城市规划编制专项资金管理存在的问题及对策——以X市为例

黄利春　李　艳

城市规划编制专项资金管理存在的问题及对策
——以X市为例

黄利春李艳

内容提要：城市规划编制专项资金是财政专项资金的重要组成部分。随着城市化的快速发展，在我国现行财政体制下，城市规划编制专项资金的管理面临各种矛盾。本文基于对X市规划编制专项资金绩效评价的相关资料，分析城市规划编制专项资金管理中存在的主要问题及原因，提出加强规划编制专项资金的管理以提高专项资金绩效的对策。

财政专项资金城市规划资金管理资金绩效

一、引　言

财政专项资金是指中央和地方政府年度予以下达和安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面，具有特定用途或专门用途的资金（王志刚，2013），是需要单独报账核算，专款专用，不得挪作他用的资金（李洪辉，2014），具有政策性强、专项申报、时效性强等特点。在我国财政支出分类体系中，专项资金拥有特殊的属性和地位。专项资金来源何处、去向哪里、效益怎样，越来越受社会关注，其预算编制、执行、检查结果的公开，是一个必然趋势，这也在倒逼着预算管理、审批制度、决策机制等方面的改革和创新（张社年，2013）。2015年1月1日开始实施的新《预算法》要求财政预算安排与资金绩效评价相联系。财政支出绩效评价是对财政支出效益、管理水平、投入风险等方面的综合评价，其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及结果有效性的关系。财政支出绩效评价对于优化财政资源配置、推动政府职能转变和深化财政体制改革起到重要作用（郑方辉等，2015），是发挥财政调控职能、提高财政资金安排科学性、促进财政支持社会经济目标实现的重要保证。

城市规划编制反映城市建设的需求和方向，在城市建设与发展中发挥着重要作用，引领着城市发展与转型。城市规划编制专项资金是财政专项资金的重要组成部分，是列入市财政年度预算专项用于规划编制的经费，其管理和使用实行分级、分部门负担的办法。财政局负责专项经费的预（决）算和资金管理，规划局负责专项经费的日常管理。为使规划编制专项资金发挥预期效益并提高财政公信力，一方面，审计部门要对这项经费进行审计调查，重点关注城市规划编制项目是否真实可行、是否取得预期效果以及经费的各项内控制度是否健全、执行是否有效；另一方面，通过第三方评价机构在总结该项资金实施与运行管理的基础上，客观评价专项资金的成效及预期目标完成程度，评估绩效水平、发现存在问题，为完善专项资金使用和管理、优化支出结构提供决策依据。

长期以来，政府规划编制产生的效益难以判断。关于城市规划编制每年立项项目的投入和产出、过程监管、产生效益及其评价等方面，迄今还没有一套较为科学的评价方法和评价工具（姜国兵，2015）。目前，我国针对规划编制专项资金项目展开的支出绩效评价工作也尚属空白。2015年，X市财政审核中心委托第三方政府绩效评价机构对该市2013-2014年的规划编制专项资金开展了独立评价，为国内城市规划编制专项资金的绩效评价打开先河。2013-2014年，X市财政部门预算安排的规划编制专项资金为1.25亿元，规划部门实际执行预算为1.32亿元。基于规划编制专项资金的属性以及提高资金绩效的评价目的，我们通过建立4级指标体系，对X市规划编制专项经费的整体绩效进行了量化评价，评定其综合得分为76分，等级属“中”。

本文基于对X市2013-2014年度规划编制专项资金绩效评价的实际工作及所收集到的相关资料，深入分析城市规划编制专项资金管理中存在的主要问题及原因，进而探讨相关对策。

二、规划编制专项资金管理存在的主要问题

随着城市化进程快速发展，城市规划编制专项资金的投入为市政公共设施建设和城市的改造建设提供了资金支持，为城市经济社会发展作出了积极贡献。然而，当前我国财政专项资金在发挥作用的同时，也存在“重数量、轻质量、重分配、轻管理、重支出、轻绩效”等问题（吉富星，2015）。城市规划专项资金的管理也同样存在资金预算不合理、资金使用范围不清、预算执行不规范和缺乏监督等问题，难以实现财政支出管理规范化、科学化的目标。2013-2014年，X市通过信息化手段建立“多规合一”业务协同平台，组织各类规划的编制工作共计606项，完成并通过验收的有589项，其中有17项获省级优秀城乡规划设计奖。规划编制专项资金的有效使用率达100%，实际完成率和质量达标率均为96.56%，项目的完成及时率和成本节约率均为100%，规划编制效率和规划实施率分别为95%和98%，基本实现了预定绩效目标，但在资金分配、立项论证和使用监管等方面也存在突出问题。

（一）资金配置缺乏系统性，支出比例不合理

专项资金的管理和使用要坚持量入为出、收支平衡，保证重点、兼顾一般，厉行节约、注重效益的原则。规划编制项目涉及多个层次和多种类型，规划局应预先优化设置规划编制体系，进行合理的系统安排，从而优化专项资金的配置，促进相关规划协调。然而，X市的规划编制缺乏“全市一盘棋”指导思想，未能统筹做好开展各项政府规划编制研究的计划，对项目衔接考虑不充分。2013-2014年度的规划编制专项资金的分配未能预先很好地明确资金使用的目标、责任、时间和措施等问题，项目安排缺乏系统性与全局性，存在比较明显的无序性，专项资金往往被用作应急资金。部分项目存在内容重复或过度细分的问题导致单独立项的小项目明显偏多。在606个规划编制项目中，有26%的项目是合同金额不超过5万元而单独立项的小项目，其中，一些微观项目的策划或总平规划等本不属于市级规划编制专项资金使用范围内的项目，却花费了10.64%（613.50万元）的专项资金。另外，政府规划编制和专题研究的重复申报，各类研究目标与定位不够明确的规划研究类项目数量众多，其所花费的资金占当期专项资金的16.8%。由于缺乏统筹考虑，必然影响项目成果质量，一些成果也难以得到有效应用，不仅造成专项资金的浪费，也会降低专项资金的使用效率和实际效果。

（二）资金绩效目标不明确，资金错配明显

财政专项资金服务于本级党委政府的中心工作及战略部署。为保证专项资金目标实现，相关部门对前期设立论证有着严格与系统的要求。专项资金要求专款专用，必须有较强的绩效管理意识。然而，X市规划编制专项资金在使用过程中绩效目标不明确，相关制度与管理办法的改革相对滞后，现有的计费依据模糊或缺少计费标准，项目主管部门只能根据主观判断或询价信息申请项目经费，预算编制往往过于简单且缺乏客观依据，存在比较明显的资金错配问题。主要表现在三个方面：一是项目论证欠充分。X市规划编制项目主要来源于为领导解惑以及解决实际工作或管理中出现的漏洞与问题，很多小项目的立项缺乏制度依据和充分的理论与现实论证，往往由于相关领导在某次会议或调研中提到了一些问题而要求规划部门组织研究，从而形成一系列零散的规划编制项目。二是部分项目的经费实际支出与项目类型不符。如2013-2014年度规划招商推介材料的编制分别支出16万元和21万元，但其费用预算却分别参照城市近期建设规划最低费用的8折取费和特大城市总体规划专题研究项目经费的7折取费。显然，规划招商推介材料既不是城市近期建设规划项目，也不属于特大城市总体规划专题研究项目，在这些项目下列支明显有问题。三是大量外包项目额外耗费专项资金。X市2013-2014年606个规划编制项目中，有很多是属于预算为3-5万元的选址规划项目，如《万达集团旅游项目规划选址》等本属于规划局公务员的本职工作任务，不应耗费专项资金，但由于这类项目数量太多而规划局公务员人手不足而选择了以邀请方式，立项外包给专业机构来做，这就额外地消耗了相当一部分规划编制专项资金，导致专项资金错配，降低资金绩效。

（三）资金分配高度集中，缺乏市场竞争

财政专项资金分配改革的方向是推行竞争性分配，改“一对一”为“一对多”的分配。根据专项资金类别，推行不同的竞争性分配方式：分配对象为企业且市场化程度较高的，采取招投标方式，由市场竞争决定资金分配归属；分配对象为政府部门或下级财政的，由部门和单位申报绩效目标，推行专家评审、集体讨论等竞争性决策方式；上级要求资金配套的，按有关规定分配；未有规定的推行竞争性分配。城市规划项目招投标是城市规划管理工作的重要内容，招投标工作的规范性是合理利用城市规划专项资金的前提。规划局对符合公开招标的规划编制项目应实行招投标。然而，X市的规划编制专项资金的分配不管在方式上还是对象上都高度集中，明显缺乏市场竞争，必然影响公共财政的公平性，不利于专项资金绩效的提高。首先，资金分配方式过于单一。X市2013-2014年规划编制资金分配方式以邀请为主，几乎没有进行公开招投标、竞赛与征集，集中采购也缺乏规范的佐证材料。邀请方式的规划编制项目使用专项经费的比例高达96.4%（1.27亿元），30万元以上的规划编制项目有31个，却全部没有实行公开采购，招标率为0。其次，资金分配对象过于集中。2013-2014年X市绝大部分规划编制项目委托给该市的城市规划设计研究院，其他规划机构介入的很少。由X市规划院单独编制的项目使用的专项资金占76.49%，由该规划院与其他单位合作编制的项目使用的专项资金占14.66%，而由其他编制方完成的项目使用经费只占专项资金的8.84%，这种高度集中而缺乏市场竞争与合作的状况往往不利于规划编制质量的提升。

（四）预算执行不规范，财务监管不到位

规划编制专项资金的预算往往只有总指标数，没有明细支出的控制数，预算执行存在不规范问题。X市对规划编制专项资金的预算执行缺乏质量控制办法和标准，监督机制不健全；缺乏全程业务管理程序，过程控制不到位，大多数项目都是先立项、付款，后补合同；在档案资料上只有后期结项材料，缺乏前期、中期质量控制相关材料；没有建立科学合理的财务监控机制，财务管理材料存在缺漏；签订的合同只有年份，没有月份及哪日签订的，合同不完整，不符合款项审批流程。按规定，30万元以上的款项需有招投标程序，但2013-2014年X市虽然有31个30万元以上的规划编制项目，却没有一项招投标资料。在相关财务资料中，部分项目的财务入账凭证不规范，不符合财务审批支付流程，如2013年12月19日X市规划局支付X市城市规划设计研究院5281400元，原始凭证只附有立项表，却没有付款申请单和批复文件。这不仅有违财务管理制度，也不利于专项资金的有效利用，必须加强监管。

三、存在问题的主要原因

对存在问题的原因分析是提高专项资金绩效的重要前提。X市规划编制专项资金管理存在的问题与制度建设、管理意识与监管机制等密切相关。

（一）专项资金管理制度不健全

近年来，财政部配套出台了一系列资金管理制度，促进了专项资金管理的规范化和精细化。X市对规划编制专项资金的管理也出台了暂行办法，但在规划编制专项资金的使用中，现行制度对资金的配置与监管还存在不足，相应的改革也比较滞后。在没有中央财政专项资金管理统一性规定的情况下，单一的规划编制专项资金管理规范性文件往往难以全面、完整地包含城市规划与管理面对的问题，相关条款散布在多个规范性文件中，而各类规范性文件格式差异较大，规定同类管理要求的章节标题表述不一，导致规划编制专项资金一些具体管理办法难以落实到位。随着城市的快速发展，规划编制工作内容日益增多而多样化，但现行财政专项资金管理的改革却滞后于规划编制事业的发展需要，导致在现有的资金管理框架下，城市规划编制工作中一些必须开展的项目无法找到明确的计费标准。在申请预算时，有的通过询价方式确定，有的部门通过与其他城市对比确定，有的通过与上一年度同类的项目比较确定，从而出现部分项目的经费列支与其立项依据存在明显偏差的问题，这就要求加快财政专项资金管理制度的改革，适时修定和明确专项资金有关项目的计费标准。

（二）主管部门缺乏专项资金绩效管理意识

传统的理财观念往往重资金使用而轻绩效管理，绩效理念尚未贯穿于目前财政专项资金管理的全过程。在X市的规划编制专项资金使用过程中，主管部门比较缺乏绩效管理意识，往往侧重于资金支出管理的合法性与规范性，而对绩效管理和评价工作重视不够。部分项目来源缺乏制度依据，项目设置的随意性比较明显；部分项目的立项依据论证不够充分；一些不属于规划编制专项经费支付范畴的项目挪用专项经费。主要原因是绩效目标没有设立或者设立不明确，资金分配和使用责任落实不到位。目前，大多数规划编制项目缺少公众参与的渠道，没有充分考虑公众利益，影响规划编制质量及规划成果的应用；大多数项目是由项目承担机构（研究单位）直接组织一些专家进行验收，不能很好地给项目主管部门工作的改进和项目决策提供有效的信息，难以真正起到评估验收的作用；在研究类项目方面没有制定任何管理办法，难以对研究类专题项目进行有效的管理。

（三）专项资金分配缺乏竞争性方式

财政专项资金采取以竞争性方式进行分配不仅能提高财政资金分配的有效性，使资金使用主体形成自我约束和自我改进的机制，更能提高资金使用主体的执行力，加强政府管理的有效性，是对传统的财政分配理念和分配实践的重大创新（黎旭东等，2010）。规划编制工作有其特殊性，X市以邀请方式为主在一定程度上可选择更有经验的编制单位，保证规划编制水平，也有利于减少规划采购成本。但具体工作中许多环节应该以征集和竞赛为主，集思广益，以招投标方式体现公共财政的公平性。X市规划专项经费的资金分配尚未引入市场机制，邀请方式比重明显太高，而且规划编制项目承接单位过于单一，专项资金使用的公平性和竞争性较低。主要原因是资金管理部门市场竞争意识比较薄弱，对规划编制专项资金的市场化改革不够重视，采取公开采购及招投标等市场化配置资金的进程缓慢，这与当前财政部设立的财政资金管理办法是存在冲突的。

（四）财务管理缺乏科学合理的监控机制

强化财政专项资金使用管理的监督检查，是保障财政专项资金安全、规范和有效运行的重要举措。X市规划编制专项资金管理缺乏全程的业务管理程序和相应的财务监控机制，导致财务管理材料存在缺漏，具体操作存在不符合款项审批流程的问题。主要原因在于：一是对资金管理规范性认识不足，没有设立专门的资金管理和监管小组，业务处理存在一定的随意性；二是缺乏资金支付规范意识，部分资金拨付未按合同的付款方式支付；三是对预算编制和执行的认识不到位，实际支出超出总体预算，存在不少预算追加情况；四是部分规划（如控制性规划）改革缺乏足够依据，导致规划效率和经费节省率较低。

四、加强规划编制专项资金管理的对策

加快专项资金管理改革是提高资金使用效益的必然选择。加强规划编制专项资金管理要求预算管理、审批制度、决策机制和监督机制等方面的改革与创新，从而确保城市规划编制工作顺利开展，促进城市经济社会发展。

（一）强化绩效管理意识，绩效目标管理和项目管理有效结合

绩效管理意识不强和绩效目标不够明确是导致X市部分规划编制专项资金使用绩效不佳的重要原因。今后要加强绩效管理，积极开展专项资金绩效评价，逐步形成以绩效目标为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，贯穿预算编制、执行、监督全过程的资金绩效管理体系。专项资金管理部门要将绩效目标管理与项目管理紧密结合起来，以整合资金为突破口，以建立项目库为核心，以绩效考评为安排项目的依据，从时间管理、成本费用管理、质量管理、采购管理、监督管理等环节入手，对项目绩效进行有效管理和控制，为实现预设绩效目标提供保障。

首先，对专项资金和项目进行规范梳理与整合。财政局应根据城市发展及规划工作的需要，适时修订规划编制专项资金立项的相关标准，对已到期、任务已完成和失去政策依据的专项资金，进行清理并予以取消；对继续保留和新设立的专项资金，严格核定支出范围和标准，合理确定预算支出；对使用方向相近、归口同一部门管理的专项资金，由部门负责予以归并。原则上，除了法律有规定、国家有要求的专项资金以外，对所有专项资金，都要通过一定的形式和机制统筹安排使用。

其次，实施项目库管理。专项资金的使用必须要有项目的支撑，并且是好的项目作支撑，而选择和确定项目又是一个复杂的过程，都要经过谋划、论证、立项、审批等多个环节，要做成一个项目，需要持续一段时间。资金管理部门需认真筛选项目，建立项目库，所有纳入部门“项目库”的项目必须经过论证、评审和公示。规划编制专项资金要细化到具体项目，实行项目管理。项目要全部纳入“项目库”，通过“项目库”编制预算，滚动管理，实行“谁评审、谁负责”的责任制度。要明确规划编制项目的设置与立项条件，包括项目类型、经费标准及奖补水平等。应充分吸取其他地方同类专项实施的经验教训，综合考虑国家、周边地区、本市动态数据，科学预测未来发展趋势，力求使各类规划编制项目的设置条件合法合理，适当提高立项标准。

再次，充分考虑资金管理办法的可操作性。资金管理办法作为纲领性文件决定了资金管理的具体程序与整体绩效，应从宏观上统一各类专项资金的基本元素和要求。由市政府授权、财政部门牵头对目前的规划编制专项资金管理办法进行系统审查及完善，细化资金管理办法；加强资金的使用管理，列出项目的资金分配和使用情况表，对于出现超支或结余的项目应具体说明，填写财政结余资金情况表，并提供详细的资金使用明细。同时，要简化财政资金使用审核审批流程，减少中间环节，确保各类规划编制项目有序高质高效完成。

（二）建立竞争与合作机制，优化专项资金整体布局

政府公共财政的公共属性决定其应着眼于公平性，规划编制专项资金的使用应强调资金使用的效益与效率。对于设立什么项目，不设立什么项目，应加强顶层设计，尤其是从宏观大背景及城市整体发展的角度，强化前期论证的科学性与民主性。这种论证应由相对多元的独立机构及部门主导或组织，促进资金分配方式和编制方构成的多元化，提高规划编制的质量和专项资金的效益。

首先，引入竞争机制，形成优胜劣汰的市场机制。为了提高规划编制资金使用的绩效并确保公共财政的公平性，需完善招投标制度，需建立公平、公正、公开的市场秩序，促进竞争与合作，优化规划编制专项资金的整体布局，提高规划编制质量，有效引导城市建设和发展。城市规划委员会为规划编制项目组织招投标、委托编制标书、专家评审、成果公示、报批等所需的相关经费以及规划研究、咨询等其他经费，由市规划局事先提出经费预算，经市财政审核后，实行财政集中支付。

其次，优化资金分配方式，提高资金使用效益。基于财政资金的公平性要求，为了提高专项资金绩效，应该健全财政专项资金竞争性分配指标体系，突出政策导向、扶持意向，坚持效率优先、兼顾公平，让优势项目在竞争中脱颖而出；优化资金分配方式，形成竞争与合作机制，提高规划编制专项资金使用的效益和项目绩效。凡从规划编制专项经费开支的规划项目，应实行公开招标，择优选择编制单位。因特殊原因需采取邀请招标或指定编制单位的，规划局应在编制年度规划编制专项经费项目预算中作出说明，经市规划委员会审议批准后执行。

再次，促进规划编制方的多元化，提高规划编制质量。规划编制方构成的单一性往往影响规划编制质量。规划编制专项资金管理单位要加快改革专项资金分配方式，适当提高各类型规划项目国内外翘楚规划编制单位的参与程度，建立和完善规划编制工作的竞争与合作机制，增强规划编制方构成的多元性，提高规划编制专项资金管理水平与绩效。

（三）加大财务监管力度，增强财务合规性

为提高专项资金的使用效率，应规范财务支出管理制度，对专项资金使用进行绩效评价，完善考评体系，确保专项资金合理使用，并以此作为下一年度预算安排的依据。

首先，建立健全长效考核机制。政府要建立或完善预算项目和专项资金使用的检查、评价、考核机制，进一步完善规划编制专项资金的绩效考评和跟踪问效机制，建立事前审核、事中检查、事后评价的全过程监督控制体系。要加强和改进专项资金的审核和拨付等工作，定期听取部门使用专项资金的汇报，财政和审计等部门要进一步加强对专项资金的跟踪检查和监督，防止专项资金被截留、挤占和挪用，确保专项资金发挥效益。

其次，强化预算监督管理。规划编制专项资金预算一经人大批准即有法律效力，要严格按预算批复执行，维护预算的严肃性。预算部门要坚持“先有预算后有支出”的原则，杜绝无预算支出，随意变更预算等行为，在预算执行中如要调整项目，追加或减少资金支出的必需要按有关程序报批。同时，专项资金超过50万元以上的部门（单位）在年初人大批准预算前要把上年度的专项资金使用情况报市人大常委会。

再次，加强会计监督，确保专款专用。专项资金要按照会计制度的规定，实行单独核算。项目资金30万元以上的要按有关规定进行公开招投标，要按照合同法的有关规定签订、履行合同。树立自觉接受监督的意识，财务决策也要接受财政、审计、纪检等部门及广大员工的监督检查，把自觉接受监督作为财务管理发现问题、分析问题，从而不断提高财务管理水平的手段。同时，对财务运作进行定期检查，保证财务管理制度的落实。进一步规范财务管理制度，设立专账，并着重管理结余资金，对年度结余资金作出合理的原因说明及使用计划说明。原始记录的格式按财政部门具体管理和核算的要求执行，各种原始记录要进行认真审核，重点是真实性、准确性、规范性和合法性。

［1］王志刚.地方政府财政专项资金管理问题研究［J］.财政研究，2014年第11期：23-27.

［2］李洪辉.财政专项资金管理存在的问题及改革建议［J］.财政研究，2014年第6期：21-25.

［3］张社年.陕西财政专项资金管理改革的探索与思考［J］.财政研究，2013年第10期：68-69.

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［5］姜国兵.政府规划编制的绩效评估探析——基于广东省G市的调研［J］.云南行政学院学报，2015年第5期：158-162.

［6］吉富星.完善财政专项资金绩效管理的建议［J］.中国财政，2015年12月总第689期：44-45.

［7］黎旭东，危然.以竞争性方式实现财政资金的绩效管理——广东省“双转移”专项资金分配的实践案例分析［J］.财政研究，2010年第2期：18-22.

（责任编辑：李利华）

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《财政科学》编辑部

Problem s and Countermeasures in the M anagement of Special Funds for Urban Planning M aking——A Case Study of X City

Huang LichunLiYan

Special fund for urban planning is an important component of fiscal special funds.With the rapid development of urbanization，themanagement of special funds for urban planning is exposed to an array of problems amid China's current fiscal system.In this paper，based on the documentation of performance assessment on X city，it summarizes somemajor problems in themanagement of special funds for urban planning and analyzes the problem and its reason.Finally，some measures to enhance the funding management system as a way to improve the special funding performance are proposed.

Fiscal Special Funds；Urban Planning；Capital Management；Funding Performance

F812.3

A

2096-1391（2016）08-0121-08

黄利春，广东金融学院经济贸易系，讲师李艳，广东金融学院经济贸易系，副教授