财政收支法定化问题研究

沈才

财政收支法定化问题研究

沈才

内容提要：财政权力是行政权的重要组成，合法性是其首要原则。现实中财政收支行为存在种种不规范现象，亟需在法理上和制度设计上加以研究分析。本文首先从理论依据上，指出推进财政收支法定化的必要性。其次，详细分析了当前财政收支活动在制度建设上、制度执行中的几方面问题。然后从思想认识、经济、政治和社会层面系统分析了影响财政收支法定化的制约因素。并从实践层面提出了推进财政收支法定化的建议。

财政收支预算管理法治建设

财政一直被称作为庶政之母，唐代杨炎称之为“邦国之大本，生人之喉命，天下理乱轻重皆由焉”。财政部门作为国家的综合经济管理部门，其担负着资源配置、收入分配、调节经济、监督管理等重要职能。财政运行的基本过程就是财政收入和支出，就是说财政职能作用是通过财政收支活动予以体现的，政府财政权力（利）和义务也是通过具体财政的收支活动来履行的。财政收入是国家为了保证实现政府职能的需要，依据国家权力通过税收等渠道集中公共性资金收入的行为；财政支出是国家为实现其职能，根据既定的政策、制度，把集中起来的财政资金分配使用于不同方面的行为。

近年来，随着财政法制体系的不断健全、工作透明度的不断提升，以及财政领域相关改革的推进，财政收支行为越来越科学化、规范化。但在财政实际工作中，仍然存在着一些现象，如一定程度上财政收入最终目标取决于地方领导的意志；财政支出无论在支出范围上、还是支出程序上，还存在着不少的随意性；公民对财政收支活动的知情权、参与权和监督权都还不够充分等等。因此，如何规范约束财政收支活动，需要从法理和制度层面加以研究分析，以便从根源上采取更有效的路径予以推动。

一、财政收支法定化的理论依据

（一）财政收支法定是保障公民合法权益的必然要求

关于财政本质学说有两种，即国家分配论和公共财政论。国家分配论认为财政是以国家为主体的分配关系，即财政的存在是以国家为前提的，其本身只是一种分配活动。公共财政论认为财政是一种因市场失效即存在外部性的前提下的公共经济活动，认为与财政活动密切的是政府公共部门，而不是阶级论下的国家，其不仅仅是一种分配活动，而是一个完整的社会再生产过程。不论国家分配论还是公共财政论，财政权在行使过程中，其实质是与社会公众形成了一定权利义务的法律关系，如财政在组织收入时，就是对社会公众权利的侵益，而在财政支出时，既是政府义务责任之体现，也是社会公众应该获取利益的权利。财政收支法定化是对政府财政权力（利）的约束，如果这种行为没有实现法治化，政府部门受利益趋动，势必会想方设法地侵害公民的权益。因此实现财政收支的法定化，对政府财政权力进行约束，就是对公民权益的一大保障。

（二）财政收支法定化是维护社会公平正义的必然要求

财政担负的资源配置、收入分配、调节经济、监督管理的几方面职能，无一不影响到社会公平正义。在资源配置方面，如果行政权力不受约束，必然导致国有资源被侵占或配置混乱低效；而收入分配出现了紊乱，将致使社会两极分化严重，阶层固化；民生得不到保障，将使得积贫积弱者得不到救助，从而产生社会问题；对经济干预越位或失位，会影响到市场机制发挥，以致社会资本撤出；财政监督不到位，也将致使腐败丛生，政府效能低下。在对财政支出或财政政策评价时，其评价标准概括为“4E”：经济性、效率性、效益性和公平性。其实无论是财政收入还是财政支出，都应该做到公开、公平、公正，在政策制定时要体现机会的公平性，也要注重政策实施结果的社会公平正义，否则将会引发社会矛盾。因此，财政收支法定化，对维护社会公平正义具有重要的功能作用。

（三）财政收支法定化是构建国家治理体系和治理能力现代化的必然要求

“预算民主和预算法定，应该是一个现代国家制度的基本要件，也是达到一个良序运行的市场经济社会的必须具备的东西”①韦森：《从“税收法定”走向“预算法定”》，《凤凰财经》，http：//finance.ifeng.com/a/20140902/13048116_0.shtml。。党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。财政收支法定化问题涉及到国家治理体系的各个领域，因此十八大将财政上升到国家法理体系的基础和重要支柱的高度。财政收支法定化将实现国家在保稳定和增强宏观调控方面的能力提高，是国家治理能力现代化的重要内容，并且对其他治理能力的提升起到不可或缺的助推作用。另一方面，健全国家治理体系和实现治理能力现代化的一个重要的标准是民主政治的体现，财政收支法定化无疑是实现民主政治的一个重要反映。

（四）财政收支法定化是建立现代财政制度的必然要求

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了财税体制改革的重大方针，并在党的文件中第一次明确提出“落实税收法定原则”，将“完善立法”放在财税体制改革总目标的首位。深化财税体制改革的目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。重点推进3个方面的改革都和财政收支有着密切关系，包括改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整中央和地方政府间财政关系。新一轮财税体制改革提出了阶段性目标，到2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。改革的基本思路，首先就是完善立法，树立法治理念，依法理财，将财政运行全面纳入法制化轨道。因此，财政收支法定化是建立现代财政制度的必然要求，而且时间紧、任务重，需要将其作为深化财政改革的一项重要工程来抓。

二、当前我国财政收支法定化的现状及问题

（一）财政法律体系尚未健全

有学者将财政法律体系分为三个阶次①刘剑文：《论财政法定原则——一种权力法制化的现代探索》，《法学》，2014（4）：19-3。，一是宪法中的财税条款，即在宪法中对财政权力的基本规定；二是基础性财税法律，包括《预算法》和《财政收支划分法》；三是主干性财税法律，包括财政收入法（税法、非税、公债等）、财政支出法（转移支付、政府投资、政府采购、贷款等）和财政监督法（财政监督、国库管理、政府会计、审计等）。另外税收、非税收入也有其法律谱系。

对照这个法律体系，我们可以看到：一是主干尚未全面构建，如财政收支划分法、财政支出法、财政监督法（目前只有审计法、会计法，财政监督、国库管理只有条例或部门法规）等基础性法律还缺失。二是宪法统领财税的具体条款还需完善，目前宪法对财政收支权利义务规定的有：第7条、第9条、第10条和第56条，明确了国家组织财政收入的依据；第14条从劳动者、科技、管理制度、社会组织等角度，表述了财政促进社会经济发展的职能；“国家厉行节约，反对浪费”可以说是对支出责任的原则性规定；“国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活”指对财政收支的基本态度；“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”指国家在社保方面的义务；第19条至第22条和第44、45条明确了国家对于教育、科技、卫生、体育、文化、社会救助等方面的义务；第2条“中华人民共和国一切权力属于人民”和第62条第10款“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”明确了民权的基本思路以及人大对预算的决定权。虽然宪法中相关条款对财政收支权力（利）有了一定的明确，但不够健全，有些方面还不够准确。三是支干性法律还有很多空白。如非税收入、转移支付、政府投资、发行公债、财政监督、财政绩效评价等。法律体系不完备，将无法让财政收支行为做到有法可依。

（二）税收法定任重道远

在当前财政预算收入中，税收收入占比在80%以上。如2015年全国一般公共预算收入15.22万亿，税收收入为12.49万亿，占比82%。占有如此体量的税收收入在财政收入法定化中地位显著，因此税收法定是重中之重。近年来，虽然税收法定原则得到国家和社会各界的认同，如十八届三中全会公报上第一次以党的文件提出了落实税收法定原则的要求，2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议修改通过《中华人民共和国立法法》第8条规定：必须制定法律的事项包括税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度，第一次明确了税收法定的地位和要求。“没有税醒的法治，就没有睡醒的法治”、“如果税收要素不法定，权力就会任性而行”②参见刘剑文：《睡醒的法治》，北京大学出版社，2014-4。。虽然国内对税收法定已经形成了基本共识，但真正实现仍然是曲折艰难。

一是税收法定原则需要进一步在宪法中予以确认。“无代表、不纳税”，税收作为一个国家重要的经济制度，虽然在《立法法》中取得了认同，但宪法中对税收法定的地位尚未修改。如宪法第56条“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，这里的“依照法律”的说法过于模糊，没有为公民依法纳税设定具体明确的条件。

二是税收立法进程缓慢。目前，现行的18个税种中，除个人所得税、企业所得税、车船税由法律规定征收外，增值税、消费税、营业税、资源税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、城市维护建设税、车辆购置税、印花税、契税、耕地占用税、烟叶税、船舶吨税、关税（海关法只规定征收关税，但具体税收要素由条例规定）等15个税种由国务院制定的有关暂行条例规定征收。另外虽然有《税收征管法》，但没有制定税收法典或税收基本法。由于一部法律的出台涉及面广、利益繁杂、费时较长，要全面完成税收立法，可以说是任重道远。如关于财税体制改革方案中提出的要在2016年基本完成主要税制的立法，2020年建立与社会主义市场经济相配套的现代财政制度，可原计划2015年全面推行的“营改增”，直到2016年5月1日起才全面施行。个所税、房地产税、环境保护税等出台还需时日。

三是政府对税收权力欲罢不能。应该说，我国近三十几年来取得的杰出成就，与政府的积极主导、参与是分不开的，政府这只有形之手发挥了重要作用。但同时也形成了政府越位不断、过度干预的一些弊端。政府已经将税收工具放入了宏观调控的工具箱内，习惯性地拿出来使使，违背了税收的中性原则。在地方，地方政府为促进本地经济发展，在吸收项目投资时，也经常出台一些税收优惠政策，或直接给予减免，或返还地方留成，使得税收制度被扭曲，干扰了市场秩序。2014年财政部出台清理税收优惠制度的文件，但由于反响过大，最后竟不了了之。去除政府对税收权力的依恋，道路依然不会平坦。

（三）非税及其他财政收入远未法定

除税收收入以外，财政收入还有其他众多形态，这些“貌不惊人”的收入却是法定化的重灾区。

1.非税收入

非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政性资金，是政府财政收入的重要组成部分。2015年，全国完成非税收入27325亿元，增长28.9%，占一般公共预算收入的18%。目前非税收入包括：专项收入、行政事业性收费、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、捐赠收入、罚没收入、其他收入等7大类。本文以行政事业性收费、罚没收入和国有资本经营收入为例，对非税收入问题作剖析。

行政事业性收费，是指国家机关、司法机关和法律、法规授权的机构，依据国家法律、法规和省以上财政部门的规定行使其管理职能，向公民、法人和其他组织收取的费用。以往对行政事业性收费的最大诟病就是乱收费，如前几年一套商品房当中的行政事业性收费项目有10多项，当时就占到房价的20%多，所有涉及的部门都雁过拔毛一番。虽然近年来，政府积极转变职能，持续地削减、规范行政性收费，但从下列这些文件可以反证出其法治建设过程的艰难：《关于公布取消和免征部分行政事业性收费的通知》（财综〔2012〕97号）要求，自2013年1月1日起，取消和免征30项行政事业性收费；《关于公布取消314项行政事业性收费的通知》（财综〔2013〕98号）要求，自2013年11月1日起，取消314项各省（区、市）设立的行政事业性收费；《关于取消、停征和免征一批行政事业性收费的通知》（财税〔2014〕101号）要求，自2015年1月1日起，取消或暂停征收12项中央级设立的行政事业性收费，对小微企业（含个体工商户，下同）免征42项中央级设立的行政事业性收费。目前，对行政性收费的规范性文件是2006年国家发展改革委、财政部《关于印发行政事业性收费标准管理暂行办法的通知》，属部门法规，阶次过低。

行政罚款收入，是由法律授权的国家行政机关依照法定程序强制向违反法律规定的被处罚人收取的一定数额罚金。2015年，仅中国各级环保部门就下达行政处罚决定9.7万余份，罚款42.5亿元人民币，比2014年增长了34%。行政罚款收入虽然是向特定人群收取，但其本质是由于这些特定人群破坏社会秩序或损害公共资源等违规行为，所收到的对价补偿。目前存在的问题一是行政处罚规定混乱。《行政处罚法》对行政处罚的基本条件、程序等制定了基本准则，但具体的处罚规定散落在各个行政管理规定之中，这些下位法只要不和上位法冲突则行，相互之间无必然的联系和标准，造成了法律适用上的罪罚不相当，如原一些法规对滞纳金的标准都不一致。二是自由裁量权过大。如新《广告法》第55条规定，对发布虚假广告的，可处20万元以上100万元以下的罚款；两年内有三次以上违法行为或者有其他严重情节的，可处100万元以上200万元以下的罚款。过大的裁量权容易产生权力寻租空间。三是支出不规范。实际工作中，行政罚款虽然执行的是收支两条线管理，但受种种因素影响，行政罚款往往会全额或部分返还给执法部门，以此弥补部门预算的不足，这样容易激励执法部门加大处罚力度，因此会造成了执法部门在罚款执行和支出使用上的混乱。

2.政府性基金

政府性基金是“为实现特定经济社会领域的政策目的，各级人民政府及其所属部门按照规定程序批准，依法向特定群体无偿征收的具有专项用途的一种非税收入”①参见陈发源：《我国政府性基金法律制度研究》，《安徽大学》，2012.4。。政府性基金种类繁多，与一般税费等有着明显区别，其基本特征表现为特别政策性、被课征群体特定性、特殊的法律关联性、非对待给付性和专款专用性。2015年全国政府性基金收入42330.14亿元，加上2014年结转收入656.13亿元和地方政府发行专项债券筹集收入1000亿元，全国政府性基金相关收入总量为43986.27亿元；全国政府性基金相关支出42363.85亿元。

在政府性基金管理日渐规范的今天，如何有效规范和约束政府性基金这一特别的财政收支工具，以维护公民、法人和其他组织的合法权益，依然是财政收支法定化中值得研究的重要议题。由于我国尚未有政府性基金的基本立法，政府性基金的法律制度框架仍比较模糊，是当前政府性基金改革面临的最大制度障碍。重构政府性基金管理制度体系，需要立足法治原则，着重完善政府性基金的立法制度、预算管理制度和审计监督制度。

彩票资金收入，是政府为支持社会公益事业发展，通过发行彩票筹集的专项财政资金，目前包括福利彩票收入和体育彩票收入。2015年全国共销售彩票3678.84亿元，约占全国一般公共预算收入的2.4%，较以前年底有所下降。发行彩票是利用国家特许的销售权取得的收入，这种博彩的本质是利用人们的暴富心理而进行的财富转移，因其目的的公益性而被国家许可。虽然在其性质上还有不同的争议，但目前在我国，发行彩票的净收入还是作为公益金纳入财政预算统一管理，并经常被用来弥补一般公共预算安排的民生项目支出。现行《彩票管理条例》是2009年4月22日国务院第58次常务会议通过，自2009年7月1日起实行的。实际过程中，彩票公益金的收支却极不规范。如中国审计署2015年6月25日发布了2014年对中国彩票资金进行审计结果的公告，此次审计共抽查彩票资金658.15亿元，占同期全国彩票资金的18.02%。审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的25.73%；涉及彩票公益金资助项目854个，占抽查项目数的17.2%。一些地方还存在违规利用互联网销售彩票、彩票资金闲置等问题。规范彩票公益金收支管理，需要从健全制度建设、提升透明度、加大监督问责等方面着手。

3.国有资本经营收入

是国家以所有者身份依法取得国有资本收益。新预算法规定，按照全面规范的要求编制一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算。国有资本经营预算是对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。2015年，全国国有资本经营预算收入2560.16亿元，全国国有资本经营预算支出2078.57亿元。国有资本经营收入表面上看与财政的属性有差异，但实质上仍属于公共财政的一部分，一是其利用国有资本进行投资所取得的收益，而国有资本来源于财政收入或结余；二是我国宪法规定，我国实行的社会主义制度，生产资料公有制即为全民所有。近年来，国家一直在推进国有资本经营预算制度建设，如党的十六届三中全会指出，要"建立国有资本经营预算制度"；温家宝总理在2007年政府工作报告中也明确提出，要建立国有资本经营预算制度，规范国家与企业的分配关系；新预算法将其纳入四本预算范畴，并要求公开透明；2016年，财政部下印发《中央国有资本经营预算管理暂行办法》（财预〔2016〕6号）。但目前存在着一定的问题和困难：

一是覆盖不全面，许多国有企业或国有资本还游离于国家预算管理和监督之外，导致国有资本经营预算统筹国有资本经营收支、实现国有资本双重治理的作用难以充分发挥。2014年，中央财政预算中来自于国有企业上交利润形成的收入约4357亿元，而纳入国有资本经营预算收入的仅占32.4%。二是在支出上一般公共预算和国有资本经营预算也存在重复交叉。如在2014年外经贸发展专项支出在一般公共预算中安排6.89亿元，在国有资本经营预算中安排41.51亿元。三是管理不够规范。如对国有资本经营收益需加强管理，国有资本收益占国有企业净利润的比重偏低。2014年，中央国有资本经营预算收入1411亿元，仅占纳入实施范围的中央企业净利润的12.1%；在具体的征收过程中，存在管理部门多、环节多、程序复杂等现象；支出结构有待优化，国有资本经营预算主要投向是支持企业发展和一些国家批准的重大项目，用于调入公共财政比重偏低，2015年全国国有资本经营预算调入一般公共财政279亿元，仅占国有资本经营预算支出的11.6%。四是是审查监督有待加强。人大审查监督国有资本经营预算的机制目前还不够健全，向人大提交的国有资本经营预算仅反映国有企业部分利润的上交和分配情况，不能够全面、完整反映出国有企业的资产负债状况、经营情况等国有资本的全貌。

4.政府公债

公债是指“政府为筹措财政资金，凭其信誉按照一定程序向投资者出具的，承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的一种格式化的债权债务凭证”①参见包学雄、刘世荣：《中国公债风险预警机制的构建——基于公债运行的风险研究》，《广西财经学院学报》，2012年6期。。2015年末，中央财政国债余额106599.59亿元，占中央年度财政收入的154%。公债形式是以信用为基础，需要按约定进行归还的，虽不具备财政收入的无偿性特征，但“公债是政府未来税收的凭证”，其实质属于一种税收。一是公债最终仍要通过财政收入予以清偿；二是公债是一种延期税收。正因为政府借款，使得政府一定时期内能够在不减少公众财富的同时，为公共服务提供资金，但这些债权的履行最终需要通过财政收入去偿还。新预算法对地方政府发行债券的条件、程序和使用范围做了明确规定，如：经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。问题是规定出台得过晚过笼统，目前已经形成的巨额政府债务，将会影响到后期的财政政策和支出效率。另外，以前政府为规避相关规定，各地都成立了各种政府平台，这些平台通过国有资产进行运作，筹措市政建设资金，推动了地方的发展，但由于没有严格的制度规范和受管理水平高低的影响，这些平台公司所形成的巨额债务，正成为政府的一大包袱。

（四）社会保险基金收支问题和压力不容轻视

社会保险基金预算是新预算法规定的四本预算之一。社会保险基金收入是由政府举办的主要由企业和职工缴费筹资的社会保障计划，其缴费收入是政府重要的财政收入。目前我国的社会保险基金收入按项目划分可分为基本养老保险基金收入、失业保险基金收入、基本医疗保险基金收入、工伤保险基金收入和生育保险基金收入（即五险一金，一金为公积金）。其中每个保险基金收入项目中又分为保险费收入、财政补贴收入和基金的其他收入（主要是基金的利息收入）。2015年，全国社会保险基金收入44660.34亿元，其中，保险费收入32518.48亿元，财政补贴收入10198.15亿元；全国社会保险基金支出39356.68亿元；当年收支结余5303.66亿元，年末滚存结余57002.33亿元，备付期约1.4年。社会保险基金收入占全国GDP的6.6%，占全国一般公共预算收入近30%。

对社保基金收入一直存有税费之争，国外一些国家，以社会保险税的形式开征。通常来说，税收的强制性和规范性程序要高于费，但费在调控的空间方面大于税收，本文不讨论对社保基金是按税收还是按费来征收。由于社会保险涉及到国家、企业、个人三者的利益关系，征收范围、比例、标准、管理模式及支出方法、保障水平都会直接影响到社会稳定、企业义务和个人福利，而且如上述数据显示，社会保险基金来源中有近23%是财政补贴，因此需要对该项收支加强规范。社会保障水平应该与经济发达程度相适应，虽然目前我国总体的保障水平还不高，但仍然要警惕落入福利国家的困境，一是我国企业承担的社会保障缴费率在国际上还是偏高的，二是由我国人口众多这一因素所决定的。目前社会保险基金收支上还存在一定的问题：如国民在社保方面的不平等性，城乡社会保障体系还未并轨，甚至还有些人未完全纳入保障体系；行政事业单位和企业的差异性较大，前者享受较高的保障水平；社会保险缴费还不规范，存在漏征和缴费基数随意化等问题；政府间对社保基金的补贴比例还无具体规定；社保基金的管理上还不透明规范等等。提高社会基金收支法定化水平，可以更好地发挥其稳定器和减震伐的功能，促进和谐社会的构建。

（五）财政支出的侵益现象较为普遍

理论上看，财政支出是一种授益行为，政府将通过税收等手段集中起来的财政收入向社会公众提供公共产品和服务，且在此过程中具有无偿性。但若财政支出过于随意无约束，在实际效果上往往会出现种种侵益现象，具体表现在：

1.对支出义务的规定过于笼统

财政支出是政府履行义务的货币化体现。虽然宪法第19条至第22条和第44、45条明确了国家对于教育、科技、卫生、体育、文化、社会救助等方面的义务。但在具体预算时，哪些义务必须做、做到什么程度、效果应该如何，这些都缺少确切具体的规定，这就造成了预算支出安排的混乱和低效。据了解，目前只有在公共卫生服务上，卫生部出台了具体的标准，明确了11类40多项服务标准，而其他领域还没有明确的制度要求。由于对义务没有明确的界定，致使社会公众也无从评判政府履职的好坏。

2.支出范围的随意性

新预算法第21条，对一般公共预算支出的范围作出规定：按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。但显然过于笼统，对具体支出项目应不应支没有标准。一方面，政府职能泛滥，无所不管，各部门想方设法地争取资金盘子，会增加对收入的需求。另一方面，政府支出越位和失位并存，该做的没做，不该做的做了，会直接影响政府职能发挥。同时，由于政府进入公共投资领域，会对私人投资产生挤出效应，影响了市场配置资金的决定性作用，从而扰乱市场秩序，降低社会生产效率。因此必须就财政支出范围在法律层面予以明确。

3.支出程序的不规范

程序法的主要功能在于及时、恰当地为实现权利和行使职权提供必要的规则、方式和秩序。新预算法对预算编制、预算调整、和执行等程序作出了严格的规定。在实际工作中，在财政支出程序上仍然存在着支出不按标准、随意调整预算以及不履行法定报批程序等一些问题。

4.转移支付制度不完善

财政转移支付是财政资金在中央与地方、上级与下级政府之间的再分配，旨在实现地区间财政均衡及基本公共服务均等化，通常分为一般性转移支付和专项转移支付。据2014年中央对地方税收返还和转移支付决算表显示，2014年，仅中央对地方的转移支付总额就达到4.65万亿，而地方各级政府对下级均有层层转移支付。如此数额的转移支付资金在分配时目前并无统一的规范，法治化程度低下使得行政机关及相关主管部门基本上控制了转移支付的决策权和执行权，也形成了一些“跑部钱进”的权力寻租等腐败行为。虽然新预算法对转移支付已有一些原则性规定，但因其只是纲领性规定，现实中更多发挥作用的是部门规章乃至行政系统内部文件，其法律层次较低。对于一般性转移支付，由财政部每年发布《一般性转移支付办法》；对于专项转移支付，主要是《中央对地方民族地区转移支付办法》、《革命老区专项转移支付资金管理办法》等。2015年初，国务院印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，规定“国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标”，“市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付”，“上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金”等。可以预见，在中央与地方事权和支出责任调整后，财政转移支付的立法工作还将进一步推进。

5.预算的法律效用较低

财政支出需要通过预算编制并经审议后才能执行，由于收入无法具体估算，因此政府预算主要就是财政支出预算。预算编制及审议的过程就是对照相应法律规范对支出计划进行事先约束的过程，通过审议的预算，应该具有法律效应，因此对预算的审议通常是立法机关的职责。如美国的政府预算，是以预算法案的形式，由议会审议通过的，由于履行的是立法程序，一经审议通过，即具备法律效力。德国的预算审批程序和立法程序是一致的，联邦预算经议会审批通过后，即为预算法，必须在联邦法律公报上予以公布。而我国的政府预算虽然也是经人大审议通过的，但无论在宪法上还是在立法法上，都未明确预算的法律地位。现实中，随意变更预算现象较为普遍，预算透明性较差，财政支出法定性较为脆弱。

（六）财政收支责任法定的问题

法律责任是由特定法律事实所引起的对损害予以赔偿、补偿或接受处罚的特殊义务。奥地利法学家凯尔森认为：“法律责任是与义务相关的概念。一个人在法律上要对一定行为负责，或者他为此承担法律责任，意思就是当他做相反行为时应受到制裁”。一般情况下，法律责任以违反法定义务为前提，假设无须承担责任，对义务的约束就成为空中楼阁，难以督促义务的履行，社会秩序将变得极为混乱，人民生活缺乏安定，社会无法协调发展。依法组织财政收入既是政府的权利也是义务，依法科学使用财政支出，更是政府的法定义务。如果对财政收支行为没有相应的责任追究制度，其结果必然是对财政收支制度的随意践踏。目前，对财政收支的责任没有统一的立法，只是散落在一些法律法规中。现实中，在责任追究上也极不规范、公开，如每年的国家审计报告公开的不全面、处理结果不严格等等，直接导致相关部门不重视、沉疴难除。加强财政收支责任立法并严格落实责任追究，对促进财政收支法定性具有决定性作用。

三、影响财政收支法定化的因素分析

（一）理念认识因素

1.政府是否该充当守夜人

政府职能的定位关系到财政收支的总量及结构，因此应该根据政府职能的具体定位及变化，而对财政收支作出相应的规范和调整。亚当·斯密认为，政府的活动属于非生产性劳动并不创造物质财富，国家为了实现其职能而必须消耗的那部分物质产品，是社会财富的一种虚费，它严重妨碍了资本积累和国民财富的增长①参见《财政支出理论的历史考察（4）-财政研究-小木虫-学术科研互动社区》，http：//muchong.com/fanwen/ 29/574.html。。因此，政府应当尽量缩小自己的职能，实行廉价政府，扮演“守夜人”的角色。因此，他主张政府的财政开支也要压缩到最低限度，主要用于与国家职能相应所需的经费，即国防、司法行政、公共设施及土木工程等经费支出。

我国相关法律条文规定了政府有发展经济的职能，现实中也存在着大政府小社会的不合理现象。但笔者认为，对政府职能的定位不应只有一个标准，应该根据一个国家不同的经济发展程序和社会情况而定。政府、市场、社会都是维系整个经济社会发展的重要组成部分，应该视不同的情况相互配合，而不存在标准定律。政府干预过多时应提升市场和社会的功能作用，市场失灵或社会组织不甚健全时政府可予以补位；经济落后或进入衰退周期时，政府应积极作为，减少经济震荡的风险、缩减经济周期影响；经济发达或繁荣时，政府可无为而治，更多地发挥市场和社会的自我调节功能。

2.国家分配论还是公共财政论

由财政与国家的关系，产生了财政并存的两个鲜明特征，即阶级性与公共性。受两种属性决定，关于财政本质的学说有两种：国家分配论和公共财政论。国家分配论是运用历史分析的方法来揭示财政的起源，认为它是一个历史范畴，随国家的产生存在而存在。而公共财政论是运用逻辑分析方法解释财政的产生和存在，认为它的存在是市场失灵的结果。前者从阶级论角度讲财政是为国家职能服务的，后者从方法论角度讲财政是为弥补市场失灵的。毋庸置疑，财政是随国家产生而产生的，开始时必定是为国家机器服务的。随着经济发展和社会进步，现在的政府更像是个代理人的角色，来解决市场、社会和个人解决不了的事务。两种理论只是角度有差异，没有本质上的对立。推进财政收支法定化建设，应该从公共财政理论角度去定位财政该干什么、怎么干。

3.以收定支还是以支定收

目前财政理论界对财政收支的确定有“以收定支”和“以支定收”的争论。“以收定支”的出发点是在收入（权利）被科学法定后，支出（义务）随之确定。“以支定收”在理论上是先确定政府的支出义务，再确定收入（权利），这样防止对社会生产的过多干预。由于我国长期实行计划经济体制，长期以来一直坚持以收定支的政策，以此来保证财政收支稳定。但随着我国从计划经济到市场经济转变，以支定收也越来越得到学者的认同。高培勇主张“以支定收”，他认为“量入为出”的原则与财政赤字的年年递增这一现实之间存在着不可调和的矛盾，于是他提倡我国应该实行“以支定收”①参见高培勇：《以支定收的财政观》，《经济研究参考》，2001（39）：19-20。。邓子基主张“以收定支”为主，“以支定收”为辅的财政政策，其角度是从我国国情、供需状况、政府职能转变等角度加以分析的②参见邓子基：《以收定支还是以支定收》，《乡镇财政》，2002（8）：9-11。。段炳德对我国的财政收支关系是“以收定支”还是“以支定收”进行了实证研究，结果表明：我国的财政收支具有长期的均衡关系，并且财政收入单方面引起了财政支出，而财政支出并不显著引起财政收入，这说明我国的财政观还是“以收定支”③参见段炳德：《我国财政收支关系的实证研究》，《北京工商大学学报》，2007，22（1）：54-58。。

笔者认为，财政收支如何确定问题，应视经济发展程度而定，一是社会公共服务支出水平应与经济发达程度相匹配，二是财政收入水平也应该与社会生产值有一定的比例关系，就是财政收入的征收应在经济发展和公共服务及社会保障中寻求平衡。因此应该实行“以收定支”和跨年度预算平衡的预算编制原则，只有对社会创造的产值集中合理的财政收入，并科学高效地提供市场不能解决的公共服务和社会保障，才能进一步维系社会稳定和生产发展。同时，可以根据经济社会发展需要合理地在一定期限内调整支出进度安排，以实现逆周期的调整。否则，无论财政支出使用得怎么合理高效，收取过高的税负将会损伤生产者的积极性，从而降低社会生产率和可持续性；而教条地实行年度收支平衡，则影响财政工具对经济周期的调控力。

（二）经济因素

经济基础决定上层建筑。经济发达程度不仅决定着财政收支水平，也决定着财政法制建设的水平。可以看到，我国财政的法治化建设与改革开放后的经济发展是同步的。在计划经济时代，经济的发展和运行主要依靠行政手段，指导性经济计划拥有一定的法律效力，企业听从政府的指令。市场经济本质上是分权决策，大多数的组织机构不但是独立的经济主体，同时又是独立的实施主体，其经济活动以市场调节为手段，使社会资源能在市场配置下达到合理、有效。经济发展、市场调节等必须要遵守规章制度，这些规章制度本质上就是法律。市场经济的基石就是法治，如果没有对私权在法治上的充分保障，是无法建立市场经济的。因此，一方面，经济体制建设必然需要有与之相适应的法律制度，财政收支制度也伴随着市场经济发展而逐步完善的。另一方面，随着经济发展水平的提高，市场、社会的功能则会不断健全，就有利于政府摆脱当“大管家”的职责定位。且一旦经济陷入衰退，受凯恩斯主义影响的政府就会义不容辞地赤膊上阵，这对推进财政权力法定是极为不利的。

（三）政治因素

财政是国家运转的物质基础，既有特定的经济属性，又属上层建筑的重要组成部分，与政治体制密切相关。爱伦·鲁宾认为“公共预算不仅仅是技术性的，它在本质上是政治性”①爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，叶娟丽、马骏等译，中国人民大学出版社，2001年版。。对公权力的约束需要有严谨的制度设计，如西方的三权分立制度，“旨在保护本国居民免于过重的赋税和肆意的财政支出”②参见韩增华：《美国政府预算管理的法律基础及其启示》，《经济研究导刊》，2014年9期。。以美国联邦预算为例，在预算编制上，政府各部门、财政部、行政管理与预算局、总统、国民经济委员会与经济建议委员会、国会形成了相互制约的关系，保证了公共财政资源的科学配置；在监督上，不仅有来自政府内部的监督、来自议会等的监督和在野党的监督，而且，媒体及每位公民均可以就公共预算问题进行监督。

我国的政体实行的是全国人民代表大会制度，全国人大履行重要事项的立法权和监督权。同时，我国的政党制度是中国共产党领导下的政治协商制度。从政治制度设计来看，对权力的制约还是有其独特性的。但实际效果来看，人大地位不能有效落实，政党“协商”则意味着和谐无“火药味”。改革开放以来，我国的经济体制已经从计划经济逐步形成为中国特色的社会主义市场经济制度，但政治体制改革一直未有大的变革。建立“法无规定不可为”政府权力清单制度，对政府财权的规范是一项重要内容。在依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略确定之后，法治建设，特别是政治制度建设成为党执政过程中的一项重要工作内容。因此，政治体制改革的进程决定着财政收支法定化的进程，当然，财政法治建设的推进也会在一定程度上倒逼着政治领域的改革。

（四）社会因素

财政收支涉及民众的基本权益和福祉，其法定化过程需要民主意识的觉醒和实际行动，社会民主的推进进程将和财政法制进程相互影响。十八届三中全会提出的国家治理体系概念，强调的是社会大多数人共同参与的治理体系。民主是法制的基础，法制的本质是多数人的共同约定，法治的制定和实施需要民主参与和民主精神的践行。只有当社会与政府形成一个相互分工并相互制约的合作关系时，才能形成一个良好的治理结构。但我国的民主基础还很薄弱，笔者认为其根源在于中国长达两千多年的封建文化压抑了民众对王权的奢望。虽然孟子说：“民为贵，社稷次之，君为轻”；《荀子·王制篇》：“君者，舟也；庶人者，水也；水则载舟，水则覆舟”，这些看似民本的思想其本质目的仍是对王权的维护，因此仍然是“普天之下、莫非王土；率土之滨，莫非王巨”。中国有句古话说国不可一日无君，其反映的是民众对王权的依赖性。在此官本位的思维下，“为民做主”有其必然逻辑。自上世纪初科学民主精神由西方传入后，封建王朝便随之终结。但民主不是一朝一日之功，如目前在基层选举或集体自治过程中，民众的参与度和议事水平都不高，制度设计中的民主成份往往被形式化，若要成为多数人的行动自觉，需要相关制度的保障和长时间的训练，使之能深化为民众内心的一种价值追求。

另一方面，当前代表民众权利诉求的社会组织还很薄弱，如妇幼工团组织只是辅助治理的角色，而不能成为民众和政府进行“讨价还价”的有力帮手，这将使社会民众与政府在财政权利义务的谈判中处于弱势地位，也将影响到财政收支法定化的推进进程。

四、推进财政收支法定化的建议

应该说，当前我国财政改革发展的目标是明确的，就是建立与我国社会主义市场经济制度相配套的现代财政制度。财政收支法定是现代财政制度的基本要求，要做到这点，不能顺其自然，也不会一蹴而就，其涉及到各种既有观念的变化和利益格局的调整。推进财政收支法定化，需要从政府职能转变、财政制度建设、预算管理改革和加强监督问责等多方面着力。

（一）推进政府职能转变、厘清政府与市场边界是实现财政收支法定化的前提

从总体发展趋势来看，政府职能应该是随着市场机制的健全和社会组织的自我管理能力提高而不断地超脱。近年来，无论是十八届三中全会提出的市场地位的定性，还是李克强总理主导的权力职责清单制建设（即正面清单、负面清单和责任清单），以及2015年年底中央经济工作会议提出的供给侧结构性改革，无一不是从厘清政府与市场边界，更好地发挥市场和政府作用进行着力的。从推进财政收支法定化角度来看，政府职能的转变是一个重大的前提。一是推进政府职能转变，标志着对政府权力的瘦身，也意味着对社会权利的重新归还，就直接表现为财政权力（利）的科学化和规范化。二是随着政府有形之手得到制约，政府对财政收入的欲望会降低，其无效支出也会得到大幅度的减少，公民财产权被侵害机率也会随之减少。三是政府职能的式微，必定是社会组织的自我管理能力的增长，而社会组织管理的基本原则就是民主，就是说，政府职能正常化、科学化、规范化后，全社会的民主水平将全面提升。那么在税收的决定权、财政支出的决定权等方面，将会越来越民主，越来越科学。虽然，对于现代社会的治理，国家对一些基本问题已经有了共识和清晰的方向，但其过程必定是曲折艰难的，因为这里面涉及到政府权力和公民权利的博弈，而且政府权力是占有强势地位的。因此推进财政收支法定化，将形成一定的倒逼机制。如果政府收支权力受到约束，而且收支责任越来越大，将会逐步减少政府及各部门对财政资源的争夺，部门的权力也会逐步萎缩并被整合优化。

（二）加快财政立法进程、健全财税法制体系是推进财政收支法定化的支撑

制度是依法行政的基础。要按照公共财政理论明确政府财政权力的定位，按照建设现代公共财政制度的全面规范、公开透明的要求健全预算管理制度；按照谦抑、轻徭薄赋、公平的理念推进财政收入制度建设；按照均衡发展、激励高效的原则完善政府间财政分配体制；按照科学高效、公平正义的标准去完善财政支出制度，按照系统、透明、严厉的要求健全财政监督制度。

制度建设也非一日之功，而且其建立过程本身就是社会各界达成共识的过程，也是法治、民主理念宣传普及的过程。因此在制度建设过程中，要广泛征求意见和借鉴先进国家的立法经验并结合我国实际。当前而言，一是要适时地在宪法中进一步明确国家、企业、人民在财政领域的基本权利义务，以授予其他法律的立法空间；二是尽快出台落实新预算法的实施细则，将预算法的精神要求予以具体落实；三是完善税制建设，按计划推进营改增、个所税、房地产税等修法工作，构建科学合理的分税制体系；四是完善政府间事权与支出责任划分的制度建设，明确各级政府的职责；五是完善财政监督评价制度建设。

（三）推进预算管理改革、严格预算纪律是推进财政收支法定化的核心

财政收支法定化具体表现为政府预算运行和管理上的依法合规。新预算法作为一部经济宪法的特殊地位，对预算管理制度改革做出了安排，是今后很长一段时间内努力的方向，也是财政收支活动规范化能否逐步实际落地的保障。

一是要将宪法及预算法赋予人大的权力予以逐步落实。宪法规定人大拥有“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”的权力；新预算法明确了人大在预算审查、调查、决算审议等方面的具体权限。加强人大对预算的最后决定权，是财政法制化的关键，需要在组织建设、程序安排和制约手段方面进行配套。当前一些地区设立了预算委员会，在组织建设上有所突破，对预算的审议有了较专业和充裕的条件。但人大对预算编制及调整的否定权以及实施结果好坏的评价权还未有实质性进展。

二是要增强政府预算的自我约束。党的十八届三中全会提出，要把权力关进制度的笼子。预算是宪法对管住权力的一个制度选项，其本质是以“财”治“政”、以“财”行“政”。目前政府预算制度还不健全，特别是部门预算制度存在法制化不高、权威性不够等问题。因此，要建立完善政府预算制度，还需不断深化部门预算制度改革，着力提升部门预算的权威性和法定化水平。首先，部门预算应该是各级党委和政府决策及执行的内容体现。党委政府应统筹协调职能、编制、人事和预算的管理，建立相互联系相互制约的关系，避免相互脱节，从以“人”为主，逐步转移到以“财”为主的管理、控制、评价模式。再次，建立完善政府预算决策、执行和监督的制衡机制。目前预算管理部门权力过于集中，可分设预算编制、执行的具体负责部门，特别在编制上要改变以往闭门造车的现象，接受单位内部和社会的评价监督。

三是要将公众对预算的知情权、参与权、建议权和监督权予以逐步落实。宪法及预算法都明确了公众拥有这些权利，其中知情权是前提。上海财经大学公共政策研究中心财政透明度课题组公布的《2015中国财政透明度报告》显示，2015年31个省级行政区的平均得分为36.04分，相较2014年提高了10.28%。表明2015年省级财政透明度平均得分小幅稳步攀升，但透明度仍处于低水平状态。报告也指出，如果把31个省级行政区作为一个整体来看，则我国省级政府仅公开了三分之一左右的财政信息①参见《政府的钱去哪儿了-新闻频道-和讯网》，http：//news.hexun.com/2015-11-04/180329629.html。。因此下一步首先要将预算能够让社会公众看得全、看得懂。在参与权方面，需要一个很长时间的“训政”的过程，建议可以在人大审议预算环节，邀请相关公众代表旁听，甚至可以提前向社会公开；在民生项目征集、评议环节，逐步扩大公众的参与度。

（四）加强财政收支监督、强化问效追责是推进财政收支法定的保障

监督的效果及处罚力度对推进财政收支法定至关重要，当前对财政收支的监督包括财政的内部监督、政府审计和人大监督。这些监督目前存在一些不足：一是监督体系不够健全。由于监督结果不够公开，财政监督、政府审计及人大监督事实上都属于内部监督，社会监督失守，而内部监督往往失之于软。二是对财政收入和财政政策的监督不到位。当前的监督重点聚集在支出方面，对财政收入行为和财政政策的合法合规监督不够。三是对支出效果的监督失之于松。四是未形成全过程监督。现行的监督多是事后监督，不能够防患于未然。建立全过程的监督，可以通过事先的预防降低公权力的犯错机率。五是处罚上失之于弱。内部监督的最大问题在于处罚时的人情通融，从而不能起到应有的震慑效果。推进财政收支法定化，必然要针对上述这些问题对症下药，如推进人大、政府审计、财政监督的结果公开，让违法违规行为及时曝光可以增强约束效果；健全全方位立体式监督体系，并形成相互补充和制约机制；建立全过程监督机制，增强监督的有效性；开展支出绩效评价，加大问效追责的力度，让法制理念逐步深入到财政权力运行之中，等等。以此形成促进财政收支法定的坚强保障。

［1］［美］爱伦·鲁宾著，叶娟丽，马骏等译.公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡［M］.中国人民大学出版社，2001年版.

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作者单位：江苏省常州市财政局

（责任编辑：邢荷生）

Research on the Legislation of Fiscal Revenue and Expenditure

Shen Cai

The fiscal power is an importantpartof the executive power，and the legitimacy is the firstprinciple. In reality，there are all kinds of irregularities in the fiscal revenue and expenditure behavior，which needs to be studied and analyzed in the legal principle and system design.Based on the theoretical basis，this paper firstly points out the necessity of promoting the legal system of fiscal revenue and expenditure.There is also a detailed analysis of the current fiscal revenue and expenditure in the system construction，the implementation of the system in several aspects of the problem.Then from the ideological understanding，this paper conducts economic，politicaland socialanalysisof the impactof fiscal revenue and expenditure of the statutory constraints.From the practical level，itputs forward some suggestions to promote the legal system of fiscal revenue and expenditure.

Fiscal Revenue and Expenditure；Budgetary Management；Legal Construction

F812.4

A

2096-1391（2016）08-0044-14