资产管理视域下行政事业单位内控机制探讨——对某市政管理中心案例的分析

●杨正兰 李崇科

资产管理视域下行政事业单位内控机制探讨
——对某市政管理中心案例的分析

●杨正兰 李崇科

本文针对某行政事业单位资产管理案件进行分析，指出了如何避免资产管理接受捐赠、购置、处置风险，提出了资产管理相关防控措施，进而明确地提出了完善行政事业单位内部控制制度的有效措施。

资产管理 风险点 防控措施 行政事业单位 内部控制

在会计监督检查中,笔者发现某县市政管理中心财务管理过程中存在着一些问题，结合目前如何完善行政事业单位（以下简称“单位”）内部控制制度建设作一探讨。

一、案件分析

(一)单位基本情况

某县市政管理中心是该县住房和城乡建设局的财政全额拨款二级事业单位，主要负责县城环境卫生清扫保洁、生活垃圾的收运及处理、市政公共设施的维修维护等任务。该中心有编制职工30人，长期聘请环卫保洁人员360人，公益性岗位人员33人，被检查单位在2014年收到某房地产开发有限公司等14家单位捐赠的环卫电动车102辆，总价值66.3万元；2015年收到某市商业银行等4家银行捐赠环卫电动车110辆，总价值71.5万元，收到某保险公司捐赠1辆环卫巡查车，未标示价格，因此无法反映价值信息。有些捐赠资产是自制的，无出厂信息、合格证、生产批号等资料，在使用、管理上存在严重的安全隐患。上述接受捐赠的213辆环卫巡查车、电动车仅做了资产辅助账，未办理正式入账手续,交给生产一线操作人员使用165辆。此后,划拨给县公安局、乡镇、学校等单位共21辆，车库现有库存27辆。

（二）问题分析

在检查过程中，笔者发现该单位存在以下问题：一是资产接受捐赠没有签订捐赠协议,没有明确双方的权利和义务，受赠方没有把握住受赠的资产必须是具有合格、符合国家产品质量标准的产品，适合单位工作职能和事业发展需要的资产，有可能把废旧淘汰、落后、不安全的产品接受过来。二是受赠方没有完全按照捐赠方的意愿管理和使用接受捐赠资产,单位领导个人说了算，尤其是将捐赠的资产调拨给行政单位使用，性质发生根本变化。三是存在着固定资产管理松懈，擅自处置资产、划拨没有办理审批手续，增减变化不能完全及时登记核算等问题。四是内部管理制度缺失，财务审批缺乏监督，没有形成规范合理的内部控制体系，有令不行，有禁不止。五是基层工作人员要么超越自己的授权范围，越权行事；要么不恪守职责，在签订合同等环节上马马虎虎，给单位、国家造成巨大的损失。

二、内控风险点分析

风险评估是单位建立与实施有效内部控制的重要环节，贯穿于全部业务环节、工作岗位，也是促进单位完善风险预警，提升整体化解风险能力，建设内部控制体系，实行民主科学决策，有效提高单位管理水平的核心。

（一）捐赠风险点

捐赠资产管理中存在着以下风险：①双方捐赠主体不明确，捐赠方有恶性捐赠，贪图名义；②捐赠资产不符合受赠单位的具体情况;③自制捐赠品没有产品生产许可证，存在严重的安全隐患；④捐赠方将毁损残次、报废、变质物品捐赠给受赠单位;⑤捐赠方毁约、不履行捐赠事项；⑥单位领导未经会议研究,个人说了算，随意处置、随意调拨、再赠送；⑦协议不能明确权利义务，无后续服务；⑧签订协议不严谨、不完整；⑨法人代表或授权委托人不依据授权范围签订协议；⑩捐赠方改变捐赠数量、品种、规格型号；⑾资产管理松懈，资产使用效益低下，损失浪费较多；⑿资产入账手续不详细，无规格型号、产地、出厂编号、合格证等详细信息。

（二）资产处置风险点

资产处置过程中存在着以下风险点：①处置未经集体会议决定,主要领导个人说了算,擅自处置资产；②法人代表或授权委托人不依据授权范围办理处置事项；③资产处置不履行审批手续，或者不以上级部门批复的内容进行处置；④应由资产专业机构鉴定、评估的，没有经过专业机构鉴定、评估；⑤资产专业机构鉴定、评估过程中徇私舞弊,故意评低资产使用性能、价值；⑥资产使用尚未到期，提前报废；⑦资产出租不履行审批手续，出租未签订正式合同；⑧故意降低出租价格，出租收入不入账，或者入账不及时，设置“小金库”账外账；⑨资产对外随意投资，投资收益不入账，设置账外账“小金库”，领导牟取私利或者为“小集团”牟利；⑩改变资产性质，将行政事业单位国有性质资产转移给下属企业或者私有企业，收益由单位私自使用；⑾资产处置残值收入不入账，私设“小金库”账外账；⑿以旧充新，将实际的旧资产抵顶账面的新资产；⒀库管人员不履行保管责任，丢失、毁损、维修不及时反眏，出入库记录不完整。

在风险点分析基础上对症下药，制定出切实可行的防控措施，把握好关键点，从而实现配置合理、计价正确、使用安全完整、处置合法的目标。

三、资产管理相关防控措施

（一）资产捐赠管理环节应当采取的防控措施

第一，明确捐赠双方主体及其授权人，必须防止越权和不恪守职责行为发生，在协商阶段就要客观、准确地掌握捐赠方的真实目的，防止洗钱行为。第二，在商讨捐赠的具体事项环节，必须依据国家合同法等有关法律法规，保证捐赠产品符合提高公共管理服务职能的需要，明确双方的权利和义务，确定捐赠品的名称、规格、型号、质量标准等，细化交货时间、交货期限、保证措施、后期服务等内容。第三，在签订合同环节，仔细审查合同资产的交付、品质是否符合国家行业部门的标准、保质期。第四，在合同履行环节，规范验收程序，必须高度重视专家意见，对每个型号、参数必须依据协议文件，尤其注重品牌，复杂的问题邀请更高级别专家进行鉴定、把关，确保捐赠品质量符合国家有关标准，符合单位的具体情况，保证正确、安全使用。第五，在资产管理环节，建立资产管理信息系统，完善资产的型号、产地、参数、生产日期、质量标准、管理部门、管理责任人员和技术服务部门等详细信息。

（二）资产购置环节应当采取的防控措施

第一，建立完善的资产管理风险防控机制，严格划分使用部门、资产管理部门、采购部门、技术部门、办公室、财务审计部门等各内设机构的职责及职权范围，将制衡机制嵌入到单位运行体系之中，使其更具针对性和可操作性，应尽的职责必须无条件执行，从而堵塞漏洞，消除隐患，真正达到以制度管权、管事、管人的目的。

第二，应当完善不相容职务、岗位分离的原则，请购与内部审核审批相分离，明确授权的范围，确保经办人员熟练、全面掌握国家、省、市、县规定的资产配置标准，严格执行配置规定，避免超规格、超档次、贪大求洋、不切合实际的无预算设备采购行为发生。详细分析各环节存在的风险点和采取的措施，明确采购的范围、品种、价值量、采购方式、付款、签订合同、合同执行、验收、交付、使用等具体方法步骤，加强控制与监督，尤其在验收环节专家必须严格按照招标文件、投标书、合同规定的品牌、参数进行，确保质量和档次符合要求。

第三，大宗设备采购应当按照会议集体议事决策机制，通过单位党组织会议、行政会议等领导班子集中审议决策。

（三）资产处置环节应当采取的防控措施

第一，加强授权批准控制。一是按照国有资产管理相关法规，明确各级国资部门、主管部门在资产的调剂、对外投资、报废、处置过程中的权限和责任；二是调拨资产必须经上级主管部门批准，履行有关手续；三是严格依照资产评估法规，监督中介机构评估活动，对中介机构评估不合理、恶意评估的坚决不予确认，并建议有关机构严肃进行处罚；四是严格对外出租的资产管理程序，采取对外集中招标、公开招租等方式促进依法管理对外出租资产；五是单位必须明确资产处置中的授权审批人、范围、权限、程序、责任等内容；六是建立资产处置重大事项会议集体研究制度，严格执行单位“一把手五个不直接分管”规定，杜绝法人代表独断专行、直接审批的不合规做法；七是细化内设机构和岗位的任务和职责，强化对有形资产、无形资产配置、使用和处置等关键环节的管控；八是单位内部各级管理者必须在授权范围内行使职权和承担责任。

第二，严格预算控制。通过预算的编制、审定、执行、分析、考核和奖惩，明确单位的权、责、利关系，建立事前编制、事中控制、事后评价的动态管控机制，为资产收益管理、规范收入分配秩序奠定基础；将资产的出租、处置收入列入当年预算；收入按照“收支两条线”管理规定及时上缴国库，支出由财政部门根据单位业务状况确定预算指标额度。

第三，加强资产的实物管理，明确资产使用和保管责任人，贵重、危险、保密等特殊资产应当指定专人保管、使用，严格接触的限制条件和程序；结合本单位经济活动调整实际和管理工作特色，不断修订和完善资产管理规程。

第四，强化信息反馈控制，依据层级管理的要求，紧密部门间联系，建立资产信息管理系统，充实资产台账，做好统计、报告、分析工作，迅捷反映单位经营活动的资产流动、增减变化，实现全方位动态监控管理。

第五，彻底开展财产清查。单位应当定期或不定期抽查盘点资产，财会、保管、使用等部门应当定期对账，确保账实相符，发现异常应当及时查明原因，损益按照相关规定处理，真实、完整地反映资产和财务状况，全面摸清家底。

四、加强行政事业单位内部控制建设的建议

我国行政事业单位决策程序、执行程序等方面存在着一些刻不容缓的问题,必须提高组织透明度和管理效率，促进其良性发展。

一是积极构建并优化包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督的内部控制五要素，领导带头重点抓好内部控制规章制度的建立和实施工作，努力做到立说立行，有令必行，有禁必止。

二是根据单位性质、业务范围和经济活动的特点、风险水平、内外环境等，按照不相容职务相分离的原则，把握要害岗位、关键环节，完善相互监督与相互制约的权力运行监控措施，从源头上预防贪污腐败行为。

三是建立单位内部控制委员会（以下简称“内控委”，下设内控办，负责具体内控事务），由其负责审定业务管理及单位运行风险防控政策制度，审定风险事件解决方案、定级和责任追究建议，提出加强和改进的要求，牢牢把握单位重要经济活动的重大风险。

四是单位内控委依据制衡性原则，对业务管理内部控制办法有效性进行检查、考核和评价，组织对业务管理风险事件进行调查，研究制订业务管理风险事件解决方案、风险定级和责任追究建议并向内控委报告，督促落实内控委决定，定期披露内控执行情况。

五是单位业务管理机构负责风险防控的组织实施，及时发现业务管理风险防控中存在的问题并提示有关内设机构，定期向内控办报送业务管理风险防控情况。业务管理风险事件发生后，其内设业务管理部门会同有关内设机构及时采取应对措施，最大程度避免或减少负面影响；在分清责任的基础上，深入查找风险事件发生的原因，有针对性地制定或完善制度措施。按情节轻重、影响范围和程度确定，分析出一般风险、重大风险和责任主体。

六是单位各内设机构对业务管理重点业务环节实施持续、有效的风险防控，及时向内控办和业务管理机构报送本内设机构业务管理风险防控及异常情况，积极协助专项检查和调查；业务管理机构及时向内控办报告本单位业务管理风险防控情况。

七是通过对容易发生问题的环节、岗位进行常规稽核和重点检查，建立以查为主，防、堵、查相结合的内控监督体系，及时发现、分析问题，提出切实可行的解决策略，防范和化解经营和财务风险，有效发挥内部监督的作用。■

（作者单位：宁夏中卫市文物管理所、宁夏中卫市财政局）

1.财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[Z].2012-11-29。

2.财政部会计司.2013.行政事业单位内部控制规范讲座[M].北京：经济科学出版社。

3.冯延明.2010.行政事业国有资产管理若干问题的思考[J].行政事业资产与财务，12。

（本栏目责任编辑：尹情）