盘活地方财政存量资金的路径选择——以A市为例

●林臻强

盘活地方财政存量资金的路径选择
——以A市为例

●林臻强

为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号）、《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预〔2015〕15号），A市积极进行工作部署，开展全市盘活地方财政存量资金工作。笔者结合工作实践，对盘活地方财政存量资金进行范围、背景和成因分析，从思维、制度、管理三个角度提出三条路径选择，力求在总结工作经验的基础上，为今后盘活地方财政存量资金提供参考。

财政存量资金 路径选择转移支付

一、盘活地方财政存量资金的范围分析

地方政府作为一级预算，必须履行财政收支主体责任。在一个完整预算年度中，因以下四个原因而持有的财政资金，可纳入盘活地方财政存量资金的范围：第一，因收入支出时间错配而正常持有；第二，因收入超预算增长或延迟划拨而消极持有；第三，因支出计划不完善不可执行而被迫持有；第四，因政策和行为原因无法支付而被不可预测持有。国办发〔2014〕70号从预算编制层面对其进行了具体的范围认定，如一般公共预算结转结余、政府性基金预算结转结余、行政事业单位结转结余资金等。财政部门和预算单位需要从政策和业务的角度进行甄别，统一盘活范围口径。适当规模的财政存量资金可以保证政府随时有充足的现金流来履行财政支出责任。但是，财政存量资金超出合理规模，就会产生资金闲置，资金闲置意味着机会成本和效益损失。

二、盘活地方财政存量资金的背景分析

盘活地方财政存量资金有其特定的背景。首先，经济形势所逼。这几年经济面临下行压力，经济增速回落，企业效益下降，地方财政收入遇到瓶颈，但是，财政支出“刚性”依然存在，尤其是稳增长、促改革、调结构、惠民生等重点领域和关键环节的支出更是逐年 “需求旺盛”。盘活存量成为缓解财政收支矛盾的一个突破点。其次，地方政府债务所迫。多年来“分税制”的“制度红利”让中央有足够的财权实施宏观调控，但是，地方财力有限而承担的事务多，财权与事权的矛盾加剧，地方政府举债现象普遍存在。一方面大量地方财政存量资金沉睡，另一方面地方政府债台高筑，这种尴尬的窘境，要求地方政府对如何盘活财政存量资金重新思考。最后，百姓舆论所压。盘活地方财政存量资金显然不是新问题，只不过这几年来随着审计披露越来越引起大家的关注。财政存量资金较大，容易成为“账外小金库”隐患；为了压缩资金结转结余，催生出年末 “突击花钱”现象。这些已被媒体多次抨击，引发百姓对政府资金公开透明的质疑。

三、A市盘活地方财政存量资金工作简况

为落实中央关于盘活财政存量资金的文件精神，A市财政部门、市直各预算单位高度重视，制定详细工作方案，扎实推进工作，主要分传达文件、落实清查、处理数据、执行盘活措施、收集工作意见、总结工作经验六个阶段进行。针对“执行盘活措施”阶段，A市财政部门、预算单位主要采取了“收、调、压、控”四类措施。收回两年以上的中央、省级转移支付安排形成的结转结余；市本级部门结余资金一律收回、结转资金按70%的比例统一收回。调整用途和使用范围，用于符合资金管理办法的其他同类项目、急需项目。压缩项目支出，整合项目资金，优化项目资金；压缩基本支出，尤其是“三公”经费。控制结余结转资金支出预算安排的审批；预算单位新增支出需求优先动用结转结余资金；无结转结余资金的严格按照新设专项资金审批文件办理立项、论证、审批。

A市财政存量资金呈现出种类繁多、成因复杂、增长快速的态势，既有主观上政府部门依法理财意识不够，也有客观上的制度设计、管理模式等瓶颈未能突破等原因。

（一）理财意识无法“与时俱进”

新旧《预算法》的衔接过程需要一个磨合时间，无法立马对传统理财环境产生根本转变。诸如“收入考核”和“预算执行考核”等指标对地方财政部门工作形成“泰山压顶”，不得不依托财政专户“储藏”收入、“虚列”支出、“隐藏”跨年度余额，进行资金库外循环和调节收支；专户资金支配权分散，往往导致资金统筹存在一定难度，造成余额不断增大、管理效率低下。预算单位“利益作祟”的观念年深月久，有些预算单位从部门利益出发，凭借“二次分配”预算代编权，抱着“多多益善”、“留有余地”的心态，倾向于多编预算、多立项目，造成预算编制与执行、项目衔接的脱节，形成预算安排大量结转结余。

（二）部门预算“固守成规”，无法“解弦更张”

目前部门预算在编制、执行和监督环节还存在诸多不完善的地方。比如：预算编制比较粗放，缺乏科学依据，细化程度低，资金安排超过实际需求；教育、科技等重点支出与GDP或财政收支增幅挂钩；预算编制方式普遍采用基数法，零基预算、绩效预算未达预期目标。以1个会计年度为预算执行周期，每年预算要在2、3月份经人大审议通过后执行，执行时间便主要集中在之后的三个季度里，容易导致资金不能如期支付。一些项目支出年限长、前期论证工作量大，容易产生资金与项目衔接不及时或脱节，影响项目资金执行效率。“重预算、轻监督”的弊病在地方财政部门普遍存在，财政监督无法形成有效的激励约束机制，也无法落实资金责任追究制度。

（三）资金管理达不到“利析秋毫”

资金管理不完善造成的大量闲置资金，集中体现在两个层面：政府和预算单位。政府重大决策、政策事项出台与预算安排衔接不够。当地方政府酝酿实施一些重大决策或政策事项时，会要求财政部门测算并预留足够资金配合落实政府实施意图，但是，经常出现一些重大决策或政策要么未能形成稳定运行机制，要么未能如期落地，到年底造成预留资金的沉淀。比如，预留机关事业单位养老保险改革经费，要等到中央顶层设计或实施方案下达后，才能形成实际的列支。预算单位对财政资金的一贯做法就是“重争取，轻细化；重预算，轻绩效”。年初编制预算时，结转结余资金未能根据工作需要重新编入年度预算；年中预算执行时，未能及时准确编制用款计划或提出支付申请，影响资金支付效率；年终财务决算时，未能认真对结转结余资金进行清理和提出盘活措施；大额的项目支出前期论证、测算等准备工作不充分，项目实施过程中管理不完善，尤其是工程类、采购类等项目进度偏慢，未能及时跟踪监控项目执行情况。

（四）落实上级转移支付“心有余而力不足”

目前上级转移支付对地市级财力来说还占有较大比重，但是上级转移支付下达偏慢，一般性转移支付提前告知率较高，专项转移支付提前告知率偏低。专项转移支付的资金用途往往又规定较严格，不挪作他用，加大了基层财政统筹盘活财力的难度。上级下达的项目资金名义上已经列支到地市，但是具体执行起来，需要逐级申报、层层审核确定，在目前五级预算框架下，层层下拨时间明显滞后。多数上级下达的项目资金采用一次性拨付到位，而不是按进度下达资金，导致转移支付时间集中或滞后，来不及安排。

四、盘活地方财政存量资金的路径选择

结合A市这次盘活地方财政存量资金工作实践，提出盘活地方财政存量资金的若干路径选择。

（一）思维路径选择

1、转变传统理财下的“增收”和“留存”思维。传统理财的重点突出体现在：财政部门注重财政收入增长，预算单位注重财政资金留存。财政部门囿于每年的财政收入考核指标，采取调剂、截留等处理手段，“收储”资金用于完成指标。另外，财政收入指标“指挥棒”长期掩盖了财政支出约束乏力、支出进度缓慢等问题，资金“沉淀”在各级财政部门。预算单位只知道争取更多财政资金，至于资金如何使用、如何管理往往缺乏明确、细化的方案，日积月累，资金“滞留”在各预算单位。

2、贯彻落实新《预算法》，切实转变理财思路。新《预算法》在旧法运行多年的基础上，引入一些针对财政管理现状的新理念。比如：四位一体的全口径预算体系、淡化重点事项挂钩支出、提出绩效预算等。新法体现出来的理财观念应当成为今后支撑财政部门和预算单位践行转变理财思维的法律根源。今后，财政部门要针对新法开展法律宣传和学习培训活动，将其纳入会计人员继续教育学习范围，纳入公务员年度法律法规学习范围，纳入各级财政干部培训范围；要根据新法，结合当前存在问题，进一步完善预算编制、执行、监管环节，努力构建符合新法要求的各项制度安排，逐步提升依法理财、依法行政能力。

（二）制度路径选择

1、强化建章立制。根据这次开展的财政存量资金清查活动，发现不少资金以财政专户、预算单位结转结余及暂存暂付款的形式存在，这三个方面的管理一向比较薄弱。因此，结合实际情况，A市陆续拟定了一些规范性文件，如 《A市盘活财政存量资金暂行办法》、《A市预算单位结转结余资金定期清理报送办法》等，鼓励预算单位、县市区财政部门在不违反中央政策条件下，大胆探索，力求在建章立制上有所突破。

2、完善部门预算。（1）编制环节，提升预算编制水平，落实源头控制。要提升预算编制水平，就要贯彻落实新《预算法》，全面推行部门预算编制方式的转变，由传统基数法转变为零基法、绩效法。在编制年初部门预算时，摈弃基数法、加成法、收入挂钩法，根据当年度部门拟开展事务，重新测算、重新安排。借助诸如“上一年前三季度预算执行率达不到序时进度的项目支出，在编制下一年度预算时，项目金额不得超过上年总额的某个比例，具体比例根据项目的性质和类型分类确定”等一些要求，对预算编制形成硬性规定。编制方式的转变成本主要是工作量大、耗时、技术复杂，但是电子政务网络、预算编制信息化平台、计算机软件开发等可用于解决工作量大问题和提高工作效率。（2）执行环节，强化资金进度和效益，落实进度监控和绩效评价。进度监控和绩效评价的重点在于项目支出。借助诸如“500万元以上的项目支出，预算单位年初要报送项目细化表和绩效目标表、年终要报送结转结余情况表和绩效自评表；2000万元以上的项目支出，增加一张资金进度序时监控表”等要求，对预算执行形成硬性规定。这些资料的按时报送，既可让财政部门掌握资金执行情况，又可让预算单位形成一种资金管理的自觉行为，达到信息的双向沟通。进度监控要防止出现年度突击发钱，资金要紧跟预算单位事权进度，紧跟政府决策、政策的落实，紧跟工程项目的开工、竣工进度。绩效评价要和预算单位年度工作相结合，要纳入预算单位年终政府绩效考核范围，要发挥对以后年度预算安排的反馈功能。（3）监督环节，强化结转结余资金定期清查，落实收回统筹机制。财政部门要把结转结余资金纳入财政监督的工作内容，定期开展清查，落实跟踪、收回、统筹机制。借助诸如“每年结余资金统一收回，结转资金超过两年没有使用统一收回；收回资金用于市级财力统筹或某些必需的新增项目；严格控制预算单位专户开设”等要求，把结转结余资金纳入预算单位的日常财务管理范围，年终决算要进行分析，年初预算要提出安排和消化意见。审计部门要把结转结余资金纳入审计项目，每隔三年审计一次。人大财经委要落实财政部门预算执行进度问责、预算单位项目资金管理问责等。

3、建立奖惩机制。完善部门预算最终离不开预算执行的奖惩机制。为了解决挤占财政资金、“跑部钱进”、资金浪费不负责任、资金执行不到位不付代价等顽疾，必须落实预算执行奖惩机制；否则，绩效预算改革便是一种“高大上”口号和“空壳”理论。实施绩效预算奖惩“双挂钩”制度：绩效预算考核要和预算单位的政府绩效考评挂钩，列入政府绩效考评的一个子项目；绩效预算考核要跟以后年度增加或减少预算安排挂钩，借助诸如“当年可执行完毕的预算安排，预算执行进度在第三季度超过80%的以后年度可提高预算安排额度；执行效率低、进度慢、在第三季度未达50%的，压缩下一年度预算安排额度”等要求，让奖惩机制确实发挥作用，而不是一种摆设。建立项目资金合理进退机制，废除项目资金“吃住”弊病，对长期低效运作或者没有存在意义的项目资金，适时取消或整合。财政部门在认定哪些项目资金可以取消或者整合时，要结合资金清理情况统筹考虑，要强化预算单位之间的信息反馈和互动，既要确保资金用到实处，又要防止资金浪费。

4、用活转移支付。（1）提高转移支付的基层财政下达率。为避免沉淀过多的上级转移支付资金，必须提高基层财政资金下达率。除了提早下达外，根据不同分配方法，采取不同应对措施。对于因素分配法资金，财政部门要积极主动介入，推行预算单位“二次分配”发函告知制度，督促预算单位抓紧提出分配方案，加快执行进度。对于项目分配法资金，财政部门要依照项目资金管理办法执行，加快项目申报和审批流程，下发项目申报文件，明确时间限制。（2）提高转移支付的资金使用灵活度。资金分配下达基层财政后，要给予基层财政足够的调配自主权，把资金“管得死”和“盘得活”结合起来，处理好资金“进度”和资金“安全”的关系，在符合中央政策前提下，在符合资金规范操作前提下，允许地方财政进行调剂使用。（3）落实专项转移支付跟踪制度。专项转移支付资金由于具有政策性强、用途特定等特点，可能会和基层财力实际需求脱节，需要完善资金的跟踪反馈工作机制。要建立专项转移支付台账制度，跟踪资金进度；要提高下达项目支出细化通知书速度；逐步推行“项目委托制”，对于地方财政承担事权而下达的项目资金，可以采取项目委托评价、验收、拨付的方式，避免资金层层审批，影响执行进度；要建立一套完整的上下级财政部门、预算单位日常沟通协调工作机制，避免因时间慢、信息滞后、反馈不实而影响资金兑现进度。

（三）管理路径选择

1、预算单位结转结余资金的管理。财政部门要牵头落实结转结余资金的管理责任，分析历年结转结余资金的成因，分类汇总，提出盘活建议；建立结转结余资金定期报送工作制度，及时掌握结转结余资金的规模，尤其关注基建类、采购类等结转结余占比较大的资金；要收回统筹结转结余资金，安排用于其它急需财政支持的地方或充实预算调节基金。

2、财政暂付款、暂存款的管理。财政暂付款具有成因复杂、时间跨度长的特性，其管理的关键点在于清理、分类、甄别、消化，针对不同成因采取不同处置方法。规范总预算会计核算和财务制度的衔接工作，能纳入收入核算的不列入暂存款核算科目，并细分为应收转贷款、股权投资等。收回的结转结余、捐赠、利息收入等要及时纳入预算统筹盘子，减少长期挂账形成闲置。建立健全暂付款、暂存款管理的激励约束机制。采用综合评价、全市通报、定向约谈、奖励等，引导县市区加强财政财务管理；制定出台对外借款管理办法，明确出借条件、范围、期限、审批等环节，落实“谁审批，谁负责”，既规范政府行为，也预防新风险的形成。

3、项目资金的管理。建立项目库动态更新管理制度。对年度不具备实施条件的项目，及时调减部门预算指标，减少当年资金结转；对跨年度实施的项目，根据进度分年度安排，减少一次性下达指标形成跨年支出；对于变更项目的，要进行审批，确保专款专用。要重视项目前期工作，防止因前期工作滞后或缺失，影响资金执行进度，尤其是基建等资金量大的项目；项目的评审、验收、公示、资金拨付等事项办理要有合理的时间约束；探索项目资金优胜劣汰机制，不是所有项目都需要财政兜底，扶持优质项目，取消劣质项目，也是对盘活财政存量资金的一种回应。

4、国库资金的管理。探索建立最优库底余额的管理模式。贯彻落实新 《预算法》“合理调节国库资金余额”的要求，确定最优库底余额，降低资金持有成本。这项工作尚处于摸索阶段，主要困难在于 “如何确定余额”。目前可以尝试设立国库资金现金流量台账，进行预测、分析、调试，逐步建立一套相对完善、可操作的调节余额程序。探索国库现金投资机制，在保证资金安全性、流动性前提下，在符合统一的政策框架下，人民银行可配合地方财政部门尝试开展“闲置”国库现金盘活方式，提升资金收益。但是，要遵循国库资金安全原则和控制操作节奏原则，因为流动性难以作出精确判断，需要建立回拨、圈存机制，防止出现支付危机；而规模、频繁的现金操作对货币存量会产生冲击，干扰货币政策的实施效果。

（作者单位：福建省泉州市财政局）

1.胡明东、章萍等.2014.关于激活财政存量资金若干问题的探讨——基于人民银行国库视角［J］.地方财政研究，2。

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