树立法治思维 强化预算绩效监督的制度性约束

●杨坤

“财政监督改革发展理论与实践”征文获奖稿件

树立法治思维 强化预算绩效监督的制度性约束

●杨敬坤

本文从新《预算法》的修订引入了预算绩效监督的法理基础，进而阐述了完善绩效监督制度是提高财政支出效益的重要手段、构建绩效监督制度体系是推进改革提高行政效率的有效举措，并针对预算绩效监督的制度性约束提出了相应的建议：建立有别于绩效评价的绩效监督制度、建立嵌入业务流程的全过程绩效监督制度、完善绩效监督评价指标体系、健全绩效激励约束机制，以期在法制层面完善预算监督制度。

新《预算法》 预算绩效监督制度体系

加强财政资金监管，管好政府的钱袋子，一直以来都是社会关注的热点话题。当前，落实依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化，已成为不可阻挡的历史潮流。财政作为国家治理的基础和重要支柱，肩负保障财税政策和财税法规落实、严肃财经纪律、促进源头治腐等重要职责。依法组织预算绩效监督，是推进预算绩效管理、提高财政资金使用效益、优化资源配置的重要途径，完善预算绩效法规制度建设，强化制度性约束，势在必行。

一、新预算法的修订为绩效监督制度建设提供了法理基础

经过社会各界广泛讨论、全国人大常委会前后四次审议，《预算法》在出台20年后完成了首次修改。新修订的《预算法》第一条明确了立法宗旨：“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”。

《预算法》将“加强对预算的管理和监督”写入宗旨性条款，意味着预算监督在法律层面上提升到了一个新的高度。“推进预算公开和绩效管理”是《预算法》新增的一项重要内容，纵观新法全文，共有六次提到“绩效”一词，这是对传统预算观念的一次具有深远影响的重大变革。

随着新《预算法》的出台，加强预算绩效管理，提高政府财政支出绩效，将是今后预算遵循的基本原则，为绩效监督制度建设提供了法理基础。政府决策能否最终落地，财政支出是否达到预期的效益，最终离不开完善的绩效监督制度。

二、完善预算绩效监督制度是提高财政支出效益的重要手段

经济学中资金流动性是经济活动的血液，充裕的资金流动能够实现资源的合理配置，提高经济运行中的经济效率。在当前财政收入增速放缓，大量资金长期闲置浪费的情况下，增加财政资金的流动性，不失为提高财政资金效益发挥的最优选项。

现实的情况是，一边是背负高息举债借钱“搞建设”，一边却是巨额闲置资金“有钱花不出”。当下，从中央到地方，各级庞大的财政存量资金制约了资金效益的发挥，已引起了中央高度重视。为盘活存量、用好增量、支持实体经济提质增效，国务院办公厅下发《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》，要求切实提高资金使用效率，充分释放积极财政政策的有效作用；李克强总理在国务院第三次廉政工作会议上指出：决不能一方面民生需求“嗷嗷待哺”，而另一方面大量资金又“呼呼大睡”。

从财政部对外通报的情况来看，各级动真格、下狠招，重拳治理“沉睡的资金”，取得了一定成效，但仍有一些中央部门和地方部门仍未按要求交回财政存量资金，直接影响了盘活财政存量资金的政策效果。

从存量资金的形成来看，中国财政科学研究院院长刘尚希曾指出：“财政存量资金是多年累积形成的，原因复杂多样，既有体制机制原因、也有管理能力问题；既有预算编制原因、也有预算执行的原因。”从资金监管层面看，绩效管理的认识不足、惩戒制度的缺失，也是存量资金大量存在的重要原因。建立健全预算绩效监督制度，以扭转重投入、轻绩效、资金等项目的传统思维，增加财政资金的流动性，提高资金使用效益。

三、构建绩效监督制度体系是推进改革提高行政效率的有效举措

随着中央反腐力度的持续加强，管理层权力寻租空间被挤压，懒政、怠政、不作为已开始在一些部门与个人身上不同程度的显现。大力反腐使其不敢干坏事，但无法通过同一方式驱使其做好事。

“软抵抗、不作为”表现在财政预算管理层面，具体体现在：预算编制不够细，在执行时与实际需求脱钩，有钱花不出；项目管理效率低下，一些项目迟迟不能动工，开工的项目资金执行不下去；项目管理不规范、程序不合规、监管不力，致使决算报表审核不能获得通过，财政无法支付，剩余资金趴在账上。当前，纪检监督部门执法力度加大、追责程序跟进的情况下，“不作为”就成为了逃避责任的避风港、实现不作为的有效推脱。

事实上，治疗“软抵抗、不作为”，新《预算法》已为监管部门提供了操作空间，“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”。财政部在《关于贯彻实施修改后的预算法的通知》，明确要求各级财政部门严格按照新 《预算法》的规定，加快建立健全预算绩效管理机制，全面推进预算绩效管理工作。

当下，探索建立绩效监督成果同预算安排结合机制，推进建立绩效问责机制，用制度管人，形成制度制约机制，是推动预算管理制度改革、治疗“软抵抗、不作为”有效举措。当然，改革是一个蜕变的过程，必然会触及部分人的利益，必然会遇到各种阻力。在改革处于蜕变的阵痛期，加强预算绩效监管无疑是遏止阵痛的有效工具。

四、建立健全预算绩效监督法规制度，强化绩效监督的制度性约束

要想避免火灾，就要筑牢防火墙。建立全面规范的绩效监督制度，是实现绩效监督的必然途径，也是防范资金风险的一道防火墙。作为高于绩效评价层面的预算绩效监督，不能拘泥于绩效评价，要对项目管理制度的制定与落实、项目实施单位绩效评价的开展、资金使用的合规性等方面进行全方位监督。

（一）建立有别于绩效评价的绩效监督制度

预算绩效监督制度是建立在预算绩效评价之上的管理制度，是对项目资金的立项审批、资金分配下达、项目日常监管等整个流程的全过程监督，是基于预算绩效评价的再评价、再监督，不能以绩效评价代替绩效监督。

绩效监督与绩效评价的主体不同。绩效评价是侧重于预算的执行结果的评定，其主体是项目实施单位、上级主管部门、上级财政部门。绩效监督是项目实施与管理之外的第三方监管，主体是上级监管部门、上级财政部门。项目实施单位可以进行预算绩效自评价，而不能进行绩效自我监督。

绩效监督与绩效评价的目标不同。绩效评价目标侧重于项目决策、项目管理、项目产出以及可持续影响等内容，通过项目管理与实施的过程考察项目执行效果。绩效监督目标不仅包含绩效评价的内容，还包括项目绩效工作的落实情况，项目绩效评价组织的科学性，评价结果的运用情况，资金使用的合规性审查等方面。

（二）嵌入业务流程，建立全过程的绩效监督制度

预算绩效监督不能仅停留在预算执行效果的事后监督，要适应财税体制改革需求，建立贯穿于预算编制、预算执行、事后评价的全过程的绩效监督机制。

一是加强事前监督，建立预算绩效编制审核机制。在年度预算编制审核过程中，绩效监管部门要加大预算绩效编制的审核力度，从源头上加强财政资金使用效益的管控。重点对项目的可行性、科学性，申报程序的合规性，绩效目标的编制是否科学、合理，是否符合资金效益需求，是否细化、量化、便于考核等方面进行审核。

二是加强事中管控，建立预算执行过程中的监管。充分运用财政信息化平台，加强资金支付进度、资金实际用途是否符合绩效目标的运行监控。通过对资金运行情况的分析，过滤可疑资金流向，适时跟踪，查明原因，防微杜渐。同时，对于财政重点项目支出组织人员进行实地监督。

三是开展绩效评价，组织预算绩效执行效果的监督。对资金量大、涉及群众利益、社会关注度高的项目开展事后监督评价。绩效监督评价要注重全面性，既要评价项目产生的资金效益，又要评价资金使用的合规性；既要评价项目本身的执行情况，又要评价相关部门的监管情况；既要评价监管发现的问题，又要评价问题整改情况。

（三）结合监督业务特点，完善绩效监督评价指标体系

财政部门组织预算绩效监督，绩效监督评价指标体系是必不可少的操作工具。目前，预算绩效评价工作已全面展开，从中央到地方各级绩效评价方面的法规制度基本建立。然而，现有的法规制度仅限于绩效评价层面，对于预算绩效监督层面，还未形成一整套的法规制度，关于如何设置预算绩效监督指标体系还未出台相关指导性政策。另外,对于预算绩效编制是否科学、细化、合理等方面还需进一步加强监管。

预算绩效监督指标体系的设置应包含以下三部分内容：一是在绩效目标编制层面，应包括是否按要求编制预算绩效目标，绩效目标是否细化、量化，绩效目标的编制科学性、可行性、合规性是否得到有效的审查。二是在预算执行层面，应包括项目立项申报是否按程序执行、项目决策是否合规、管理制度是否健全并严格执行、项目产出质量情况及群众满意度、各级绩效评价开展及结果运用情况。三是在资金管理使用的合规性方面，应包括资金分配是否合理、资金到位是否及时、资金使用是否合规等指标。

（四）强化监督结果的运用，健全绩效激励约束机制

预算绩效监督结果的运用是绩效监督工作的落脚点，充分利用绩效监督结果，使其成为制定财政政策、编制财政预算、分配转移支付资金的重要依据。一是建立绩效监督与预算编制相结合的制度。加强绩效监督结果的运用，充分体现绩效监督优化、促进预算管理的作用。二是建立监督结果的反馈机制。将预算执行绩效情况、综合绩效评价情况和问题整改落实情况，及时向上级主管部门反馈，对偏离绩效目标的问题及时予以纠正。三是建立责任追究机制。加强对财政资金使用绩效的追踪问责，强化对项目执行过程中各环节违规行为的责任追究，不断提高预算绩效管理水平，规范资金使用，提升财政资金绩效。

预算绩效监督制度是一项系统工程，需要在不断地探索和实践中逐步完善。当然，树立法治思维、强化预算绩效监督的制度性约束同时又是一项打破旧习惯建立新规则的革新过程，必然受到方方面面的阻力，如何全力推进，考验着践行者的智慧和勇气。

（作者单位：河南省财政厅监督一处）

赵棠.2015.地方人大预算绩效监督的实践探索和路径设计——基于浙江温岭预算绩效监督的案例研究[J].人大研究。