财政绩效审计的发展趋势探讨

●顾正娣

财政绩效审计的发展趋势探讨

●顾正娣

随着信息大爆炸时代的到来，财政绩效审计在大数据的支撑下高速发展，在项目评估中的运用越来越广泛。财政绩效审计从单一要素的审计向综合性审计发展，从零散粗略、弹性较大审计向制度化、规范化审计发展，且完全结果导向的审计有了前瞻性趋势。

财政绩效审计发展趋势

随着政府与各种社会组织合作项目增多，有效管理公共资金、防范公共资源风险成为现代政府管理的重要课题。财务绩效审计是国家审计部门按照一定的审计标准对财政资金使用进行经济、效率和效益的审计。经济、效率和效益是影响财政绩效审计的三个因素。经济是投资方面的成本节约；效率是指投入产出比最大化；效益是将产出结果与预期目标相比较。财政绩效审计高速发展，有了大数据技术支撑，越来越多地运用于项目评估，呈现出从单一要素的审计向综合性审计发展，从零散粗略、弹性较大审计向制度化、规范化审计发展，且完全结果导向的审计有了前瞻性趋势。

一、财政绩效审计的大数据处理趋势

据美国互联网数据中心统计，90%以上的数据都是近年来产生的，大数据的浪潮正在推动并影响着社会生活的各个方面。大数据的特点是数据体量巨大、类型繁多、处理速度快而价值密度低，大数据技术就是从海量数据中快速获取有价值的信息。“十三五”期间，国家实施大数据战略，按照《国务院关于加强审计工作的意见》，国家审计大数据中心加快建设，建立起基于大数据的审计平台，组建数据处理团队，规范数据的报送、管理和储存，运用数据挖掘技术，全面助力现代财政绩效审计模式。大数据时代给财政绩效审计带来新变化。

（一）不再依赖于抽样，大数据技术可以处理整体数据

当面临大的样本量时，受支持审计的数据量所限，传统审计一般采取抽样分析。抽样分析存在一定审计风险，它依赖于抽样的绝对随机性，一旦审计人员设计不得当，分析结果就会相去甚远。如今在大数据技术支持下，审计人员可以处理的数据量大增，而且未来还会更多。在整个系统中，大数据技术的平台，使审计部门不必点对点和被审计单位联网，所有的数据都可以通过审计政府的内部网络得到。通过审计信息系统对审计项目的整体数据进行处理，能得出更加客观和准确的审计结论。

（二）更加注重数据的效率与相关性分析

传统审计受数据量和技术的限制，通常关注的是获取最精确的结果。然而，在大数据时代，面对良莠不齐的海量数据，对数据的审计分析不再仅追求绝对的精准，而是着眼于对数据的及时和效率的追求，以获得更完整的事物的概念，接受模糊和不确定性的存在，更强调数据的完整性和混杂性。审计部门也从以前探求事物的因果关系，转变为关注事物的相关关系。虽然相关关系并不能准确告知为何发生，但是它可以帮助人们察觉到“可能会发生”。如果甲和乙经常一起发生，只需要注意到甲发生了，就可以预测到乙很可能也会发生。

二、财政绩效审计的综合性趋势

随着经济的快速发展，中国的环境和资源问题越来越严重，如水资源的污染，土地资源的短缺，环境承载能力严重透支，从而成为公众和政府越来越关注的问题。财政审计作为政府监督的重要工具，因此也必然需要从单纯的财务性审查向综合性绩效审计发展。

（一）拓展财政审计领域

我国财政审计受传统财务收支审计的影响较大，但是大数据的出现颠覆了整个审计体系，不管是企业还是政府，审计不再仅仅局限于传统的财务领域，而是向管理、人力资源、环境等各种领域蔓延和渗透，与政府绩效有关的一切数据的收集、整理、处理与分析已经成为财政绩效审计的重要任务。大数据时代的财政绩效审计拓展了传统财政审计的领域，一些原本不属于传统财政审计范畴的内容进入大数据时代的财政审计视野，发展成为财政综合绩效审计。比如，就高新技术产业带动土地利用的经济价值展开绩效审计，对高新技术产业带动土地利用的经济价值中的问题及原因进行深刻剖析；资源利用绩效审计，对占用水资源、土地资源或者能源较多的项目进行绩效审计；公益事业绩效审计，对医疗、教育、福利、劳动等提供公共服务的机构项目进行绩效审计，促进公共服务项目发挥效益；还有预算执行绩效审计、建设项目绩效审计等。比如，近年来澳大利亚绩效审计重点主要集中于边界与国家安全、政务院改革议程、政府治理与项目管理、政府治理风险管理与评估、跨部门项目资金管理、机构活动合规性、社区服务与健康、制造业科学研究、环境与教育等方面。

（二）增加绩效审计方法

在大数据的环境下，除了传统的财务审计方法，绩效审计在我国，越来越多地应用到调查、比较、统计等方法，并与其他学科相结合，应用到环境分析、管理等方面。比如，资源利用的绩效审计对象包括整个资源利用过程中的具体管理办法、业务程序、财政投入、经济效益等，依据相关经济统计部门公布的国民经济生产总值等经济指标、专家评定意见，对资源分布、已利用资源、尚未利用资源进行评价。正是因为如此，美国政府责任署审计专业人员包括各方面的专家，如会计、统计、经济学、工商管理、法律、计算机、信息学、物理学、工程等。

（三）减少决策失误

随着大数据技术的发展，政府决策通过挖掘大量有用的数据，有助于政府减少决策失误。传统的财政审计报告通常格式单一固定、内容程式化、信息量小。现在财政绩效审计提供的审计成果还包括在审计过程中挖掘、整理和分析的大量数据及资料。审计部门通过对大量数据的归纳、总结，从中找到规律，从不同层面、不同角度进行整合，为不同政府部门提供数据分析、关联比对和决策建议。另外，大数据还使得政府工作人员在进行有关数据分析时，能及早发现问题，提前采取措施，及时纠正错误。

三、财政绩效审计的项目评估与后评估趋势

项目评估是运用社会研究方法对项目进行评价，随着财政绩效审计内容的综合性发展，其审计方法也有项目评估的趋势。重点对项目进行评估，提供新的建议，对审计工作更有用。项目评估的目的不仅是评估预测项目结果，更重要的是说明结果是如何实现的，它是关于项目设计各个环节结果之间的评估。

美国国会1970年《立法机关重组法案》和1974年《国会预算与截流控制法案》，率先以立法方式确立了“项目评估”这一财政绩效审计方法的新发展。项目评估一是强调绩效观念，二是重视量化。1993年美国《政府绩效和成果法案》，进一步将项目评估由原来国会临时发令，转变为立法保证的每年常规工作，通过评估政府的服务和活动项目，进行审计分析，针砭时弊，适时发出预警。

近年来，技术进步、组织间活动纷繁复杂、需求多变等因素带来项目管理环境的不确定性大大增强，项目评估研究已经越来越受到我国政府部门的重视，比如2004年《财政部关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》、2006年发改委和建设部《关于印发建设项目经济评价方法与参数的通知》，这些都显示项目评估得到了国家综合主管部门的重视。有些地方实行了审计专家库制度，例如安徽省马鞍山市审计局从马钢等单位将水利环保、大型公共建筑、桥梁隧道等方面的人才征集入库，参与重点投资审计项目质量复核。

审计署6号令第92条规定：“审计机关设立审计项目质量检查委员会，负责评估和追究审计项目质量责任”。《国家审计准则》第196条规定，“审计机关应当对审计质量控制制度及其执行情况进行持续评估”。后评估是项目评估方法的延续，我国陕西、山东、长沙、天津各地已制定审计项目后评估办法。

四、财政绩效审计的前瞻性趋势

绩效审计的主导模式是结果导向模式，即一般是事后审计，但如上文所述，在大数据的支撑下，审计部门对一些前瞻性问题具有全面数据和丰富经验时，在审计过程中或者是在方案实行前就能提出一些合理的审计建议，前瞻性的绩效审计能更好地保证审计工作的质量，这种超前思维和信息的补充，使传统审计职责更加完善。

美国政府责任署在绩效审计工作中就进行了大量的前瞻性分析评价工作。在需选择的议案中，比较成本的高低和成功的可能性来推选最佳议案。审计人员按照规范的程序收集、整理相关资料，运用定量与定性相结合的方法进行预测，从历史经验、概念、逻辑和现实操作等角度评价议案的可行性，阐述审计证据和不确定因素，提出议案改进意见，提示需要关注的风险等，促进议案的成功。

澳大利亚国家审计局为加强风险控制绩效审计，引入风险评估，对绩效审计进行监督，并扩展到事前预防。风险评估是一种预测性评价，对发生在未来的事情做预判分析，寻找适当的风险点、风险源。体现这一趋势的典型事例如“澳大利亚政府部门欺诈控制”审计项目，针对政府部门与社会各种组织合作项目增多的情况，该绩效审计项目引导相关政府部门将“欺诈控制方法”纳入项目的设计与运行，用政策与制度预防欺诈，对欺诈行为有相应的监控机制，尽可能防范欺诈风险，降低欺诈损失。

如今我国正处在经济全面转型的关键时期，更需要提高政府绩效，增强政府前瞻能力。具有前瞻性的财政绩效审计，能够使政府部门更好地了解哪些计划和政策行之有效，哪些计划和政策可能不起作用，还能提高处理正在出现的关键性问题的预见能力。国家审计署审计长刘家义提出“树立科学审计理念，发挥审计监督‘免疫系统’功能”，审计“免疫系统”提法是将审计视为国家经济的免疫系统，突出绩效审计的“预防”这一功能，尽早觉察风险，起到预警作用。发挥审计保障经济社会健康运行的免疫功能，审计主动参与到财政预算资金项目立项的论证考察工作，提早介入，从经济效益和社会效益展开分析论证，对项目的可行性给出合理建议，提示潜在风险，从而减少财政资金低效与浪费的情况，在促进经济、社会发展，深化改革，加强法制建设，反腐倡廉，维护国家安全和完善国家治理等各个方面发挥作用。

五、财政绩效审计的制度化、规范化趋势

各级人大越来越重视绩效审计问题，比如，北京市人大常委会把对财政资金使用的绩效监督作为加强人大预算管理的重要方面，规定政府每年要向人大常委会陈述绩效审计情况。人大预算监督职能的加强在促进财政部门绩效审计发展的同时，也意味着财政绩效审计配合人大预算监督的作用越来越明显，在一定程度上反映出财政绩效审计在制度上的发展趋势。

（一）立法层面

立法先行是推行绩效审计的法制保障，我国《审计法》原则性地规定审计机关对“财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，2006年修订时增加“提高公共资金使用效益”。现在一些专业的制度已经逐步建立，绩效审计的立法、规划和程序等方面不同于传统的审计制度。比如北京市拟将绩效审计写进《北京市审计条例》，以此规范审计主体与客体的行为，实现绩效审计的法制化和规范化。江苏省的《绩效审计指南》，有一般性准则性能的审计操作，按照不同的项目有针对性地制定更详细的业务要求，如对专项资金、环境绩效审计、政府投资项目等都设置了配套法规。

（二）操作层面

在操作层面建立起一套从一般性框架到具体的科学合理的指标体系使绩效审计规范化，标准具有共通使用、重复使用的特点，其实施效果在专业性强的部门更为显著。澳大利亚政府早年间提出了财政绩效审计的“结果与项目”框架，是政府部门预算与报告的基础性框架。近年来，澳大利亚致力于开发出一套系统的、可衡量的、能有效体现公共部门主要绩效的指标体系，特别是一些专业部门，如工商、税务、海关等部门都积极实施的国际标准化组织质量认证体系，这与企业的质量标准在精神实质上是一样的。政府领域的标准化管理也是我国“十二五”时期的重要课题，《中国政府绩效评估研究》课题组设计了一套适应我国国情的评估体系，用33个指标来评估政府的绩效。

（本文受2015年度“六大人才高峰”<项目编号：2015-JHNB-014>、“青蓝工程”、“江苏省普通高校自然科学研究资助项目”<编号：14KJD120002>资助）

（作者单位：南京审计大学/东南大学）

1.陈希晖、邢祥娟.2013.前瞻性评价综合法在绩效审计中的应用[J].社会科学管理与评论,1。

2.李璐.2009.美国政府绩效审计方法的变迁及启示[J].中南财经政法大学学报，6。

3.杨肃昌.2014.中国公共支出绩效审计发展现状与趋势分析[J].会计之友，22。

4.卓越、卢梅花.2012.澳大利亚绩效审计发展新趋势[J].中国行政管理，2。

（本栏目责任编辑：范红玉）