新形势下推广运用PPP模式的建议

陆桂营

新形势下推广运用PPP模式的建议

陆桂营

内容提要：自2013年底全国财政工作会议以来，“PPP”一词开始进入公众视野，各界对PPP模式的认识也得以逐步提升。两年多来，在国务院的正确领导下，经过财政部、国家发改委等中央部委以及全国各级各部门的通力配合下，PPP模式推广工作初步形成了良好的发展格局。但同时在实施过程中也反映出不少新情况、新问题，如何在新形势下继续深入推进PPP模式是各界都十分关心的问题。本文通过总结福建省在推广运用PPP模式过程中的做法和经验，分析当前阶段推动过程中存在的问题与挑战，最后，提出下一阶段推广PPP模式的对策与建议。

PPP福建新形势

自2013年底全国财政工作会议以来，“PPP”一词开始进入公众视野，各界对PPP模式的认识也得以逐步提升。2015年5月，国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（财金〔2014〕113号），这是国家层面专门针对PPP出台的第一份重磅文件，标志着推广运用PPP进入了新阶段和新高度。两年多来，在国务院的正确领导下，经过财政部、国家发改委等中央部委以及全国各级各部门的通力配合，PPP模式推广工作初步形成了良好的发展格局。但同时在实施过程中也反映出不少新情况、新问题，如何在新形势下继续深入推进PPP模式是各界都十分关心的问题。

一、福建省PPP试点工作推动概况

（一）基本情况

两年来，福建省积极贯彻落实国务院、财政部和省政府关于PPP的各项工作部署，围绕“机制建设、项目推动”两个重点，持续高强度推动试点工作，全省PPP试点工作初显成效。

从机制建设来看，率先在全国建立“PPP试点工作联席会议制度”、成立PPP管理机构，出台试点指导意见和扶持政策，召开专场推介会、建立咨询机构库，从健全机构、完善政策和提升能力各方面全面推动试点工作开展，而且真抓实干、常抓不懈。以福建省“PPP试点工作联席会议制度”为例，联席会议由分管副省长为总召集人，省财政厅为牵头单位，发改、卫计等11个部门为成员单位，协同推进全省PPP试点工作。近一年来，先后由两任分管省长召开了三次联席会议，并组织了多次联络员会议，且每次会议都对工作进行总结梳理并明确工作任务。2016年2月，根据第三次联席会议精神，扩大联席会议成员单位，将有PPP项目的部门纳入联席会议，增加教育、科技、商务、文化、体育、旅游等6个厅局，进一步提高推广PPP模式试点的协同力度。在联席会议的推动下，各设区市及平潭综合实验区都出台了相关政策，规范工作开展，实现政策文件“全覆盖”；福州、厦门、泉州、南平、宁德和平潭等多数地区设立了PPP工作领导小组；福州、厦门、泉州、漳州、龙岩、宁德和平潭等多数地区成立或正在设立PPP中心，并增加人员编制。

从项目推动来看，按照“规划储备一批、招商推介一批、招标落地一批”的原则，省财政厅联合省发改委发布了政府和社会资本合作（PPP）省级项目库清单，共126个项目，投资额2157亿元，其中，已列入财政部的示范项目7个、已推介并有合作意向的项目75个；先后在北京、上海、深圳和福州举办了3场PPP项目推介会和1场6.18民企对接会，在交通基础设施、市政公用设施、社会事业、片区开发和旅游休闲等领域，分别推出项目57个、87个、111个和76个，项目总投资分别是1335亿元、1136亿元、1699.07亿元和971亿元。四场推介会累计吸引超过1500家社会资本方近3300人次参加，现场签约27个项目536亿元，推介会后意向项目116个，意向投资金额1882亿元。据不完全统计，近两年来福建省新增PPP落地项目30多个，项目总投资额近500亿元，引入社会资本投资额近400亿元。

（二）主要经验做法

福建省PPP试点工作得以稳步扎实推进，主要在于从源头上严格筛选、过程中持续监督、方法上不断创新，把好“PPP项目的四个关”。

1.把好项目筛选的入选关

PPP试点成功与否，项目落地是关键。当前全国落地率不高，除了PPP项目自身运作规律，需要政府和社会资本双方按照市场规律，平等谈判，需要一定时间且不可能“一谈就成”、“一推就落地”的客观原因之外，更重要的一个原因还是由于政府项目筛选不当、储备不足，推出的PPP项目收益性差、风险大，对社会资本吸引力不够，或者是推出的PPP项目仍处于早期准备、规划阶段，完成前期法定审批程序就需要很长的时间且不确定因素较多，短期内无法进入招商环节。福建省把项目筛选和推介作为开展PPP试点的重要环节来抓。按照“优选项目、动态管理”的原则，围绕列入行动计划及今后五年发展规划的重点项目，各地各部门筛选价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、长期合作关系清晰、收益比较稳定的项目列入PPP项目库，并实行动态管理更新，有效保证了入选项目的可靠性。

2.把好优质项目比重的质量关

市场的眼睛是雪亮的，投资者是精明的，要想引入优质社会资本，必须遵循市场规律，不仅要做好项目筛选的准备工作，选择适合的项目，还要舍得好项目，加大优质项目的入库数量，用好项目来吸引社会资本。福建省从推广PPP模式工作之初就明确，不把运用PPP模式变成政府“甩包袱”的行为，把效益差、风险大的项目推给社会资本，着力推动优质项目采用PPP模式，打消社会资本对政府信用和部门效率存在的疑虑。首先从制度上杜绝政府“挑肥拣瘦”，在《福建省人民政府办公厅关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点扶持政策的意见》（闽政办〔2015〕69号）明确，“凡使用财政资金的公用事业和基础设施建设项目，要事先进行PPP可行性论证。除法律、法规、规章有禁止性规定外，只要是社会资本愿意投入的，原则上优先考虑由社会资本参与”，保证了各类项目都有可能采用PPP模式，让社会资本参与。其次，主动策划推动优质项目采用PPP模式。比如城市停车场项目，运作方式、各方责权利都容易规范，项目收益也有保障，既可呼应城市居民解决停车难的期盼，又可满足社会资本投资意愿，对这一类的好项目，省领导亲自推动，主管部门经过多次论证后，主动策划生成项目并推向市场。

3.把好项目实施的市场关

PPP项目的落地实施是政府和社会资本双方互相选择的结果，好项目不一定都能迅速落地，不好的项目也不一定都无人问津，关键还在于项目实施过程如何创新机制。一是提升项目的吸引力。特别对于试点初期的PPP项目，尤其要扶一程、帮一把。福建省制定出台了推广PPP试点的七项扶持政策，通过前期费用奖补、设立PPP引导基金等一系列政策措施，扩大PPP项目的融资渠道，降低经营风险，以鼓励更多社会资本参与。二是提高项目与市场的对接度。在筛选项目时，特别根据社会资本体量差异，有针对性地选择了大至上百亿、小到一两亿的项目，让社会资本各取所需。同时，一方面针对福建省县域经济总量小、公用基础设施项目投资规模不大的特点，从政府端，探索推广运用PPP模式的新思路。鼓励设区市对所辖区域内的同类型项目进行整体“打包”，统一制定方案、统一进行招标。龙岩市通过整合四个县（区）的乡镇污水处理项目，使项目总投资达到6.6亿元，凸显规模效益，提高了社会资本投资热情和投资效益，并最终得以顺利落地。另一方面针对投资规模大的PPP项目，单个民营企业参与能力有限的情况，鼓励民企“抱团”，以联合体方式，整合各自优势，提高整体抗风险能力，有效解决单个民企体量小、无法参与重大项目合作的问题。例如：福州高新区海西园创新园三期及配套设施PPP项目就是通过上述方式，由上海宝冶联合体中标实施的。

4.把好项目管理的监督关

加强项目管理，开展督导调研，推动项目落地。对已落地的省级示范项目，会同业务主管部门跟踪项目进度，总结项目实施经验，对存在的问题进行协调和研究，并按财政部示范项目审核的规范标准，进一步审核把关物有所值和财政承受能力论证，并建立财政PPP项目台账。2016年一季度，由PPP试点工作联席会议成员单位领导分头带队，重点对省级项目库清单中项目进展情况，到各地开展调研督导，帮助解决项目推进中的重点和难点问题，推动项目落地。截至5月底，福建省督导项目中已落地项目18个，约占项目总数的15%；已进入资格预审、招标阶段和正在开展项目实施方案及两论编制的项目34个，约占项目总数的30%，项目推动符合工作要求。

二、当前推动过程存在的问题与挑战

当前PPP配套政策制度、工作机制已经初步建立，PPP模式渐热。新形势下，如何开展项目试点，通过实践验证制度的有效性并加以完善，仍面临不少现实问题，特别是基层存在的困难更为突出。

（一）如何激发市县参与动力

市县是PPP项目的组织者、决策者和实施者，是运作PPP模式的“试验田”和“主战场”，在激发市县参与热情和主动性的同时，重点还在于如何引导市县切实转变思想观念，抑制短期融资冲动，避免以缓解政府债务压力为出发点，把好项目当成“自留地”，不好的项目当作又一次“甩包袱”，把PPP模式作为备选项，是PPP模式得以成功推广的关键。

（二）如何形成长效管理机制

PPP项目强调“全过程合作”，要以“全生命周期”的理念，覆盖二、三十年的合作期来开展项目运作。如果政府部门在项目初期没有做足功课、做好准备，很可能造成对社会资本的过度补贴或者对风险的过度承担，导致项目失败，最终给政府造成更大的麻烦。如何克服以往项目中过度关注项目引资，而忽视理清项目边界、确保合同条款完备和加强项目过程管理等短视行为，引导政府部门重视过程监管，让PPP模式形成长效管理机制，避免试点成为“一阵风”，是PPP项目得以持续、健康运作的保证。

（三）如何提升基层操作能力

PPP是一项技术性、专业性极强的运作方式，专业领域涵盖金融、法律、会计、财务及相关专业领域技术等多方面，需要一大批既有理论知识又有实践经验的复合型人才。目前这方面人才匮乏，基层尤为严重，暂时还满足不了PPP模式大规模推广的需要。即便通过聘请咨询公司、购买中介服务的方式，政府方在信息、专业知识不对称的情况下实施项目，仍存在较大的技术和道德风险。如何有效提升基层能力建设，处理好基层不了解、问题多、难度大、缺乏信心，存在“不太敢干”、“等等看”的问题，以及缺乏相关工作经验、思路不清、找不到合适的切入点，还没有很好地解决“怎么干”的问题，是PPP模式得以顺利实施的“最后一公里”难点。

（四）如何把握项目实施要素

从国际经验看，PPP模式具有较广的适用性和良好的效能提升作用，但存在适用性的问题，不是所有政府行为都适用于PPP模式、所有政府和社会资本的合作行为都属于本轮PPP的范畴。首先，PPP模式的对象要是公共产品，除此之外非公共产品或者通过市场化可以解决的领域，不应该再套用PPP，否则又将造成政府“有形之手”干预过度，与市场边界不清。比如，政府投资保障房项目适用PPP模式，运作经营性房地产就不能也采用PPP。其次，不是所有政府付费项目都是PPP，要善用政府购买服务和PPP模式。在此轮PPP模式推广的同时，政府购买服务也在积极推进，对于标准化程度高、重复性强、运营周期短的项目，完全可以通过政府购买服务来实现，周期短、见效快；而不必通过PPP模式经过前期复杂论证并成立项目公司。如：某些信息技术项目，技术更新快、不确定性大，通过PPP模式设立项目公司，延长合作期，反而不如按年直接购买服务有效率。

PPP模式还存在适用度的问题，特别是可经营性差的项目，即使通过运用PPP模式平滑年度财政支出，但由于项目自身造血能力没有提升，项目支出最终还是要财政负担。此类项目如果过多，必然很快将超过10%的PPP预算支出红线，PPP模式将难以为继。因此，如何避免PPP变成“万能药”、“救命稻草”，甚至出现假PPP真BT，PPP沦为融资工具，政府要严格项目筛选，防止项目“走偏走样”，要形似更要神似，这也是PPP模式实现机制转变目标的必然要求。

三、下一阶段推广PPP模式的对策与建议

推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革，有助于缓解财政支出压力，化解地方债务风险；有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高公共产品供给效率和质量。但是如何将这些“利好”兑现，重点在于加快推动项目生成和落地，打通政策落实“最后一公里”。

（一）从管理体制上提供系统保障

一是规范政府融资行为，严格按照《预算法》要求，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能，达到开明渠、堵暗道的政策目的，让PPP模式存在需求空间；还要统筹规划，关注专项债等低贷款利率产品可能对PPP项目产生的“挤出效应”。二是完善对地方政府的考核机制。PPP不是简单的融资手段，而是一种全新的管理理念，不改变原有以GDP、投资等经济增长速度为关键指标的政绩考核和用人机制，转为以公共服务质量和效率、公众满意和生态文明为导向，注重发展质量、过程监管和绩效考评的考核机制，PPP的物有所值、全生命周期、互利共赢和风险分担等优势就难以体现，反而可能由于前期准备期较长，造成“落地慢”的困境。

（二）从法律政策上完善制度设计

一是规范强化PPP模式的适用范围和法定程序。借鉴英国在运用PFI“普遍适用原则”（Universal Rule）的做法，即要求英国地方政府和各中央部委在开发公共项目时，必须首先考虑利用私人和社会资本的可能性。逐步建立凡使用财政资金的公用事业和基础设施建设项目，要事先进行PPP可行性论证，原则上优先考虑由社会资本参与。从源头上保证PPP模式成为政府提供公共服务和基础设施的首选项，而非备选项。二是逐步建立PPP法律体系。国外设立专门机构对PPP政策进行统一规定，或牵头推进相关事宜。与此对比，我国还存在一些差距，国务院、发改委、住建部和交通部等各部门都有与之相关的政策文件，还未形成完整的法律法规体系，且各项法规之间存在差异，不利于PPP的开展，应加快PPP法的出台，确保PPP运行步入规范化、法制化的良性轨道。三是要尽快建立和完善一套完整的PPP规章制度、合同文本等操作规范，以及行业监督管理体制，从源头上规范项目实施。四是要按照“储备一批、推介一批、落地一批”的工作要求，建立健全项目储备管理机制。从源头上克服项目筛选工作推进较慢、质量不高，信息共享水平不高，交叉、重复性工作较多，成效不明显等问题。这样才有可能出项目、出好项目，让社会资本有机会参与其中。

（三）从技术服务上加强支撑引导

一是要加强对现有相关专业人员的培养，加大公务员队伍相关专业人才和管理技术的引进力度，有条件的地方应设立PPP专门机构，增强推进力量。同时，也要避免层层设立机构，虽有牌子和少量人员，但无法真正形成技术支撑能力的情况。一定时期，在PPP项目数量一定的情况下，一是可以探索建立以区域或行业分类的PPP支持中心，既能集中优势资源办大事，也有利于将同类项目进行捆绑组合、肥瘦搭配，吸引优质资本。二是从国际国内实践经验看，成功实施PPP项目，关键在于制度设计，论证科学、重诺履约，且在项目选择、规划、招标、设计、建设、运营等环节，已形成了较为成熟的工作流程和业务规范，可以学习借鉴。此外，可通过试点总结经验教训、积累经验，尽快树立一批典型案例，让基层较快形成“可借鉴、能复制”的实践能力。

（四）从项目实施上明确规范要求

一是做好物有所值评估和财政承受力论证。对拟采用PPP模式的项目进行筛选，将其与传统政府采购模式进行比较分析，确保从长期看，采用PPP模式能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目全生命周期成本，最终使人民群众受益。同时，要处理好“吃饭和建设”的关系，坚持“量力而行、尽力而为”，既要尽力解决当前必须解决又能解决的民生问题，又要充分考虑财政收入增长进入中低速的现实条件，防止支出超财力承受和过度承诺。只有保证财政可持续性，合同签订后才能严格履约，保护投资者的合法权益，保障项目成功实施。二是规范采购行为，选好社会资本。通过公开、透明的方式，坚持以社会资本为主和以市场化运作为主的原则，使市场在资源配置中起决定性作用，让社会资本发挥更大作用，在充分竞争的基础上，清晰界定双方权利与义务，择优选择项目合作伙伴。同时，在评价标准上，不能是简单的价格比较，一定要做综合评价，确保项目参与者具有必要的经验、资质、人员、技术及财务能力，避免劣币驱逐良币，为PPP项目的长期顺利实施打好基础。

正如楼继伟部长提出的，PPP工作不但是一件难事，更是一个细活。当前各地在推广运用过程中既要敢为人先，大胆先行先试，更要潜心研究，注重能力建设，提升履职水平。同时，各界在关注PPP模式发展时，也要多给其推广工作一点探索的时间和空间，让长效机制之花常开，才能得项目落地之果常在。

作者单位：福建省财政厅金融处

（责任编辑：董丽娟）

Suggestions on Promoting the Use of PPPM odel in the New Situation

Lu Guiying

Since the national fiscalwork conference at the end of 2013，the word"PPP"has begun to enter into the public view，the implementation of the PPPmodel has been gradually improved.Over the past two years，under the correct leadership of the State Council，like the Ministry of finance，the National Development and Reform Commission and other ministries and commissions，as well as various departments at all levels across the collaboration，PPPmodel initially formed a good development pattern.But at the same time，it also reflects a lot of new situations and new problems in the implementation process.How to continue to promote the PPPmodel in the new situation is concerned about.This paper summarizes the use of PPPmodel in the process of practice and experience in Fujian Province，analyzes the problems and challenges existing in the process of promoting，and finally puts forward the countermeasures and suggestions for the promotion of the next phase of PPP.

PPP；Fujian；New Situation

F283

A

2096-1391（2016）08-0107-06