农产品质量安全监管制度研究

郭林宇，万靓军，石昊飞

（1中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所/农业部农产品质量安全重点实验室，北京100081；2农业部农产品质量安全中心，北京100081）

农产品质量安全监管制度研究

郭林宇1，万靓军2，石昊飞1

（1中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所/农业部农产品质量安全重点实验室，北京100081；2农业部农产品质量安全中心，北京100081）

从农产品质量安全监管制度理论分析入手，比较并梳理了欧美等发达国家食品安全管理经验和发展趋势，结合中国农产品质量安全制度建立实施中存在的问题，提出通过从顶层设计建立覆盖农产品生产经营全过程和全要素的系统化制度安排；以源头治理为重点形成关口前移和信息共享的动态监管模式；强化资源整合和条件保障，建立稳定的监管资金投入和补贴渠道；构建政府、企业、消费者、社会多元参与的协同监管运作机制这4个方面，推进完善农产品质量安全监管制度体系。

农产品；质量安全；监管；制度

0 引言

中国公众饮食消费以鲜活农产品为主，鲜活和初级农产品约占中国食品消费总量的70%以上，绝大多数加工食品的原料也都是农产品，因此，农产品是食品安全的重要源头保障。对于中国这样的传统农业大国，农产品质量安全问题关系公众身体健康、产业有序发展和社会和谐稳定，受到社会各界广泛关注。当前，保障农产品质量安全不仅是重大的民生问题，也是重大的经济问题和政治问题，是各级政府部门的重要职责。习近平总书记曾强调：“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验。”[1]中国自2001年启动实施“无公害食品行动计划”以来，农产品质量安全作为国家战略进行部署，农产品质量安全水平和保障能力得到显著提升。但同时，农产品质量安全事件仍时有发生，食品安全消费信心仍显不足，农产品质量安全监管能力和效果与党和国家的要求以及人民群众的期望还有差距。农产品质量安全监管制度及其实施仍存在一些急需完善和解决的问题。为确保人民群众“舌尖上的安全”，政府部门需要进一步完善农产品质量安全监管制度顶层设计，通过制度的规范和约束，切实提高农产品质量安全监管绩效。

1 监管制度的要义

主体、客体以及主客体之间的互动关系是准确界定农产品质量安全监管制度边界需要考虑的核心要素。

1.1 农产品质量安全监管制度的内涵

农产品质量安全监管制度是指政府为实现农产品质量安全公共政策目标，依照法律授权制定的具有指导性和约束力的行为准则。

1.1.1 政府是监管制度的制定和实施主体 农产品质量安全问题不仅直接关系到消费者身体健康，同时可能引发公共卫生和公众安全问题，具有“公共物品”属性，需要政府实现良好规制，承担确保公众生命健康的责任[2-3]。同时，农产品质量安全还具有“信任品”特征，消费者购买前后均不易准确识别其对健康的影响，信息不对称容易导致市场失灵，需要由政府通过制度性约束进行干预，以弥补市场失灵的不足[4-5]。

1.1.2 监管制度约束的客体多元复杂 农产品具有生产链条长、涉及环节多、风险隐患复杂的现实特征，完备的农产品质量安全监管制度应该能够实现对“从农田到餐桌”全链条各个环节参与要素的有效激励和制约。因此，农资生产经营者，农产品生产者，农产品经纪人、运输商、批发市场、超市等流通经营者都应该纳入农产品质量安全监管制度约束范畴[6]。同时，为避免权力寻租和部门利益化，作为制度制定和实施主体的中央政府机构和地方政府机构本身也必须是农产品质量安全监管制度约束的对象之一。

1.1.3 监管制度构成要件的核心在于克服“市场失灵”和“政府失灵”市场失灵的根源在于信息不对称带来的消费者的“逆向选择”和生产经营者的“道德风险”[6-7]。因此，政府需要建立防范“道德风险”的问责制度，通过监测、追溯、召回、执法等问责手段，净化农产品质量安全生产经营环境，维护良好的农产品市场流通秩序。政府失灵通常源于政府对公共物品的垄断地位和多重委托代理制约失效[8-9]。政府在作为主体干预弥补市场机制缺陷的同时，还必须通过强化信息披露、绩效考核、监督问责等制度手段克服自身在农产品质量安全监管资源配置方面的局限性。

1.2 农产品质量安全监管制度运作机制

制度的良好运作依赖于制度设计、制度实施和制度评价完善的相互衔接、彼此促进，农产品质量安全监管制度也不例外。

1.2.1 制度设计 农产品质量安全监管制度无法依靠自身演化满足社会对监管制度的有效需求，需要人为遵循一定的原则实施制度设计。一是系统性原则。应避免制度不完整造成制度缺位、制度之间不协调形成冲突以及制度实施引发新问题带来的制度变形等现象[10]。二是科学性原则。应充分考虑制度各参与方的利益表达。三是可行性原则。需要考虑现实条件下兼顾制度的实施效率与成本，实现农产品数量、安全、价格激励相容，避免制度运行成本过高导致难以实施。

1.2.2 制度实施 首先，需要建立监管制度实施机构，并在制度实施过程中顺应制度变迁需求不断健全和完善。其次，需要提供实施监管的技术手段，对农业生产要素、农产品以及农产品生产经营行为进行科学监管。第三，需要充足的经费保障，监管制度实施过程中的强制成本、信息成本、维持组织和机构的费用、监督费用等都有赖于资金投入上的有力支持。第四，需要有效的信息机制，在纵向一体化的制度安排中，信息的相对充分性、对称性、可识别性和连续性直接影响制度决策的正确性[11]。第五，需要有力的监督惩处机制，充分发挥制度或法律的震慑作用，加大对制度违反者的惩罚，运用强制手段保证制度的实施效果。

1.2.3 制度评价完善 农产品质量安全监管制度评价的核心内容是分析制度实施产生的社会成本和社会收益，通过成本—收益分析判断监管制度是否有效地配置了资源、是否存在更为有效的替代或改进方案。根据制度评价的结果，一方面可以确定农产品质量安全监管的优先顺序，将监管资源从低效领域向高效领域调整，实现监管工具与监管目标的最佳匹配；另一方面可以增强政府问责力度，缓解社会公众和监管机构之间的信息不对称问题，对监管不力、效率不高的监管机构实施问责，增强政府机构的责任心[12]。

2 国外的经验启示

农产品和食品安全监督管理是一项全球范围内广泛关注的重要议题。由于各国所处的发展阶段和国情不同，具体监管制度设计和实施存在一定差异，但在监管理念和发展趋势上呈现出一些共性特征。欧美等发达国家在这一领域走在前列，逐渐形成了符合各自国情的农产品和食品安全监管制度，并在保护本国农产品和食品安全以及消费者健康方面积累了先进的经验。

2.1 贯通全链条的集中联合型监管成为主要模式

国外食品及农产品监管体制类型大致有三类[13]，一是单一部门负责制，比较典型的是欧盟成员国，如德国重新组建了联邦食品、农业和消费者保护部统一负责全国食品安全监管，并新设联邦消费者保护与食品安全局负责执行具体事务[14]。二是专门机构协调下的多部门分产品监管，比较典型的是美国[15]。美国成立了总统食品安全工作组，强化统一协调食品安全立法咨询、监督评估政策执行状况与实施效果。农业部、卫生部分别负责“肉、禽、不带壳蛋的产品”和其余食品质量安全监管，环境保护署负责杀虫剂和环境化学物的监管。三是专门机构协调下的分段监管，比较典型的是日本。日本成立了食品安全委员会，负责组织风险评估、风险管理监督指导以及风险信息沟通交流。农林水产省负责农林水产品以及农业投入品在生产阶段的风险管理，厚生劳动省监督并指导食品（包括进口食品）流通过程的安全管理[16-17]。总体来看，各国都在食品安全监管实践中不断探索，寻求适合本国国情的最佳解决方案。而集中监管职能、整合监管资源、建立贯穿全链条的协调型监管体制是各国降低监管成本、提升监管效率的普遍做法。

2.2 健全的法律法规是监管制度发挥实效的重要保障

（1）法律法规制修订不断适应变化的食品安全监管现实需求，美国自1906年第一次发布《纯净食品与药品法》以来，在100年的时间里，修订或颁布食品安全相关法案近80次[18]。形成了“从农田到餐桌”的法律法规体系框架，确保整个食物链所有环节有法可依。（2）法律法规配套性强，不同法律只要涉及相同需要规范的内容，会直接引用最具代表性的法律规定的条款[15]。（3）法律法规具备针对性和可操作性，欧盟制定了多部关于农兽药残留监控的法规，分别对农兽药残留监控的限量依据、监控技术法规、检测采样、残留分析质量控制、残留监控报告撰写以及残留监控结果预警信息发布等方方面面做出了详细规定，能够确保工作依法、有序开展。（4）违法责任严厉具体。2009年美国国会通过的《食品安全加强法案》规定，对于违反《食品、药品与化妆品法案》(FFDCA)中第301条关于“掺假”和“错误标签”等行为，可处以10年以下监禁的刑事处罚以及相关金额的罚款[19-20]。

2.3 预防性管理措施是监管制度创新的主要方向

近年来预防为主、防患于未然的管理理念和管理方式逐渐深入食品安全监管领域。一方面基于良好生产规范和关键控制点的过程控制措施不断发展。发达国家针对食品链各个环节建立了诸如良好农业规范(GAP)、危害分析与关键控制点(HACCP)等防控体系，在此基础上，从政府层面推动有机食品、环境友好型农产品等认证体系，不断提升安全食品和农产品供给能力。另一方面基于科学监测、评估、预警、召回的风险管理措施不断完善。欧美等发达国家大多建立了目的明确、设计科学、执行有力的风险监测体系，针对农兽药残留、重金属以及环境污染物等开展全面监测和分析评估。在此基础上建立了风险预警和召回体系，最大限度地防止不安全食品的扩散、流通和消费，大大降低了食品安全问题给社会经济造成的损失。

2.4 信息化和科技投入是提升监管能力的关键手段

发达国家已逐步步入食品安全网络监管的时代。运用信息技术建立了涵盖食源性疾病报告、监测、预警诸多功能的整体防控网络，对产、运、销全链条各环节的信息进行管理、传递和交换。同时，发达国家非常重视科技在食品安全保障中的支撑作用，科技投入持续加大，在食品安全监管体系和制度基本成型的情况下，每年仍投入巨大的人力、物力和财力用于食品安全事务[21]。美国农药残留监测计划年投入10亿美元，仅加州农业部门每年投入的农药残留监测费用就达4800万美元[22]。另外，包括欧盟在内的多个国家制定了科技战略，旨在进一步加强科研能力和资源，控制和预防新型危害，开发快速有效的检测方法，开发新技术用于数据分析，以满足食品安全监管的需求和挑战[18]。

2.5 多方参与机制是提升监管制度效率和有效性的重要途径

政府履行监测、信息披露、监督执法等法定职能，主要作用是维护公平的竞争环境。欧美等发达国家政府建立了有效的食品安全信息发布系统，通过定时发布监测信息、召回信息等增强食品安全监管的公开性和透明度，推动企业诚信自律和消费者监督[23]。同时，政府还通过公众听证制度以及法律保护等司法手段，不断拓宽消费者的维权途径，增强消费者的维权意识，并通过各种途径引导科学消费[18]。此外，发达国家还充分运用市场机制加强监管。如在检测方面，引入第三方检测机构为政府监管提供检测服务。越来越多的国家通过建立实施多方参与机制，加强食品安全监管力度，弥补了政府监管力量和资金的不足，形成以政府监管为主并借助社会力量对食品安全加以监管的共治模式。

3 国内农产品质量安全的现状和问题

从中国农产品质量安全监管现状看，农产品质量安全作为国家战略进行部署，全面强化农产品质量安全监管制度建设，取得了重大进展和积极成效，但也面临更多困难和问题。

3.1 农产品质量安全工作步入法制轨道，制度不断健全，质量安全水平稳中有进

中国自2001年启动实施“无公害食品行动计划”以来，采取了一系列积极有效措施，全面强化农产品质量安全监管制度建设[24]，在法规标准、风险评估、检验监测、质量追溯、应急处置和认证登记等制度的建立和完善方面成效显著。目前中国农产品质量安全监管的核心法律法规构成主要包括国家颁布实施的《农产品质量安全法》、《食品安全法》和与之相配套的相关条例、部门规章和部令公告等，农产品生产过程中产地环境、生产过程、产品质量等关键环节监管有法可依。现行农药和兽药残留标准基本覆盖了中国百姓经常消费的植物性和动物性食品种类；国家农产品质量安全风险监测计划基本涵盖主要城市、主要产区、大宗农产品和主要参数。发展“三品一标”为主导的质量认证制度，进一步推动了农业标准化并提高了产品质量安全水平，总的来看，近年来农产品质量安全水平保持高位（主要农产品质量安全监测合格率在96%以上）。

3.2 监管制度存在缺位、冲突和乏力等突出问题

从制度建立实施情况看，一是生产、经营主体监督管理制度、收储运环节监管制度、投诉举报制度、媒体监督管理制度缺位。例如法律法规对散户农民以及家庭农场等新型农产品生产主体生产行为规制不严密；农产品生产、经营缺乏准入和备案登记要求，造成农产品质量安全监管家底不清，对象不明；另外，流通环节监管、投诉举报、媒体监督等方面尚未建立有效的制度机制，工作处于随机、被动应付状态，急需从制度设计上统一规划和解决。二是法律衔接和职能调整产生的制度冲突。新的《食品安全法》与现行《农产品质量安全法》关于对市场监管的规定需要重新界定，以避免两法矛盾。现行的部门职能分工以产品流向为线索，确立了农业和食药分段管理为主的制度，但在收购储藏运输环节，仍然存在监管时空重叠和衔接盲区问题。另外，相关法律法规关于农产品质量安全违法行为的处罚规定存在不一致，对同一违法行为规定了不同处罚措施，给执法造成了困难和矛盾。三是产地环境管理、追溯管理、执法监管等制度乏力仍是农产品质量安全监管制度体系的短板。禁止生产区划定技术难度大，政治经济阻力更大。农产品生产经营主体对实施质量追溯缺乏积极性。同时，农产品质量安全执法的开展时间不长，实践经验不多，执法理念、队伍建设、手段保障、经费投入等方面仍存在诸多亟待研究解决的问题，严重影响工作的深入开展，制约了执法效能的发挥。

3.3 影响农产品质量安全的因素多且复杂

从农产品质量安全外部因素看，目前中国农业发展水平与保障质量安全的需要不相适应，数量安全仍是农业发展的优先目标。质量安全生产消费法制环境难以建立，对违法违规处罚力度小，震慑不足；安全农产品生产缺乏价格补偿机制，激励不够。社会管理存在缺陷，社会诚信缺失，农产品安全方面存在故意违法违规现象。农产品生产经营主体文化素质偏低，质量安全意识薄弱，自觉学习和接受农产品质量安全生产技能的能力不强。同时，随着工业化和城镇化的快速发展，以及有限资源条件下保障粮食安全高度依赖农药、化肥等投入品使用，给农业生产环境带来很大影响。从监管工作内部情况看，突出体现在监管难度大、监管力量弱、监管支撑不足3个方面，严重制约中国农产品质量安全水平的进一步提升。具体表现在：（1）监管对象弱小且分散。中国农户众多，目前2.4亿农户中仅有不足1/3参加了农民专业合作社，该现状短期内难以改变，导致标准化生产和执法监管难度加大。（2）监管机构不健全。全国还有12%的地市、25%的县市没有建立监管机构。监管体系各层级间分工不明确，权力与责任倒挂[25]。越是下层部门可调配的行政资源越少，但在质量安全监管事权上却相反。（3）监管支撑不足。一是标准体系建设不完善，制约着监管的深入实施。二是检验检测体系不完善。特别是县级和乡镇基层检测基础仍十分薄弱，技术、人员和经费严重不足。三是执法条件落后。县级大多数没有与执法任务相适应的基本检测设备和交通工具、取证设备等必要的执法装备，农业执法没有统一着装，在很大程度上影响了农业执法的形象和权威。

4 完善监管制度的路径

立足现实形势与制约因素，借鉴国外经验，建议从顶层设计、源头治理、条件保障和协同共治等方面进行优化完善。

4.1 加强顶层设计，建立覆盖农产品生产经营全过程、全要素的系统化监管制度体系

（1）尽快修订《农产品质量安全法》，扩大监管范围，覆盖所有组织化、专业化、规模化的生产者和收储运及畜禽屠宰环节；明确监管对象，建立农产品和农业投入品生产经营主体登记备案制度；强化监管措施，推行产地准出、追溯管理等制度措施，实现与《食品安全法》两法并举、相互衔接、各有侧重。（2）抓紧制修订农药、农产品产地环境、畜禽屠宰等配套法规，增强相关法律法规之间的配套衔接，实现农产品质量安全全程监管有法可依、有法能依。（3）加强落实属地责任，强化问责制度。鼓励地方开展监管制度创新，构建“统一领导、分工负责、协调配合”的监管制度体系，形成抓行业必抓安全，抓生产必抓安全的机制。

4.2 突出源头治理，形成关口前移、信息共享的动态监管模式

（1）注重净化产地环境，防治农业面源污染，围绕“一控两减三基本”的目标，推广绿色防控、健康养殖技术，为安全农产品生产提供良好的环境条件。（2）注重农业投入品源头管控，强化对各类农资生产、流通、经营、使用等环节的监管，推行高毒农药定点经营、实名购买制度，推行农资连锁经营，实行农药、兽药电子监管码制度。（3）注重基层前沿阵地监管，进一步健全省市县乡四级农产品质量安全监管机构，采取县级派驻专职监管人员进乡镇或配备村级协管员等形式，使监管触角延伸至基层一线。制定网格化监管工作方案，明确监管对象、监管人员、监管任务和考核机制。（4）以“互联网+”为驱动，运用信息技术建立涵盖农业投入品管理、农产品追溯、检测数据管理、收储运监管、舆情监测、投诉举报等功能的信息化监管服务平台，构筑联防联控模式。

4.3 加强资源整合，强化条件保障，建立稳定的监管资金投入和补贴渠道

（1）对农产品质量安全风险监测、检验检测体系进行科学化、区域化布局，构建部、省、市、县各有侧重、互为补充的监测和检验检测体系。（2）积极争取中央和地方财政资金支持，资金投入向基层监管倾斜，解决基层人员、经费、技术“三缺”的关键问题，提高基层监管装备水平和人员业务素质。（3）建立农产品质量安全生产补贴，加大高效低毒低残留投入品补贴力度，建立与标准化生产、优质农产品认证、追溯管理等提升农产品质量安全生产能力相关的补贴制度，推行与农产品质量安全相关的保险制度[25]。（4）推动政府直接管理向适度社会化委托管理转变，充分发挥市场机制在组织生产、市场准入、信用体系、检测认证、信息交流等领域的资源配置作用，推进第三方检测认证市场的发展，降低政府监管成本、提高社会管理效率。

4.4 更新监管理念，构建政府、企业、消费者、社会多元参与的协同监管运作机制

（1）推进诚信体系建设。将农产品质量安全与政策扶持挂钩，将有不良记录的生产经营者，列入“黑名单”管理。（2）严肃监管责任。严格规范政府部门监管、执法行为，强化责任追究机制，对失职渎职、徇私枉法等行为，严肃追究相关人员责任[26]。（3）强化社会共治。引入社会监督机制，加大信息公开力度，鼓励各方参与农产品质量安全监管。指导教育系统、媒体和社会团体开展农产品质量安全知识普及工作，提升消费者农产品质量安全认知能力。强化媒体自律和媒体监督，完善有奖举报和内部举报人制度，建立畅通的投诉举报渠道。

5 讨论

现有关于农产品质量安全监管的研究大多集中于对监管体系和具体监管手段的研究，本研究选择监管制度的视角，从理论层面剖析了农产品质量安全监管制度的内涵和运作机制，从实践层面总结归纳了国外农产品质量安全监管制度实施经验和发展趋势，并在针对国内监管制度缺位、冲突和乏力等问题及制约因素进行深入分析的基础上提出了制度完善建议，能够为政府部门改善农产品质量安全监管制度设计提供理论和实践的双重参考借鉴。本研究主要是描述分析和总结归纳，没有采用定量的方法对农产品质量安全监管制度实施绩效进行评价，是本研究的不足之处，也是下一步研究中应该重点关注的内容。

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The Supervision System of Agro-product Quality and Safety

Guo Linyu1,Wan Liangjun2,Shi Haofei1
(1Institute of Quality Standards&Testing Technology for Agro-products,Chinese Academy of Agricultural Sciences/ Key Laboratory for Agro-product Quality and Safety,Ministry of Agriculture,Beijing 100081,China;2Center for Agro-Food Quality&Safety,Ministry of Agriculture,Beijing 100081,China)

This article reviewed the experience and development trends of food safety management in developed countries from the perspective of the supervision system of agro-product safety.Combined with the problems in establishment and implementation of agro-product quality and safety system in China,the authors proposed suggestions on improving the supervision system of agro-product quality and safety.Firstly,to establish the supervision system covering the whole process and factors of agricultural production through toplevel design;secondly,to develop a dynamic supervision model based on pre-real-time monitoring and information sharing concentrating on the source control;thirdly,to strengthen the resource integration and condition guarantee while building stable channels for funds and subsidies;finally,to build a multifactor and coordinated supervision mechanism with the involvement of government,society,enterprises and consumers.

Agro-products;Safety;Supervision;System

S-01

B论文编号：cjas16100031

郭林宇，女，1982年出生，助理研究员，硕士，主要从事农产品技术性贸易措施与农产品质量安全管理研究。通信地址：100081北京海淀区中关村南大街12号中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所，Tel：010-82106525，E-mail：guolinyu@caas.cn。

2016-10-27，

2016-11-28。