浅谈事业单位内部控制体系建设

●罗文

浅谈事业单位内部控制体系建设

●罗文

事业单位的主要职能是利用国有资源为社会大众提供教科文卫等民生服务。加强事业单位内控制度建设，能够更好地发挥国有资产作用，为民众提供更高效的公共服务，促进社会和谐稳定。目前来说，事业单位尚缺乏一套包含业务流程控制制度、风险应对处理机制和考核评价办法的内控体系，财政部也于2012年和2015年分别颁布实施《行政事业单位内部控制规范(试行)》和《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，建立和完善事业单位内控体系成为一项紧迫任务。因此，现阶段探讨如何建立事业单位内部控制体系意义重大，也正合时宜。

一、事业单位内部控制体系建设的现状

(一)事业单位内控体系建设环境

1、对内控体系建设认识不到位，不够重视。一是受内部业绩的影响。事业单位与行政机关一样，均为政府所属的公共机构，其性质和现实的考核机制决定了事业单位的管理者重视的是政绩和业绩，往往就忽视了单位的内部控制建设工作。特别是对非财政拨款的自收自支事业单位来说，这种现象尤为明显，因为其业绩直接关系着机构能否运转和所有员工收益的高低。同时，单位内部人员对内控建设工作的参与程度较低，甚至认为内控建设工作是对其工作的不信任，且增加工作量，出现抵触心理，内控建设也是基于国家政策的要求被动开展，缺乏主动性和积极性。二是缺少内外监督的影响。内部监督方面，仅有极少部分大规模的事业单位有专门内审机构和专业审计人员，而数量庞大的小规模事业单位，由于受编制和缺少专业人员的限制，普遍未建立专门的内部审计机构，仅仅依靠财务部门对收支进行审核把关。财务部门业务的局限性决定其监督内容仅仅是在资金的运用方面，对于工作流程方面的内部监督则基本缺失。外部监督方面，我国目前对机关事业单位的外部监督主要依靠审计部门、纪检监察部门和社会监督。由于绝大部分的事业单位是作为行政机关的下属单位，是一种职能补充，审计部门监督的重点往往是上级行政机关，除非有明显的问题线索，不然很少对下属事业单位进行重点关注。纪检监察部门和社会监督主要是问题导向型，对于没有出现重大违规事项的事业单位，纪检监察部门不介入、社会不关注。正是由于内外监督不力，事业单位管理者往往对自身问题发现不了，也缺乏促使其加强内部管理的外部压力。

2、对风险的认识和评估不足。防范风险是内部控制建设的最终目的，无风险意识的内控建设就只可能是为内控而内控，照搬照抄制度而已。对于经费来源主要是财政拨款的事业单位来说，其认为只要财政性资金在规定范围内使用就行，没有其他风险。特别是对于一些职能弱化的事业单位，他们的存在可能只是为了解决人员安置问题，这部分事业单位工作被动、业务简单、不受关注，很少有人会关心内部控制和风险问题，但往往是这种不受关注的单位发生风险事件的可能性更大。对于无财政拨款的自收自支事业单位来说，更是认为收入是自身创造，未使用财政资金，开支随意不受限制，无风险意识，不需要内部控制。这种对风险认识和评估不足的现象给内控建设带来困难。

3、事业单位分类改革进度缓慢。现阶段许多事业单位职能定位不明确，部分事业单位还承担了行政执法职能，而部分事业单位以经营为主，失去了公益的性质。职能定位不明确，就不能充分发挥事业单位的公益作用，事业单位分类改革目标就是要解决上述问题，让事业单位回归其公益性，服务社会。但由于事业单位改革迟迟不见实质性进展，给事业单位内控建设的推进造成阻碍，其中最重要的一点就是许多事业单位职能定位未能确定。内部控制建设首先要梳理的就是单位职能，再根据单位的职能制定详细的业务流程控制制度，并在流程中查找风险点和制定防范措施，所以说梳理单位职能是内控建设最基础工作，如果单位职能定位都未能确定，内控建设就无从说起。一个事业单位最终的定位可能是承担行政职能，也可能是承担事业的公益职能，又或者是变成企业承担经营风险，三种职能需要完全不同的内部控制方法。同时，事业单位管理者由于单位职能的不确定性和发展方向的不明朗性，使其对内控建设工作只能是敷衍，没有积极性。

(二)事业单位内部控制体系建设情况

1、组织和管理机构不健全，未形成常态化工作机制。内控建设工作不是一项临时性的、一次性的工作任务，而是一项需要不断完善制度并使制度得到长期有效执行的工作，这样才能真正发挥内控的作用。作为一项长期任务，应该在组织结构、运行机制建立和部门协调配合上得到保障，内部控制建设工作才能是实质性地开展。《行政事业单位内部控制规范(试行)》也明确要求设置内控职能部门或确定牵头部门，负责组织协调内控建设工作，但大部分事业单位未成立内控职能部门，未对内控制度的建设进行总体的领导部署。究其主要原因，一方面是由于大部分事业单位部门不健全、人员配备不完整；另一方面是由于对内控建设工作重要性认识不足，认为是一项临时性任务，交由财务会计部门或内审部门加强管理就算完成任务。

2、内控制度体系不完善。虽然《行政事业单位内部控制规范(试行)》2012年就颁布了，要求结合实际建立内控体系，并对经济活动进行风险评估，将内控贯穿于经济活动的审批决策、具体执行和事后监督的全流程，实现全面控制。但从目前情况来看，绝大部分事业单位并未真正按照规范执行，仅仅是将一些现成的内部管理、财务管理、审批制度、廉政风险防控等制度进行整理汇编，未全面梳理各自单位职能和全部经济活动的业务流程，未查找各业务流程中存在的风险点，也未根据各项风险的性质制定防控方法。更未形成一套符合自身实际，贯穿于全部管理和业务流程，并对内部控制建设情况、执行情况和风险应对情况进行考核评价的内控体系，致使大量的风险在控制之外。

3、内控制度有效性不足，执行不到位。部分事业单位虽然开展了内控建设，也制定了一系列的内控制度，但是得到有效执行的少之又少。一是未切合自身实际，照搬照抄。许多事业单位内控制度存在照搬照抄上级部门或企业内控制度的情况，制定的制度办法未能与自身职能有效融合，仅为完成工作任务，造成制度执行困难或无法执行。二是未做到不相容岗位职责分离。我国许多的单位由于受制于工作人员有限，一个人经常身兼好几个岗位，特别是在一些不相容岗位上（如审批岗和经办岗），如果未做到相互分离、相互监督制约,就很容易产生风险。三是缺少对内控制度考评和问责机制。内控建设是一个建立制度、执行制度、评价和问责、完善制度的循环过程，没有评价和问责机制，内控制度的执行就得不到监督，不能对现有的内控制度进行检测，就不能对下一环节完善制度提供意见。《行政事业单位内部控制规范(试行)》文件中要求对内控建设实施进行评价，但由于普遍缺乏内审机构和内控组织管理机构,大部分的事业单位并没有对其建立制度和内部各部门执行制度的情况开展考评和问责。

二、事业单位内部控制体系建设的重点关注内容

相比企业，事业单位最显著的特点就是服务性和公共性，其性质决定了事业单位内控的目标是保证预算编制和执行真实、保证国有资源得到高效使用，为社会提供最好的公共服务，因此，事业单位内部控制应着重于资产管理、预算管理方面。

（一）资产管理

国有资产作为事业单位最重要的资源，是事业单位从事经济活动并实现目标的基础，贯穿于事业单位经济活动的全过程，因此，只要资产控制到位，就可以防范大部分的风险。一是要全面梳理资产管理流程，制定贯穿于固定资产、流动资金、存货、耗材等从购进、领用和使用到处置各个环节的控制制度，并在各个关键环节查找出风险点。二是要全面梳理资产管理岗位，综合运用不相容岗位分离制约、授权控制等内部控制方法，全面系统分析、梳理业务流程中所涉及的不相容岗位，明确各个岗位的职责、权力范围、上下级关系、AB角等，强化各个资产管理岗位之间的制衡作用，并通过定期轮岗和强制休假的方式对岗位履职情况进行检测。

（二）预算管理

在预算编制控制上,要加强事先对各个预算项目的把关和专家评审工作，建立预算编制的审核把关机制，确保单位预算真实和规范，为预算管理内部控制营造良好的氛围。在预算执行控制上，要强化事中监管,确保按照批复的预算进行开支，维护预算的严肃性。同时，要加强预决算的信息公开力度，对预算编制、执行、决算等情况进行公开，接受单位内部人员和社会公众的监督,提高单位预算管理水平，将有限的国家资源发挥出最大的社会作用。

三、事业单位内部控制体系建设的方法

(一)加强单位层面内控体系建设

1、建立健全组织领导机构。成立专门的内控组织领导机构，充分发挥组织领导和协调配合作用，建立规范有效的内控运行和沟通协调机制，保证内控体系的正常运行。一是内控组织领导机构要负责牵头拟订单位层面的内控制度，审核单位内部各项内控管理制度与工作流程；二是内控组织领导机构要明确内部各部门的职责、权力和任务，督促内部各部门各岗位认真贯彻执行单位内控制度,严格按照相应的内控制度程序和要求办理各项经济业务；三是内控组织领导机构要组织对内控制度有效性和内部各部门执行内控制度情况进行检查、考核评价和问责，对内部各部门存在的内控风险事件进行调查处理。

2、完善内控制度体系。针对目前事业单位内控制度尚不完善的现状，需要构建一套内容全面、配套完整、有效管用的内控体系，并确保内控制度得到有效的执行。一是制定业务流程控制制度。对单位所有的业务进行流程梳理、岗位责任界定、查找风险和防控措施，制定出可操作性强的各项业务流程制度。二是建立风险事件应对机制。对发生风险事件时如何报告、如何降低危害、如何弥补漏洞等进行明确，使风险控制在可承受范围内。三是建立内控检查机制。组织开展定期检查和不定期检查、日常检查和重点检查，对内部各部门内控建设工作开展情况、内控制度执行情况、内部风险事件应对及处理情况、问题整改落实情况等进行检查。四是建立内控评价机制。在检查的基础上对内控体系建设的合理性、可操作性进行自身检测评价，对内部各部门内控建设和执行情况进行评价，促进单位不断修改完善制度体系。五是建立严格的问责机制。对发生风险事件和内控执行不力的部门和职工进行责任追究，制定相应的惩戒措施，促进内部各部门增强内控责任意识和风险意识。

(二)加强业务层面内控体系建设

1、内部会计控制。事业单位尤其是小型事业单位的会计基础薄弱，容易发生风险，而单位财务会计又与各项经济业务活动息息相关，事业单位内控重点资产管理和预算管理均为财务会计职责范畴。所以加强事业单位内控建设要从加强内部会计控制开始，一方面要将会计相关岗位明确分工，尤其是出纳与记账人员、资产保管与使用人员进行分离，权责明确，相互监督制约；另一方面要建立规范严格的审批和管理制度，应用授权控制的方法，对资产采购、预算管理等授权的方式、权限和责任进行明确。

2、内部审计监督控制。内部审计监督能够对事业单位内部经济活动和各项管理制度是否合规和有效进行反馈，能够反映内控制度运行的具体情况，是一种再控制。所以事业单位应积极建立健全内部审计机构或整合利用现有资源开展内部审计监督，通过内部审计监督,及时发现内部各部门内控制度执行不力和既有内控制度的缺陷，逐步完善防控措施，促进内控制度的不断完善。

3、信息化控制。一是将制定业务流程制度固化在单位相关业务信息系统中，通过授权控制和流程控制防范业务风险，实现内部控制的程序化、常态化和内部信息的公开、共享，使审批、执行、监督相互制约。二是建设内控信息平台，通过信息采集、风险预警等技术手段，对主要业务流程进行监控，做到过程留痕、责任可追溯，及时发现业务流程控制中存在的不足。

(三)借鉴企业经验开展内控体系建设

内部控制的产生和发展是均在企业，有着较为完善的内部控制体系，内容全面，包含了内部财务会计控制、组织机构控制、采购控制、生产管理控制、销售管理控制、质量管理控制、岗位管理控制等。相比企业，事业单位内控建设尚处于初始阶段，还在摸索之中，相关制度体系也不成熟，存在许多问题，因此在建立事业单位内控体系时，借鉴制度相对成熟、实践经验丰富的企业内控制度是一种有效的方法。■

（作者单位：福建省价格研究所）

1.刘永泽、唐大鹏.2013.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究。

2.全惠玲.2015.关于推进事业单位内部控制建设的研究[J].现代商业。