浅析基层农技推广体系改革与建设

严东权

（中央农业广播电视学校，北京100125）

浅析基层农技推广体系改革与建设

严东权

（中央农业广播电视学校，北京100125）

当前，中国农业正处于现代化发展的重要时期，但是基层农技推广体系的建设中还存在着技术服务不到位、相关产业缺乏对接、服务环节过于单一等问题。针对上述问题，笔者结合实地调研情况，从强化组织体系建设和提高服务支撑能力方面，提出若干举措来推进基层农技推广体系的改革与建设：首先，应根据广大农民需求构建农技推广大体系；其次，应立足新的任务要求确立农技推广大职能；此外，还应围绕履行职责需要强化农技推广大保障；进而着眼于提高服务效能完善农技推广新机制；除此之外，还应围绕技术供给推进科研与推广大对接，从而真正为广大农民提供及时、高效、快捷的农业公共服务。

推广体系；改革；建设

0 引言

基层农技推广体系是政府为农民提供农业服务的重要平台，是实施科教兴农战略的重要举措，是推动农业科技进步的中坚力量。近年来，党中央和国务院高度重视基层农技推广体系的改革工作，很多重要会议和多个中央一号文件都对基层农技推广体系改革做出了部署和安排。前几年，经过全国上下的共同努力，基层农技推广体系改革工作取得了一些成效，广大农技人员已切身感受到了改革带来的变化，广大农民也从改革中得到了实实在在的服务。

与此同时，也不难发现当前国内的基层农技服务体系建设中还存在着一些问题。多位学者指出，当前基层农机推广体系存在着技术服务不到位、相关产业缺乏对接、服务环节过于单一等问题。只有切实解决这些问题，才可能进一步完善农机推广体系，从而提高国内的农业水平，进而实现国家综合国力的提高。为此，笔者结合近期赴相关省份开展的工作调研情况，就如何深入推进基层农技推广体系改革与建设，从强化组织体系建设和提高服务支撑能力方面提出若干应对措施。

1 构建大体系

必须根据广大农民需求构建农技推广大体系。只有构建大体系，才能取得大的成绩，才能得到各方认可。

2013年中国科学院的一位专家通过基层调研和农民访谈，专门向中央领导写信反映农民常年见不着农技人员的问题。客观分析，随着现代农业的发展，农业生产方式和组织方式发生了很大变化，农业技术服务已涵盖农业生产的产前、产中、产后各个环节，农民的科技需求呈现出多形式、多渠道、多层次的特征[1]。必须要适应这种变化，突破体制机制障碍，构建以国家农业技术推广机构为主导[2]，农业科研教学单位、农民专业合作经济组织、涉农企业、群众性科技组织、农民技术人员等科技力量广泛参与的新型农技推广服务体系[3]，将不同的服务内容和服务环节赋予不同的推广主体，不断赋予农技推广事业新的工作内容和时代内涵。

1.1 推广服务主体根据自身特点发挥各自作用

国家农技推广机构作为各级政府设立的专门开展农技推广服务的公共服务机构，主要承担关键农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量安全监管、农业资源与环境监测、农业灾害测报与处置、农业公共信息服务等公益性服务工作[4]。农业科研、教学单位主要是立足于自身的人才和科技优势，开展技术试验示范、人才教育培训、技术咨询与服务等工作[5]。农民专业合作经济组织、涉农企业等经营性组织应结合自身的生产经营，开展品种和技术引进、农资供应、标准化生产指导、产品加工营销等服务活动。

1.2 国家农技推广机构在农技推广服务中发挥主导作用

国家农技推广机构的主导作用主要体现在三个方面。一是认真履行好中央文件和法律规定的公益性职能。推广机构承担的公益性推广服务职能，没有任何经济效益，任何其他组织都不愿也无法承担。二是搭建起农民需求和专家成果有效链接的桥梁。国家农技推广机构，作为科研教学单位和科研专家服务广大农民的联络员，构筑了“专家-农技人员-农民”的桥梁，他们了解农民的科技需求，反馈给相关专家，进而实现农民科技需求与专家科技成果的有效匹配，从而帮助农民解决生产中的技术难题[6]。三是促进其他经营性服务组织的发展壮大。主要包括：支持和帮助农民建立专业合作社，开展产前、产中和产后的技术服务，提高农民进入市场的组织化程度；指导专业服务组织开展病虫害专业化防治、农机作业与维修、农业生产资料经营等农业生产服务，规范服务行为，提高服务水平；引导和支持农业企业发展，推进农业企业与农民建立利益联结机制，提供市场信息、生产技术和销售服务，增强农业企业服务和带动能力。

1.3 对各类推广服务主体科学对待、分类管理

正确认识各类农技推广主体的特点及作用，在农技推广工作部署、任务落实、监督考核、总结宣传中，将各类推广主体一同考虑，统筹安排，分类管理，使它们各司其职，分工协作，规范运行，同步发展[7]。对于国家农技推广机构，重点是强化公益性职能，落实编制、人员、经费、条件等各项保障，加强制度建设与机制创新，促使其切实做好农业公共服务工作。对于农业科研、教学单位，重点是完善管理机制，引导其围绕农业生产需要开展科学研究，开展技术试验示范，培养农业技术人才，加快科技成果转化。对于经营性推广组织，重点是加强引导与扶持，充分发挥市场化手段的调控作用，促使其与农民建立紧密的利益连接机制，为农民提供高效的社会化服务。

2 推广大职能

必须立足新的任务要求确立农技推广大职能。只有确立大职能，才能真正有大作为，才能真正得到尊重。

改革开放以来，中国农业农村经济实现了前所未有的巨大发展，取得了举世瞩目的成就，粮食生产连续跃上新台阶，油料、蔬菜、水果、肉类、禽蛋和水产品等产量也位居世界前列。特别是近年来，国内粮食生产实现了七连增，动物疫病防控取得显著成效，农产品质量安全水平不断提高。这个巨大成绩是在耕地不断减少、自然灾害频发重发的不利条件下取得的，分析原因，农业科技发挥着重要的支撑作用，基层农技推广体系起到了重要的助推作用。然而，对于基层农技推广机构在其中发挥的作用，现在还有不同的声音[8]。近年在基层开展调研时，与一些乡镇党委书记座谈，就为何要抽调大量农技人员从事乡镇中心工作征询他们的意见。大多数乡镇党委书记认为，乡镇农技推广机构和推广人员没有硬性任务，业务工作可做可不做，或者认为农技推广就是试验示范、技术指导等活动，可以由相应的社会化组织替代开展。这种偏颇的认识不仅存在于一些基层政府，也存在于其他部门包括农业系统中。

2.1 全面准确认识农技推广机构现阶段的职能任务

当前，人们对基层农技推广重要性的认识还不够深刻，一个非常重要的原因就是对当前农技推广机构承担的职能任务的不熟悉。近年来，国内现代农业建设加快推进，农产品生产由数量型向数量和质量型转变，农业的功能由单一经济性向社会性拓展，国家粮食安全、农产品质量安全、公共卫生安全、农业资源和生态环境保护等工作的地位日趋重要，这也给基层农业科技服务工作提出了新的要求。按照新形势的任务要求，国务院文件明确规定了基层农技推广机构主要承担关键农业技术推广、动植物疫病及农业灾害防控、农产品质量安全监管、农业资源与环境监测、农业公共信息服务和农民教育培训等公益性职能。农技推广机构的新职能、新要求是党中央、国务院审时度势做出的重大部署和安排，应认真学习和贯彻中央要求，确立农技推广大职能，打造新型基层农技推广机构，扎实开展全方位服务工作，并推动相关部门特别是基层党委政府将思想认识统一到中央的决策部署上来。

2.2 按照新的职能任务打造乡镇农业公共服务机构

党的十七届三中全会提出，在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构[9]。这是党中央针对当前农技推广服务中的薄弱环节、解决农业服务最后一公里问题做出的重大决策和部署，是破解乡镇农技推广“七站八所”、力量分散、职能不明确、管理体制不顺、人员素质不高、保障条件不足等难题的根本措施。对乡镇农技推广公共服务机构，其职能不能只定位在传统的一般技术的试验、示范、推广，必须要实现农业技术推广、动植物疫病防控与农产品质量监管“三位一体”的大职能，实现多功能、一体化，打造成集各项农业公共服务职能为一身的乡镇农业公共服务机构。这既能充分利用人员、经费和设施条件等资源，提高管理和服务效率，又符合基层农技人员和广大农民的愿望。也只有建成这样的机构，才能真正实现乡镇推广机构有所作为，才能真正得到乡镇党委政府、相关部门和社会各界的尊重。

3 强化大保障

必须围绕履行职责需要强化农技推广大保障。只有强化大保障，才能增强吸引力，才能真正提升服务能力。

农技推广作为重要的公共服务事业，离不开各级财政的大力支持。近年来，中央和地方各级政府不断加大投入力度，农技推广保障水平有了明显提升。但总体上看，国内农技推广工作涉及面广、任务繁重，投入不足的问题还没有得到根本解决[10]。突出表现为人员待遇相对偏低、工作经费严重缺乏、重大技术推广经费缺乏支持，基础设施条件非常落后。投入不足及其引起的一系列问题，已成为当前农技推广工作中的主要制约因素[11]。针对这些问题，应该深入研究，提出具体的对策措施，与财政、发改部门等形成共识。

3.1 建立农技推广投入稳定增长新机制

当前各级财政对农技推广工作的投入还没有明确要求和标准，主观性和随意性很大，各地保障水平参差不齐。在一些地方，领导重视则投入力度就大，不重视则投入力度就小；财政保障能力强的就多投入，保障能力不强的就少投入甚至不投入。随着现代农业的发展和国家农技推广机构的公益性职能拓展，迫切需要建立起农技推广财政资金随经济发展水平同步增长的规范机制，不断提高投入总量。中央财政需要加大投入力度，引导和带动地方增加投入[12]。地方财政应切实落实中央有关政策，对公益性推广机构履行职能所需资金给予充分保证。有关部门应出台并落实信贷、税收、财政补贴等方面的优惠政策，积极鼓励农民专业合作经济组织、科研单位、涉农企业和其他社会力量对农技推广工作的支持和和投入，构建政府投入和社会投入并存的多元化投入机制。

3.2 逐步改善基层农技推广人员待遇

经过近几年的改革，当前基层农技推广人员的基本工资已有保证，但绩效工资和基层工作扶持政策在一些地方还未落实，影响了基层广大农技人员的积极性。由于条件艰苦、待遇偏低，也无法吸引急需的大中专院校毕业生到基层工作，导致人员匮乏、年龄老化和业务素质不高等一系列问题。为此，建议抓紧落实国家相关政策，提高基层农技人员工资，兑现绩效工资[13]，完善收入分配激励制度，激励广大农技推广人员全力投入工作[14]，并挖掘基层农技推广工作的闪光点，提升对农技人员的吸引力[15]，从根本上改善农技推广队伍的结构[16]。

3.3 落实基层农技推广工作经费

近年来改革政策的实施，基层农技推广机构已经基本健全，人员工资基本保证，设施条件逐步完善，当前最紧缺的就是工作经费。县乡两级农技推广机构日常开展试验示范、检验检测、资料编印、技术培训、进村入户的工作费用还没有落实，“有项目就干，没项目就看”的现象在不少地方不同程度地存在。基层农技推广机构靠少量项目经费在少量地区、部分时段勉强维持是十分不妥的。为保障基层农业公共服务工作长期、稳定、有效开展，建议总结推广湖北、宁波等地按农村人口和耕地面积设立工作经费的成功经验，借鉴当前教育工作中以在校学生人数作为工作经费测算指标的有效做法，以种植业或渔业面积、畜禽养殖量、农机保有量等为指标，测算农技推广工作经费需求，并作为制度化要求，列入农技推广法的法条予以明确，并明确要求其保障水平随各级财政的增长逐步提高。在当前基层政府财政经费困难的情况下，应明确县乡两级的工作经费由中央、省、地、县、乡各级财政按比例共同承担。

3.4 设立重大农业技术推广专项经费

农技推广工作事关国家粮食安全、农产品质量安全和公共卫生安全[17]，尤其是一些重大农业技术推广，覆盖范围广，涉及省份多，靠地方有限的人才、技术和财力资源难以开展，也难取得实效，需要在全国或重点区域范围内统一部署，同步实施。为此，建议中央财政设立重大技术推广专项经费[18]，重点用于机械深松整地、水稻大棚育秧、全膜覆盖沟播种植、膜下滴灌、农作物病虫害专业化防治技术、小麦“一喷三防”、秸秆综合利用、机插秧技术等农业防灾减灾关键技术补贴，粮棉油糖高产创建和园艺作物与畜牧水产养殖标准化创建补贴，以及保护性耕作补贴、有机肥施用和配方施肥等补贴。

4 完善新机制

必须着眼提高服务效能完善农技推广新机制。只有完善新机制，才能有新动力，才能有新活力。

完善运行机制是保证农技推广体系高效运转、调动农技推广人员积极性的重要途径。近年来，各地在深化基层农技推广体系改革与建设过程中，着力探索运行机制创新，大力推进科技进村入户，取得了显著成效。但总体上看，与机构建设、队伍建设、条件建设相比，机制建设的重要性尚未引起各地的足够重视。一些地方制度不健全、聘用不规范、责任不明确、考评不科学等问题还没有根本解决，“干多干少一个样，干与不干一个样”的现象还不同程度地存在[19]，影响了农技人员工作积极性。一些地方仍然固守传统模式开展农技推广，没有针对性地解决农民生产中的实际问题。针对这些问题，还应加强引导和规范，推动各级农业主管部门和农技推广机构提高认识，加强农技推广工作制度建设，创新农技推广的方法模式，实现农技推广工作的规范化与高效化运行，巩固和壮大农技推广体系的改革与发展成果。

4.1 规范农技人员聘用制度

按照公益性农技推广岗位职责的要求，全面推行人员聘用制度[20]。采取公开招聘、竞聘上岗、择优聘用等方式，选拔具有真才实学的专业技术人员进入农技推广队伍[21]，签署聘用合同，明确农技人员的职责，实现农技人员由身份管理向岗位管理的转变。确立农技人员的专业学历等上岗条件要求，逐步试点推行农技推广资格准入制度。将新聘用专业技术人员的学历条件由现行的中专逐步提高到大专，并通过法律形式予以明确。积极开展基层农技推广特设岗位计划，创新用人机制，完善扶持机制[22]，以基层农技推广机构和农民专业合作社、涉农企业、农业专业服务组织、村级服务站点等为载体[23]，积极引导高校涉农专业毕业生到基层担任特岗农技人员，参与农技推广服务工作。

4.2 建立农技推广责任制度

农技推广责任制度的核心是根据农技推广人员的岗位职责，明确服务对象和工作内容，量化工作指标和任务要求，确定相关职责与义务。对县、乡两级农技推广机构而言，县级主要是解决技术问题，为乡级农技人员提供技术支持；乡级主要是生产实践指导，把上级确定的技术要求传播普及到农民当中。当前应根据产业发展状况，全面推行“县级农技推广首席专家—县级农技推广人员—乡镇农技推广人员”的责任分层制度。县级首席专家依据县域主导农业产业及重点专业进行设置，其主要负责组织本县本领域本专业重大农技推广工作并带头实施；县级农技推广人员依据主导产业和重点专业分组，负责明确推广任务，向下联络指导乡镇责任农技员、农业生产经营组织和核心示范户，指导他们开展工作；乡镇农技推广人员按农技推广责任区域实行包干制，以包村联户的方式开展具体的农技推广工作[24]。

4.3 完善农技人员绩效考核机制

秉承客观公正、重在激励的理念，以进村入户的工作量和工作实绩作为主要考核指标，科学确定权重，对农技人员的履职情况进行客观真实评价。乡级农技人员由服务对象、县级农业部门和所在乡镇政府三方共同进行考核。考核以其聘任合同上约定的年度工作目标作为基准，量化相应考核指标，确立具体考核办法，并向社会公开，接受公众监督。设立农技人员奖惩制度，将农技人员的考核结果作为其绩效工资核算、职称晋升和聘任、续签聘任合同、技术指导员补助、学历提升、知识培训以及评先评优的主要依据。对于未能认

真履行推广职责，因职责工作不到位而导致农业重大问题的农技人员，将严格追究其责任。

4.4 创新农技推广方法模式

当前农民的科技需求已趋向多层次、多领域、多形式，由政府主导的单一农技推广方式已很难适应形势。为此，需要转变思路，改变传统的依靠行政手段“自上而下”的推广方式，真正从农民的实际需求出发，避免不切实际地建设高成本、不适用的“官办”试验田，要让农户既愿看，又愿学、愿做，能针对性解决生产实际问题。特别是注重发挥广播电视、互联网、电信网等现代信息传播技术的作用，提高时效性。要鼓励农业科研教学单位和技术人员通过技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务、技术入股、技术承包等形式开展有偿服务，提高研发单位和科技人员的积极性。要通过招投标、政府订购、委托服务等方式，积极鼓励各种社会化组织参与公益性农技推广服务，探索农业公共服务的多元化参与模式。

5 推进大对接

必须围绕技术供给推进科研与推广大对接。只有推进大对接，才能出大效益，才能扶持稳定支撑

农业科研的目的在于应用，在于促进农业增产和农民增收。长期以来，由于农业科研和推广体系相对独立运作，技术传导不畅，导致一方面农业生产缺乏科技成果注入，生产水平较低，另一方面大量的农业科技成果因缺乏有效的推广渠道而被束之高阁，成果转化率不高，农业科技资源的匮乏与浪费状况并存。近几年，通过产业技术体系的构建与探索，已在科研与推广对接方面取得了一些成果，但是从全国整体情况来看，建立科研与推广有效衔接机制还有很多工作要做。

5.1 引导基层推广单位和农技人员参与科研工作

基层农技推广机构和农技人员扎根农村、服务农业、贴近农民，对生产技术需求有着比较了解。然而，由于体制原因，当前农业科研立项、实施、评价等环节较少有基层生产一线的农技人员参与，成果评价对实践成效的要求偏少或流于形式。这种科研管理模式很容易导致科研选题与生产实际、农民需求相脱节。为此，应加快推进农业科研体制改革，充分发挥基层农技推广单位和农技人员在科技研发中的作用。应完善科研立项管理机制，要求研究课题必须来源于基层科技人员和生产实践；应调整科技研发人员结构，规定科研和评价要有一定比例的基层推广单位和人员参与；应强化科研成果分类管理，对于应用开发类成果，以其推广应用情况和效益为主要评价指标；应注重遵循农业科研与农业生产的时间规律，给予充分时间对成果进行实践验证，不能违背科学规律，忽视成果的安全性、科学性、经济性、适用性。

5.2 确立科研单位开展推广工作的任务要求

农业科研和教学单位不仅是开展科研创新、培养人才的地方，同时作为法定的农技推广主体之一，也承担着推广农业技术的任务。农业科研的最终目的是推广实践，通过农业推广实践不仅可以进一步延伸科研工作，还能促使新课题的产生[25]。在农技推广工作中，科研、教学单位及其科技人员应重点承担三个方面的职能任务：开展农业技术培训和职业教育活动，不断提高基层农技推广人员和农民的科技素质[26]；配合推广机构共同组织力量，建设新技术试验示范基地；为农技人员和农民提供咨询服务，直接帮助解决生产中的疑难问题。这些任务应作为农业科研、教学单位的重要职责，纳入考核指标。同时，可在农业科研教学岗位中设立一定数量的农技推广岗位，要求科技人员在工作中进行一定比例的基层推广服务研究[27]。应重点加强基层农技人员的培训工作，根据其知识更新需求，依托农业科研教学单位建立培训基地[28]，充分发挥他们的人才、科技和教学条件优势，全面部署并规范落实农技人员培训工作[29]，打造一支业务素质高、服务能力强、群众信得过的基层农技推广队伍[30]。同时，大力推动农技人员进行学历提升，分批次选派基层优秀农技人员到培训基地进行专业研修，积极引导和鼓励在职农技人员攻读推广硕士，提升专业水平和学历层次[31]。

5.3 构建科研与推广系统间的信息传递机制

通过制度建设和政策引导，鼓励和支持相关的农业科研教学单位通过选派科技特派员、构建专家大院、院（校）县共建等形式，促进专家、农技人员、科技示范户与普通农民之间的信息交流，加快科技成果转化，实现技术信息由上而下、生产信息由下而上的双向流动。通过信息的双向传递，将成果快速应用于生产，缩短科技成果推广周期；增强科研成果的适用性，在实践中完成技术集成和再创新；为科研人员提供具有实践意义的课题来源，不断开拓新的研究领域，切实解决农业生产的关键问题。

6 结论

深入推进基层推广体系改革与建设，切实增强基层推广机构的服务支撑能力，是推进农业农村改革、创设农业扶持政策、巩固农业基础地位的重中之重。针对当前基层农技推广体系存在的问题，应根据广大农民的需求构建大体系，立足新的任务要求进行职能的融合；还应加强财力支持，强化大保障；同时还应着眼服务效能完善运行机制；除此之外，还应推进与科研单位的对接，从而真正为广大农民提供及时、高效、快捷的农业公共服务，进而为国内农业生产提供坚实保障。

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Reform and Construction of Grass-roots Agricultural Technology Extension System

Yan Dongquan
(Central Agricultural Broadcasting and Television School,Beijing 100125,China)

At present,China’s agriculture is experiencing an important period of modernization development. However,the construction of grass-roots agricultural technology extension system exposes some problems.For instance,the technical service is not in place,the related industries lack in docking,the service sector is too single and so on.In view of the problems mentioned above,combining with field research,the author put forward a number of measures to promote the reform and construction of grass-roots agricultural technology extension system,which focus on strengthening the organizational system construction and improving the service support ability.Building a broad agricultural extension system according to the needs of the majority is the essential part of the revolution.Secondly,establishing the agricultural extension functions basing on the new task requirements is of great importance.Thirdly,the guarantee of agricultural technology promotion should be enhanced according to the duties.In addition,we should improve the promotion mechanism by focusing more on service efficiency.Last but not the least,promoting the docking of scientific research and extension around the technology supply highly contributes to the policy.Thus,a brand-new agricultural public service system,which is timely,efficient and convenient,will really benefit the farmers.

Extension System;Reform;Construction

F323.3

A论文编号：cjas16100010

严东权，男，1970年出生，江苏盐城人，管理学硕士，研究方向为农业科技管理、农业技术推广与农民教育培训。通信地址：100125北京市朝阳区麦子店街24号楼中央农业广播电视学校，Tel：010-59196004，E-mail：yandongquan@sohu.com。

2016-09-11，

2016-11-25。