重写上一笔“收五谷力胜税钱，自皇宋某年始也”，丢人且掉价。熙宁六年（1073年），朝廷曾免征“力胜钱”，鼓励南粮北运。但在整个宋朝，“力胜钱”时征时免，并无定制。一般都是在饥荒年免除，给饥饿中的人们一点安慰。

熙宁五年（1072年）遭遇饥荒，皇帝下诏司农寺（掌粮食积储、仓廪管理及京官禄米供应等事务）出常平仓粟十万石，拨至南京、宿州、亳州、泗州，让当地官员招募饥民疏浚河流。饥民有活干，有饭吃，便可以有尊严地活下去，顺便解决当地的大型工程。次年又下诏，从今开始遇到灾年，除正常的救济外，可以核算一下各地有哪些农田水利方面的活，需要多少劳力，统一规划，赐以常平仓里的钱粮，招募饥民，以制度的形式将这个办法保留了下来。此后屡次重申，也多次照办。比如元丰元年（1078年）八月，青、齐、淄三州发水，流民所到之处，各地方官大量招募少壮者参与政府工程，以工代赈，一时民心安定。

景祐元年（1034年），皇帝下诏：去年飞蝗为患，所至遗种，恐春夏之交大量滋生，可令百姓到田地中攫取蝗仔，一升蝗仔给豆米五升。康定元年（1040年）又下诏，天下诸县，凡攫取蝗仔者，可给米豆三升。蝗虫是除水旱之外的重要灾源之一，此举防患于未然，又能借机向饥民发放劳务费，可谓以工代赈的代表作。

宋朝的地方官还从灾民中招录士兵。咸平年间，潭州知州李允则招募近万饥民“隶军籍”；大中祥符年间，江淮粮食歉收，洪州知州王济“录饥民为州兵”。大中祥符末年，方偕为温州军事推官。时遭荒歉，饥肠辘辘的民众请求从军。地方官不敢做主，方偕就去问自己的上司吕夷简，说：“民迫流亡，不早募之，将聚而为盗。”吕夷简认同他的观点，录取了七千饥民。朝廷对吕夷简的做法持肯定态度。

还有一种相对极端的做法：出粟赏爵，其实就是赤裸裸地卖官买官。太宗淳化五年（994年），朝廷通令遭遇水灾的诸州军县，本地有物力的富户如果愿意将自己多余的粮食拿出来赈贷，可以根据捐助多少赏赐爵位。当时朝廷初立，百废待兴，捐粮得到的回报比较优厚。以后出粟赏爵的价码越来越高，回报越来越小。宋沿唐制，官员每日领“日历书”，自记政务大事及功过以备考核政绩，称“书历”。如果劝谕本地富户捐粮成功，允许写入“书历”，作为政绩上报。

但“出粟赏爵”破坏公平，虽解一时之需，却属饮鸩止渴，并不值得称道。

【慎重对待流民问题，避免引发次生灾害】

人吃不饱饭就要逃荒，逃荒就会形成巨大的迁徙潮。而大量饥民堵塞在路上，存在各种各样的风险，处理不当就可能揭竿而起。中国历史上的起义绝大多数跟饥荒有关。对于这种风险，有些地方官意识不到，万一生变，往往简单地把责任往天灾或者高层决策者身上一推了之。有些眼光远大的官员则居安思危，解决问题于萌芽之中。

庆历八年（1048年），被外派青州的资政殿学士富弼，采取了一系列措施应对汹涌而至的灾民潮。他选择管辖区域内粮食富余的五个州，劝民出粟，得粮十五万斛。以前存粮都是转运、聚集到固定的官廪中，现在则因地制宜，择公私房舍若干，哪里有空间就放在哪里，使粮仓均衡地遍布辖区各地。山林河泊，只要能以之为食的，如树上的果实、水里的鱼虾、路边的草籽、田地中残存的块茎等，任由饥民取之，主人不得制止，其损失最后由官府打包补偿。死亡的流民由官府派人统一埋葬到名为“丛冢”的公共墓地中，富弼亲自撰写祭文以奠之；流民渡过难关回乡复业者，仍一路包吃包住，直至其彻底安定下来。救灾期间官吏各司其职，严防死守，避免群体性事件，事后集体向朝廷请功。在一系列举措之下，五十万灾民得以存活，另有一万多人从军，成为一支生猛的保卫力量。朝廷下令褒奖富弼，并评价他的经验“简单易行”，应向天下推广。

但灾荒之年，走投无路的饥民饿红了眼，什么事都做得出来。如果他们真做了违法之事，又该怎么办？宋《编年备要》卷五中讲，太宗淳化五年（994年）有“宽饥民罪”的提法，明确了这样一条原则：“因为饥饿而抢劫他人家中的粮食，只诛杀为首的人，其他从犯减轻刑罚，避免死罪。”并举了一个例子，说当时饥民抢粮盛行，以强盗论罪被诛杀的人很多，发生在蔡州的抢粮事件轰动一时，饥民张渚等318人按律皆当死。但知州张荣、推官（掌推勾狱讼之事）江嗣宗商议后做出一个大胆的决定——为首的人杖脊若干，其余人全部打板子放回家。事情传到上面，宋太宗非但没有责怪，反有所感慨，下诏褒奖张荣，令其开仓济民。

咸平元年（998年），京兆府上奏说，今年谷贵，藏者惜售，有老百姓聚众持杖抢粮，依律当死，但察其情只因无粮可吃，请求免其死罪，等麦熟以后，新粮上市再恢复原律。宋真宗准奏。接下来，宋仁宗当政，也多次减免抢粮者死罪。

对此，朝野并非“思想一致”，时有反对声音。大臣杨安国认为，如果一味纵容，不足以禁奸。仁宗则回答，天下百姓皆吾赤子，一遇饥馑，州县不能及时救助，饥民走投无路才抢粮，我再捕而杀之，不是雪上加霜吗？

两宋期间经常发生饥馑，每次都出现大批的流民，多时达到数十万或数百万，灾民起义连绵不断。如果没有“宽饥民罪”政策，其破坏力或更强烈，政权因此早早断送也未可知。

【广置义仓、常平仓和广惠仓】

义仓，又名义廪、社仓，是一种由国家组织、以赈灾自助为目的的民间储备，亦即官督民办。义仓一般设在县一级政府所在地，社仓一般在村镇设仓。隋朝开皇年间创立，此后各朝断断续续地沿用。粮食来源原则上出于百姓。秋收季节，各家各户根据自家情况，分别上交一定数额的粮食，储存起来，凶歉时再发放给百姓。有的朝代则以赋税的形式强行征收。建隆四年（963年），宋太祖赵匡胤下诏兴复义仓。仁宗庆历初年，诏天下复立义仓。说明这中间，义仓曾被废弃过。

另一手段为常平仓。顾名思义，设置该仓以平抑物价为目的。在丰收年买进粮食，荒歉年低价卖出。它与义仓的不同之处在于，前者是民办，后者为官办。启动资金为本该向上供应的钱款，各州按人口多少酌留两三千贯至一二万贯为籴本，每年夏秋谷贱时，以高于市价三五文的价格买进粮食。为避免奸商无底线地抬高价格，扰乱社会秩序，谷价高涨时，则减价出粜（所减不得低于本钱）。如果存粮三年未经出粜，即回充粮廪，易以新粮，使常平仓的粮食不至于腐烂坏掉。

有的常平仓具有很强的自我造血能力。淳熙八年（1181年），浙东提举、著名理学家朱熹上表讲述自己的“成功案例”。他说，乾道四年（1168年），本地百姓生活困难，我经过请示，得到常平米六百石，夏天收粮后马上发放给缺粮群众，受益者冬天连本带息偿还。此后随年敛散。以有利于民众为原则，歉收时利息减半，如遇大灾荒，则连本带息都不追讨。经过十四年的经营，原从常平仓借的六百石谷米全部还回，且用息米造仓三间，储米三千一百石，作为社仓经营，不复收息，每石米只收三升米的损耗费用。因此，在我管辖的范围内虽遇凶年，百姓也没有饿死的。中央政府对朱熹的做法大为赞赏。

广惠仓是始于宋朝的一种官办粮仓，初设于嘉佑二年（1057年）。以前，一些地方的绝户田（即全家人亡后，无人耕种的田地）都被地方官卖掉，卖田的钱去了哪里，不得而知。枢密使韩琦建议，以后这样的田地都留下来，招募农民耕种，将收获的粮食存放在固定仓库里，用来资助城中无以自养的老幼病残。建议被采纳，以后遂成定例。此类粮仓被命名为广惠仓，由提点刑狱司（俗称“提刑官”）管理，年底将各类进项与花销上报三司。广惠仓将原先属于灰色地带的收入纳入了“阳光管理”。

开始时，三仓的收粮和放粮各有针对性，后来由于互相调来调去，在一般百姓眼中，已经没什么差别了。又由于同属司农寺管理，广惠仓经常与常平仓相混，共称为常平广惠仓。

有了这些粮仓，饥荒年自然就有了物质保障。不过，由于执行者本身素质不同，执行的标准和力度亦有不同，其效果反差很大。《宋史·食货志》也认为三仓设立的出发点虽好，“然事久而弊，或移用而无可给，或拘催无异正赋，良法美意，胥此焉失”。

【设福田院、居养院等安置场所】

所谓救灾，实际是救人。安置好灾荒中的老弱病残，处理好因饥荒不幸死去的灾民后事，是救灾的重要组成部分。为此，有宋一代先后设立了福田院、居养院、安济坊、漏泽园等安置场所，分别大致相当于今天的福利院、救助站和公共墓地等。

京城开封旧设福田院，专门收容老幼残疾而无依靠之人。“福田”是佛教用语。佛教徒相信“轮回报应”，认为救济穷人、积德行善会使自己得到好报，所谓“行者得福”，就如种田会有收获一样。北宋嘉祐（1056～1063年）之前，京师就已设立东、西福田院，但救济的人很少，能够从这里领取钱粟的才24人。后英宗增置南、北福田院，每天可救济300人。每年费用五百万钱先从皇室费用中拨出，后来用泗州的施利钱供给，并增为八百万。

崇宁元年（1102年）八月，开封府知府吴居厚上书，建议在各路设置将理院，收养无人管的病人，根据病人病情，分别安排到不同的屋子里，以防传染；同时设立厨房，为病人做饭和汤药。徽宗同意，并赐名“安济坊”，俗称“病院”或“病患院”。同年九月，又设立居养院，命鳏寡孤独无人抚养的人到居养院领取米豆，不限时月，随到随领。启动资金为官方接收的绝户财产，如果不足，支取常平仓的利息钱。居养院本来只养不能自存的人，但有时也根据实际情况扩大收养面。大观元年（1107年），京城冬寒，要饭的人常常露宿街头，乃至倒毙野外。徽宗紧急命令将乞丐一概收入居养院，后又宣布遇到特殊天气，过往军民看到冻僵之人，均应就近送到附近的居养院，给以钱米。不愿入院者，发给路费让其回家。在居养院生活的贫寒少儿，要让他们有学上，有钱花；被遗弃的婴儿则雇人乳养。长成以后，可以送到道观和寺庙里出家，让他们有个长期吃饭的地方。

宋真宗天禧年间，政府在京城近郊买地掩埋瘐死街头的人。每具尸体要花费棺椁费六百钱，幼儿减半。该政策后半途而废，道路上常现尸骨。中国人讲究入土为安，此为对死者的基本尊重。从科学角度讲，曝尸于野也不卫生，容易传播疾病。徐度在《却扫编》中讲，元丰年间，自己的外祖父陈向以朝官的身份巡视开封府界，留宿在野外的庙中，半夜忽被外面汹汹的人声惊醒。点烛探视，却见外面累累骨骸，幻化成各种形状，如泣如诉。陈向心中酸楚，上书皇帝请求收葬这些尸骨。神宗命其亲自办理。陈向共收葬尸骨八万多具，令人挖沟垒坎，编制图表，在墓地旁规划佛寺，聘请僧人为之超度，成为一桩美谈。崇宁三年（1104年），宋徽宗选择高旷的不毛之地设置漏泽园，即公共墓地，专门掩埋野外尸骨。彼时流人甚多，莫名其妙死亡的人也多，做这种事很得民心。

但宋徽宗时社会贫富不均现象已很严重，蔡京主持设置的救济机构，各地效果不一，百姓甚至感受不到。据《宋大诏令集》记，崇宁四年（1105年）五月诏：“朕之志于民深矣，吏不奉法，但为具文，以应诏令，并缘为奸，欺隐骚扰。元元之民，未被惠泽。”次年六月又诏：“访闻小人乘间观望，全不遵奉，已行之令，公然弛废，怀奸害政。如居养鳏寡孤独，漏泽园、安济坊之类，成宪具在，辄废不行，监司坐视，不复安举”，至政和二年间更发生拆卖房屋设备、轰赶孤老事件。好好的政策，做着做着就走了板儿，岂是古时独有？今人更应引以为戒。