以整体观推进结构性改革

刘尚希

以整体观推进结构性改革

刘尚希

我国当前面临的突出问题是结构性问题，包括经济结构、社会结构和区域城乡结构等等。结构性问题从来都是整体性问题，事关国家发展的可持续性和发展的新动力。

一、结构性改革是基于整体的辨证施治

结构性改革需要一种整体性思维，针对整体状况推进改革。借用中医学理念，就是基于整体、个性的辨证施治。结构性改革，既不是头痛医头、脚痛医脚的“对症治疗”，也不是有什么病治什么病的“辨病论治”，而是从整体把握问题（病症）产生、形成和演变趋势，抓住本质，并放到特定环境、条件下来辨证施治。问题是现象，不是本质；问题是个性化的，不是普遍性的；结构性问题是整体性的，不是局部性的。结构性改革需要辩证思维。

从整体来看，我国仍是一个发展中国家，仍需要以经济建设为中心。尽管当前经济发展中出现的问题与过去不同，从总量短缺变成了结构性过剩与不足，但从发展经济学来观察，都是结构变迁过程中产生的问题。从农业为主的结构向工业为主的结构转变，而当前正向服务业为主的结构转变。当前的问题是结构变迁中的问题，供给与需求都是结构变迁过程中的表象，其变化形式是多种多样的。供不应求和供过于求，都是结构变迁长河中的浪花，而结构变迁的发展趋势，并不是单方面由需求端或者供给端来决定的。供给的升级换代不等于结构变迁，还需要需求来引导。任何产品的创新，都来自于潜在的需求。供给不能创造需求本身，只能在一定条件下改变需求的规模。符合需求的供给才是有效供给。日本马桶盖、美国的苹果手机，都是在马桶、手机需求基础上的升级，是符合需求的供给创新。问题是，创新的供给是否与需求吻合，从根本上说是不确定的，能匹配成功的是少数，多数变成了供给创新路上的铺路石。但人们看到的是少数的创新成功者，以为供给带来了需求本身，这只是幻觉。只有当供给、供给创新与市场需求和社会需要融为一体的时候，结构变迁才会真正实现。

从制度经济学来分析，结构变迁与制度变革有内在关联，因为供需融合，相互推动，需要良好的制度环境。这从我国改革开放三十多年的历程中可以清晰地看到这一点。从这个意义上说，推动结构变迁的改革，都可以叫做结构性改革。不同的是，过去的结构性改革是基于经济增长，是以市场化为导向的；而现阶段的结构性改革是基于“五位一体”的整体发展，包含但不仅限于经济增长，是以共同体的发展和国家治理的现代化为导向的。这种变化是结构变迁阶段不同而导致的。看清楚结构变迁的阶段性特征和要求，这对结构性改革至关重要。

我国进入中高收入阶段，人均国民生产总值达到7800美元。结构变迁就像人的成长，这个时候进入青年阶段，不仅仅身体在长，但长得慢了，而且生理、心理、精神各方面都在成长变化，从单一长身体到人整体的成长。我国已经成为世界第二大经济体，世界对我国的影响与我国对世界的影响日益呈现出不对称性的变化。结构变迁随之进入一个深层次，发展的整体性特征越来越明显，社会、文化、生态、环境与经济的关联也随之发生深刻的变化。人长大了，需要强壮的骨骼、成熟的心理和健全的精神来支撑。一个国家的发展也是如此。我国以经济建设为中心的内涵到现阶段也变了，从追求规模转向更注重质量，从追求速度转向更注重效率，从物质财富积累转向精神文化积淀。这意味着我国的结构性改革进入了新阶段。不仅改革的目标不同了，改革的条件、路径也变了，改革的方式也要相应调整。从十八届三中全会确立的改革目标来看，当前的改革实质上是全面深化结构性改革，更加凸显基于整体性的辨证施治，重塑国家治理结构，以匹配整体性发展的要求。

二、结构性改革是激化发展新动力的关键

结构变迁进入新阶段，发展动力明显减弱了。这是为什么？从历史的角度和整体的视野来观察，其根源是结构性改革没有跟上，体制机制抑制了结构变迁。发展偏向于经济增长，改革偏向于政策替代，结构变迁所需的改革力量明显不足。这种状况一直延续到2013年底的十八届三中全会。2008年遭遇国际金融危机的冲击，结构变迁缓慢问题已经暴露且不断加剧，发展动力减弱，但过于强大的政策刺激把这些都掩盖了，前期政策至今仍在消化，形成了“三期叠加”（速度换挡期、结构调整阵痛期和前期政策消化期）的格局。

十八届三中全会吹响了全面深化结构性改革的号角，确立了新的改革目标，明确了新的改革任务。随着十八届四中全会、五中全会的召开，“四个全面”战略部署的展开，富有新内涵的结构性改革再一次嵌入到我国结构变迁之中，改革之帆重新扬起。但毋庸讳言，改革进入深水区，改革的条件发生了重大变化，改革的难度和复杂性也大大增加，改革空转打滑的现象也未能避免。这给基于整体发展，推动结构变迁的结构性改革平添了更多的不确定性。改革打滑的风险明显增大了。

发展的驱动力来自于结构变迁，即资源配置效率和全要素生产率的提高，而结构变迁的驱动力则来自于结构性改革。从整体看，结构性改革是国家治理结构的重构，理顺政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系；从核心看，是政府治理的改革，向市场、社会和地方进一步分权，在简政的同时，切实解决政府“缺位”和“越位”的问题。当前表现出来的产能过剩、杠杆泡沫、创新不足、效率不高、城镇化滞后，都与政府改革进展缓慢、政府政策有效性不断递减有内在关系。

从我国当前经济运行来观察，面临的主要问题不是总量性矛盾，而是结构性脱节，即供给结构与需求结构之间不匹配。需求结构发生了很大变化，尤其是消费结构快速升级。在全球化条件下，需求结构更容易受横向比较的影响，而供给结构却更大程度上受历史因素的制约。或者说，空间因素更多地影响需求，而时间因素更多地约束供给。消费可以外流，在国内外购买到他国的高端消费品；而供给却难以从他国搬来，外商投资、外资企业并不能成为一国供给升级的推动力。供需结构的影响因素不同，一个是快变量、一个是慢变量，这也是导致二者脱节的一个重要因素。

而从我国的供给结构来观察，虽然各种新兴需求的曙光在地平线涌现，但却并没有吸引供给走向远方，而是满足于政府各种刺激所带来的眼前“政策利润”和全球化所带来的“红利”，不断地进行平面扩张。眼前的美景，滞留了供给创新的步伐。时间的因素，更是拉远了供给与需求之间的距离。一方面，与土木投资相关的生产出现了严重的产能过剩，如煤炭、钢铁、水泥、平板玻璃、有色金属等等；而另一方面，与消费相关的生产却是平庸凝滞，创新不足，精品不多，大量消费外流。当前消费外流规模达到1万亿人民币，若考虑教育消费、医疗服务消费、保健消费，则消费外流规模更为惊人。这说明经济运行中的供求关系出现严重的结构性扭曲。

对于这种结构性扭曲，靠“打针吃药”的常规宏观调控手段解决不了，而且有的就是政府自身造成的，如与投资相关的投资品产能过剩，必须是“伤筋动骨”的结构性改革。可惜的是，由于长期受“三驾马车”短期调控理论的误导，一直把重心放在短期刺激政策方面，而对基于整体的结构性改革认识不到位。当前经济中的扭曲，只是一个病症，病因在政府与市场、政府与社会关系以及中央与地方关系，即整个治理结构有问题，核心在政府自身改革不到位。这只有靠结构性改革才能解决。

提了多年的转方式、调结构，之所以成效不显著，就是结构性改革的力度不够所致。投资、金融、国资、财税、教育、科技、医疗卫生等方面的体制改革主要靠部门在推动，没有纳入政府与市场、政府与社会关系以及中央与地方关系这个国家治理结构当中来通盘考虑，顶层设计不到位，一些基础性制度问题没统一解决，而部门又解决不了，改革有时绕着走，导致经济中的病症不断加重。现在，已经到了非解决不可的时候了。

三、以基础性制度问题为抓手，加快推进结构性改革

从经济增长到全面发展，新时期的结构变迁已经不局限于经济领域，发展也不只是经济建设，而是“五位一体”。这需要提升整体思维，超越经济思维，树立治理思维。结构性问题可能表现在各个领域，但成因却往往是跨领域的。这需要打破部门分别改革的传统格局，抓住一些基础性制度问题，从国家治理结构整体来考虑，加快推进结构性改革。

当前，至少有如下基础性制度问题迫切需要纳入结构性改革整体框架之中：

一是产权制度问题。这是政府与市场关系中的一个基本问题。无论公有制，还有私有制，都有产权制度问题。市场经济注重使用、流动和交易，与传统所有制注重占有的观念是根本不同的。所有权退居幕后，产权走到前台，是市场经济条件下公私所有制的共同演变趋势。公有制不存在与市场经济不相容的问题，关键是产权制度的构建。长期受所有权与产权混淆不清的影响，我国产权制度改革长期被误导，要么认为是私有化，要么认为这不是个问题，无需改革。产权制度是市场经济运行的基础，从根本上决定了市场有效配置资源的能力。我国是以公有制为主的国家，产权制度的构建任务十分艰巨。国企国资改革（包括国有金融资产）、生态文明建设、中央与地方之间的产权关系、集体产权制度改革、土地制度改革、科教文卫的微观基础构建、公益性投资的鼓励和保护、政府资产负债表的编制，如此等等，都与产权制度关联在一起。作为一项基础性制度，交给任何一个部门都无法解决，竖立其上的各种体制问题使之无法真正推进。

二是事业单位体制问题。事业单位不是经济组织，也不是行政组织，而是属于政府办的社会公益性组织。显然，这是政府与社会关系中的一个基本问题。这是我国特有的一个问题，是计划经济集权体制的遗产，延续至今，其体制框架一直未变。当前教育体制、科技体制、医疗卫生体制、文化体制等等，都是事业单位体制这一根藤上的果。这根藤是什么样子，这根藤上的果就是什么样子。希望在这根集权体制的藤上结出分权体制的果，是不可能的事情。当前，教科文卫体制改革艰难，难就难在事业单位体制改革没有实质性进展。事业单位体制涉及到上述体制的微观基础，也就是事业单位和政府的关系如何定位。科教兴国，创新驱动，社会活力，民生改善都与此紧密关联。事业单位体制改革解决不好，社会微观基础缺失，无论是社会发展、还是社会治理，都将遇到活力不足的问题，也会严重制约创新驱动发展战略的实现。

三是中央与地方的关系问题。我国是一个大国，人多地广差异大，两个积极性一个不能缺。从1949年到改革开放，其间也做过多次“放权—收权—放权”的调整。“统一领导，分级管理”，这个原则从计划经济时期到现在一直未变。面对新的结构性改革——重塑国家治理结构，这个原则如何注入新的内涵，是一个基础性制度问题。尤其是全面依法治国的推进，中央干什么，地方干什么，都需要事权法定。从纵向治理结构来看，治理级次与政府管理级次应是两个不同的问题，因为许多公共权力并不能在各级政府之间均匀地划分。从“分级管理”来看，我国是五级管理；从“分级治理”来看，我国是两级治理：国家层面与地方层面。由于缺乏治理理念，国家与地方两个层面的治理难以界分，治理与管理都没有到位，不但导致行政效率难以提升，也使政府与市场、社会的关系难以理顺。如何调动地方、市场和社会的积极性是当前结构性改革面对的新课题。

四是市场、社会管理的制度基础设施。管理制度的有效性依赖于制度基础设施的完善程度，好比一座城市的功能取决于城市地下管廊、公共交通等基础设施。我国制定颁布的法律之所以不少在“睡觉”，原因即在于此。从“法制”到“法治”，制度基础设施是关键。如政府会计制度、政府资产负债表、中期预算、涉税信息系统、人口流动信息系统、征信系统、不动产登记系统、金融工具登记系统、企业及社会组织的登记系统等等，有的还没建立，已经有的也多是条块分割，没有联通，这在很大程度上降低了相关法律、制度的有效性。在制度建设方面，与我国的城市建设有一些类似，对基础设施不够重视，带来了许多系统性问题。市场监管、社会管理的种种缺陷都与此密切相关。

作者为中国财政科学研究院院长

（责任编辑：董丽娟）