社会治理视角下完善城管综合执法体制路径分析

●陈 艺

社会治理视角下完善城管综合执法体制路径分析

●陈 艺

社会治理强调通过“多元共治”实现“善治”目标，面对城管综合执法实践中存在执法范围不清、执法人员身份复杂素质参差不齐、执法与管理部门衔接沟通不畅、法治化建设和水平落后等诸多矛盾和问题，城市管理走向城市治理已成为现实需要。为此需要进一步理顺执法体制机制，深入推进法治建设，完善执法方式创新执法方法，培育市民规则意识。

社会治理；城管综合执法；体制创新

由于在城市管理实务中长期存在“七八个大盖帽管不住一顶小草帽”等多头执法、重复处罚、执法扰民或者执法空挡等现象，国务院在1997年根据《行政处罚法》第十六条的规定决定在城市管理领域开展相对集中行政处罚权试点工作，很多大中城市陆续开展了以归并和调整城管执法机构、执法队伍和相对集中行政处罚权为主要内容的城市管理执法体制改革试点工作。此项试点工作迄今已近20年，但是在城管综合执法中依然存在“暴力执法、暴力抗法”现象，以及城市化高速发展与城市管理水平不适应等问题。党的十八届三中、四中全会通过的决定中都提出“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”，在党中央相继召开的两次全会通过的决定中提到城管执法问题，这是很少有的，足见党和国家对城管执法问题的高度重视。城市管理是社会管理的重要组成部分，从社会管理向社会治理转变过程中，城市管理特别是城管综合执法也应该创新治理模式，推进城市治理能力现代化。本文拟借鉴社会治理理论，分析当前城管综合执法实践存在的问题，并提出走出目前执法困境的路径选择，以期对完善城管综合执法体制、提升执法能力提供一种多视角分析。

一、城管综合执法体制走向社会治理模式的必然趋势

（一）社会治理概念的提出和核心要义

党的十八届三中全会决定首次提出社会治理概念，是对党的十六届四中全会首次提出社会管理概念的理论创新，是对于多年来推行社会建设，处理我国转型期众多社会矛盾、社会问题经验和教训的吸取和总结。社会治理理论的基本内涵是“多元共治”，强调政府不再是唯一的管理主体和社会资源提供者，社会组织将更有效地参与社会管理和提供公共产品与服务。社会治理的目标是实现“善治”，强调政府与公民对公共生活的合作管理。

与社会管理理论相比，社会治理理论的主要内容包含以下几个方面：（1）社会治理更强调社会本位。在政府与社会的关系中，那些政府自己无法管理或管理不好的空间，应让渡给独立的社会组织自我管理，或者与社会进行共同治理[1]。政府也要逐步培育社会的独立性、自主性和自治性，树立政府为社会服务、政府对社会进行适度干预的理念，实现政府与社会的合作治理。（2）社会治理更强调自治与服务。为实现公民和社会组织的自我管理以致成为社会秩序和社会稳定的维护者，国家和政府要培育强大的自我组织和自我管理的社会，建立有限政府和服务型政府，为社会提供优质的公共服务。（3）社会治理更强调平等与合作。政府与社会作为社会治理的两大主体，只有关系平等才谈得上社会治理，只有最佳合作才称得上善治。政府要培养公民参与和志愿精神、保障公民基本权利的实现以促进社会的自主自治，提供合理的参与方式和途径与公民通过对话、讨论、协商达成共识。（4）社会治理更强调依法治理。在我国的改革发展中，政府、企业、群体、组织、家庭、个人都常常遇到很多复杂的矛盾问题，处理社会问题的依据首先要看是否符合法律、法规，法治是前提、基础和保障。

（二）城管综合执法体制借鉴社会治理理论的现实需要

城管综合执法是城市管理执法机关执行法律规范，实施行政管理的公务活动过程，在城市管理中处于决策、执行的末端环节。城市管理是社会管理的重要组成部分，在社会管理走向社会治理进程中，城管综合执法体制也需要进一步完善。借鉴社会治理理论，城管综合执法走向社会治理存在以下几个现实需要：（1）综合执法性质决定了需要从“小城管”理念转变到“大城管”理念。目前城管综合执法部门行使的是其他政府职能部门的部分或者全部行政处罚权，在执法工作中会跟原来的职能部门有联系，有的职能部门会认为城管工作是城管部门一家的事，这就是“小城管”的狭隘理念。其实很多城管工作需要多个部门共同完成，需要城市政府统筹协调、多部门会同城管部门协同完成，这就是社会治理中“大城管”之必然。（2）城市生活共同体有序运转决定了需要市民和社会组织齐参与、共谋划。城管综合执法的目的是维护城市秩序，受益的是城市市民和社会组织，而且所有城市管理立法中都要求市民、组织有遵守法律规则的义务和投诉举报他人违法行为的权利。因此，城市生活共同体有序运行，需要发挥市民和社会组织的作用，调动其参与城市治理，成为城市管理执法部门的伙伴、助手。（3）解决当前执法中凸显的众多矛盾决定了需要转变治理模式。党的十八届三中全会决定把社会治理体制创新概括为改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面，这几个方面对城管综合执法领域来讲，很有战略指导性和问题针对性。转变目前城管执法部门惯用的“行政权力---〉公民权利”这种单一权力导向型向“行政权力〈---〉公民权利”互动型转变，充分依靠城市中企业、群体、组织、家庭、个人等多元共同参与城市治理的作用和积极性，是顺应国家推进社会治理体制建设的发展方向。

二、当前城管综合执法存在的问题

我国城管执法的机构名称、职能职责、体制机制等一直处于变动之中，其所显现的问题和矛盾也比较多，比如执法主体问题、执法手段问题、执法环境问题、执法权限问题、执法依据问题、暴力执法问题等等。学界对此作了大量研究，本文仅就几个突出的问题略作分析。

（一）执法范围问题

执法范围是指城管综合执法集中执行哪些行政权力事项。各地城市管理综合执法范围不尽一致，总的来说主要包括：市容环境卫生、市政设施、园林绿化、城市规划、环境保护、工商管理、公安交通等部门的全部或者部分处罚权。存在问题主要表现在两个方面：一是相对集中的行政处罚权事项中仍存在多头管理，导致部门职责交叉扯皮现象。由于目前我国没有一部法律性文件专门对城管执法的范围予以明确规定，很多都是“借法执法”，而且城管执法部门执行的是一个管理事项的行政处罚权，这样导致一件事情由多个部门来管理。比如城市道路上的各类市政设施，包括电话亭、信息亭、交通指示牌、路名牌、通信交换箱、户外广告牌、招牌等等，从行业归口来讲都有行业主管部门，但单从市政设施本身来讲又归城管部门来执法管理，不言而喻城管执法部门在具体管理市政设施时的部门保护、部门推诿扯皮会时有发生。二是行使超职责范围内的权力事项大量存在，特别是其他部门不想管、不愿管、管不下来的事项交由城管执法部门行使。

（二）执法与管理部门衔接不畅问题

一是部分相对集中的行政处罚事项不合理，特别是需要法定检验机构出具检测结果作为实施行政处罚依据的事项，比如环保部门划出的部分噪声超标处罚事项，就需要隶属于环保部门的检测单位出具的检测结果，才能作为实施处罚的证据。二是与管理部门的沟通衔接不畅，虽然城管与其他管理部门的职责基本上分割得比较清楚，但是城管执法在具体实施中需要其他部门的配合和信息通报，比如城管执行园林绿化部门的处罚事项，就需要园林部门将其管理制度规范、审批事项信息以及管理中发现的违法行为告知城管执法部门。

（三）执法人员问题

一是执法人员身份混乱定位不一。从全国范围内来看，从事城管执法工作的人员各种身份都有，包括有公务员编制身份、参照公务员管理的事业单位编制身份、事业单位编制身份、工人编制身份以及协管员身份等等。虽然从理论上讲从事行政执法的人员应该是公务员，《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发【2000】63号）明确指出“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员”，但是由于行政系统的编制名额有限，以及政府的统筹考虑和各职能部门利益问题，导致各城管执法部门的编制名额与繁重的工作任务不相适应。二是执法人员的素质参差不齐。由于编制有限，城管执法部门不得不大量聘请编制外人员，这些人员的学历、经历、品德修养良莠不齐，特别是法制观念淡薄、不按程序执法、以权谋私引发暴力执法时有发生。

（四）城管法治建设问题

国家在城市管理领域开展相对集中行政处罚权，一方面是城市管理现代化的需要，另一方面是力图解决城管执法中长期存在的多头执法、交叉执法、扰民执法等与现代法治建设目标、方向背离的现状。但从城管综合执法实践看，城管法治建设与现代法治发展进程还存在很大差距，主要表现在：一是城市管理领域立法严重滞后，这应该是全国城管部门的一个共性问题，比如《城市市容和环境卫生管理条例》（国务院令第101号）是国务院1992年发布施行的。特别是全国很多不具有地方立法权的中小城市的城管执法无法可依尤其严重。二是不按程序执法或者乱适用强制措施较严重。我国行政执法部门长期存在“重实体、轻程序”的问题，缺乏程序意识或者违反法定执法程序的现象比较突出，城管执法部门在日常执法活动中也不例外。比如某些执法人员不表明执法身份，不告知行政处理的事由、原因和依据，搞突然袭击搞暴力执法，也不告知当事人的权利救济途径，不听取当事人的陈述申辩，不遵守执法程序中的时间、步骤和顺序等方面的要求，甚至有些执法人员无法定依据使用行政强制措施或者不按法定程序适用行政强制措施等。

（五）执法宣传不够问题

目前由政府主导的城市管理各项宣传教育活动尚存在着宣传面窄、深度不够等诸多问题，主要表现在：一是城管执法工作成绩宣传不够，特别是执法一线工作宣传数量不多、形式单一、渠道较窄。二是市民遵守城管法律规则养成教育宣传不够，导致一些单位和市民的城市主人翁意识、环境卫生意识跟不上管理工作开展的需要，从而制约了城管执法工作的常态化。

三、从城市管理走向城市治理：完善城管综合执法体制的路径选择

（一）转变执法观念

创新社会治理体制，重在方式、手段的创新，难在观念的转变。走出目前城管执法面临的困境，走向城市治理的进程中，更新传统执法观念尤显重要而紧迫。因为“人们的观念就是人们的眼睛”[2]，只有转变观念才能更好的认识新事物，才能重新审视城管执法的目的。按照推进依法行政、建设法治政府的要求并结合我国城管执法的实际，在新形势下城管执法人员必须树立法律平等和行政法治理念。

1.树立法律平等理念

我国宪法规定“法律面前人人平等”中的人，不仅指公民，而且还包括经济主体和行政主体，因此行政主体与行政相对人法律地位平等是宪法基本原则应有的价值内涵[3]。长期以来一部分城管执法人员在行使职权过程中粗暴执法、随意行政、不尊重相对人权利等时有发生，这是传统行政法制不平等观念所致。城管执法人员树立法律平等理念，应当注意两个方面：一是明白自身的执法权力边界和执法程序规定，具体执法要有法律依据，查处要按法定程序处理，不得越权执法、口头执法，不得于法无据使用强制权和处罚权。二是平等对待相对人，不歧视。执法机关和执法人员面对众多相对人需要作出某种行为时，要公平、全面地考虑相对人所具备的条件和行为程度后作出某种行政行为，不能因为相对人的身份、民族、性别、宗教信仰、经济实力等的不同而给予不平等的待遇。行政执法人员树立法律平等观念，对行政权力与公民权利协调发展、减少政府与公民之间的对抗与冲突以及促进经济、人际关系健康发展有积极的促进作用。

2.树立行政法治理念

主要包括行政民主意识，要求行政管理相对人参与到行政决策、行政管理过程中来。比如制定城市管理立法可以组织座谈会、论证会等方式邀请相对人参与，听取其意见。行政权限意识，要求城管执法机关及其执法人员必须具备权力边界意识，在自己的权限范围内行使职权，不得越界执法。程序法定意识，要求城管执法人员在执法过程中必须遵守法定的方式、步骤、顺序、期限等程序，比如行政处罚过程中的调查收集证据，告知当事人违法事实、理由和依据，听取当事人的陈述和申辩，告知当事人行政复议、行政诉讼权利救济途径，作出处罚决定书并送达当事人等。行政公开意识，要求城管执法机关应当尊重并保障行政相对人的知情权，依法公开行政执法的依据、过程和结果。比如城市管理法律、法规、规章，特别是新颁布的法律规则，应当通过一定的途径公布，让相对人知晓哪些可为、哪些不可为、怎样为。[4]

（二）理顺执法体制机制

要通过深化城管执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的城管执法体制。

1.深入开展相对集中行政处罚权工作

综观目前各地开展城市管理相对集中行政处罚权工作来看，至少在两个方面与当初的制度安排相背：一是划转的处罚权不彻底或者划转的处罚权又回到原部门，比如很多城市将规划部门“违法建设”等部分执法查处权划转给城管执法部门后又回到原规划部门了，形成了规划局、建设局、房管局、城管局等各自仍然保留一支执法队伍。二是城管执法局与城市管理局“两块牌子一套人马”或者变相合并成一个部门（比如将原来的执法局改为城管局下属的一个总队），与国务院文件规定的“集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任”不相符合。

开展相对集中行政处罚权的实质是改变执法主体太多、执法交叉、执法扰民等现象，这种现象在当今有过之而无不及。因此建议将各城市的规划、建设、房管、园林绿化、市容市政等部门的所有行政处罚权全部集中在城管执法部门，对外仅保留一个执法主体。应该注意到中央和省一级的住房和城乡建设部门到市、县一级就分成几家，导致“七八个大盖帽管不住一顶小草帽”的现象，而且住建部门管理的事项和执行的法律依据很多是紧密相关联的。

2.进一步理顺城管执法部门与其他职能部门的关系

城管执法部门行使的职权都是从其他部门剥离出来的，有的是全部划转处罚权，有的是部分划转处罚权。在实际执法实践中出现执法权与管理权沟通衔接不畅、信息互通不畅等问题，导致执法效果不明显。建议进一步研究划转处罚权事项的可行性，需要检验监测的事项还是应该保留在原管理单位，城管执法部门只管理肉眼可以判断的街头违法行为。进一步建立部门之间的管理与执法的信息互享机制，划转前部门与城管部门应当将行政审批事项、行政收费事项、行政处罚结果相互主动通报对方。进一步建立部门之间的联席会议机制，研究分析城市管理中存在的问题和解决办法。

3.减少城管执法层次，适当下沉执法重心，仅保留区（市）县一级执法主体

目前在很多大中城市的城管执法部门，市和区都有执法队伍，经常出现对某一件违法行为市和区执法队伍都在查处或者相互推诿扯皮不管的现象。从实际情况和执法实践看，区（市）县一级城管执法人员对所辖区域的情况最熟悉、执法行动最迅速、执法监督最有效。适当下沉执法重心是指将城管执法力量（包括人员、装备）下移至区（市）县一级，所有的执法监管和执法查处都由所在地的区（市）县城管执法部门承担。设区的市一级城管执法部门只负责制定标准和规范以及监督检查，可以保留少量机动监督队伍，负责工作巡查和事项交办，不直接查处违法行为。街道办事处和镇（乡）政府要积极支持和配合城管执法部门的执法活动，形成各部门之间相互配合协调，共同实现城管执法目标和效果。

（三）深入推进城管法治建设

1.加强城市管理立法和制度建设

一是城管执法部门自身要高度重视立法、制度和标准的作用，通过立法建设来促进执法主体、执法权限、执法责任的法定化，通过制度和标准建设来明晰管理标准和行为规范。没有规则的管理，必然是“口头式”的人治管理，因为它不能给管理相对人预先指明哪些可以为哪些不能为，也不能给管理者设定权力的边界和程序。二是有立法权的城市应当加快推进城市管理领域立法中的“立、改、废”进程。对管理事项存在立法空白的领域，应加快立法进程：对现行的法律依据进行系统性的清理，尽量消除法律规范相互冲突的现象，并定期对已经失效的地方性法规、政府规章进行公布，为城管执法工作提供合法依据。

2.加强执法培训，提高执法人员素质

由于全国各地城管执法人员身份复杂，一定程度上造成了庞大的城管执法队伍素质参差不齐。从事城管执法工作形成的职业群体，不管是哪一部分人员引发负面事件，都是对整个职业群体的伤害。因此各地城管执法部门要高度重视所有城管职业群体人员的教育培训，不仅要重视法律依据、执法程序、执法文书规范化使用等执法业务知识的学习，还要重视言行举止、职业道德的养成教育以及风险防控、执法技巧等知识培训。同时各地城管执法部门应当把好执法人员进口关，引入一批具有专业学历、年轻并富有执法工作激情的人员，特别是要把好临聘协管人员的进口关，对有吃拿卡要、执法粗暴、言行举止不端等行为损坏执法队伍群体形象的协管员要坚决清除。这样通过长期的教育培训和有效的人员引入、退出机制，对于建设一支职业化、专业化、法治化的队伍无疑有着重要的作用。

（四）完善执法方式，创新执法方法

1.从根本上扭转“执法就是罚款、没收物品”的传统认识误区

总结反思各地城管执法出现的暴力抗法事件，不难发现执法方式选择、执法效果评价上出了很多问题，究其原因就在于“从根本上来说，相对集中行政处罚权的改革仍然没有走出‘管理即处罚’的传统认识误区”[5]。行政处罚法和具体城市管理法律规则中对实施行政处罚规定了“教育与处罚相结合原则、责令改正、警告”等劝诫性方式方法，在具体执法实践中，执法人员应该区别不同的人和违法行为因时因地采取劝诫或者惩罚的方式。不管执法人员采取哪种方式方法都是为了消除被行政管理相对人破坏的管理秩序，恢复正常的管理秩序。

2.执法中应贯彻适用比例原则

城管执法在执法方式方法选择、具体处罚种类选择以及罚款幅度确定上都有一定的自由裁量性，这就需要执法人员在具体的行政行为中，根据具体的情况作出合理的选择。作为行政法的基本原则之一的比例原则，既可以制约执法者也可以帮助执法者。所谓比例原则，是指行政机关在行使自由裁量权时，应在全面衡量公益与私益的基础上选择对相对人侵害较小的适当方式进行，不能超过必要的限度。城管执法人员在具体适用中应遵守以下几个原则。妥当性原则，该原则要求城管执法人员要考虑所选择的执法方式能否达到执法目的，如果该执法方式不能达到法律规定的目的甚至适得其反，则该选择的方式不妥当。必要性原则，该原则要求城管执法人员面对多种可选择的执法方式以实现执法目的时，应当选择对相对人影响轻微的损害较小的方式。均衡性原则，要求城管执法人员选择的执法方式对相对人权益的损害要小于实现公共利益目的限度。[6]

3.执法中应体现柔性管理方式

城管执法人员惯常的执法方式一般是采取罚款、没收、扣押、强制拆除等强制性手段，这种手段虽然也是法律赋予的，但是往往会引发不可预测的突发事件或者付出很多的执法成本。城管执法人员在掌握运用强制性的行政执法方式的同时，还应积极学习和灵活运用各种非强制行政执法方式，也就是柔性管理方式，比如劝说、教育、行政指导、行政合同等非强制性方式。正如现在各地对流动摊贩采取划分“禁止区、限制经营区、经营区”予以分类管理，这样与其长期游击执法不如分类管理，在市容市貌、城市秩序与小贩经营、弱势群体之间取得平衡。博登海默曾指出：“法律的主要功能并不是惩罚和压制，而是为人类共处和为满足某些基本需要而提供的规范性安排。使用的强制性制裁的需要越少，法律也就能更好地实现其巩固社会和平与和谐的目的”[7]。城管执法人员应当多思考、多领悟柔性管理、柔性执法的方式方法，既管理好城市秩序又促进社会和谐。

（五）加强法制宣传，培育市民规则意识

1.在内容上重视规则意识的养成教育宣传

规则意识是现代文明的根基，人们在社会生活中有权享受秩序所带来的一切利益和实惠，必然就有义务遵守规则对人们提出的基本要求和限制。但是许多的陈规陋习深植于人们的不知不觉行为之中，构成多元化的城市人口对现代化的城市管理所必要的秩序或者规则依然表现为不适应甚至完全漠视。城管执法的任务，就是引领、教育、示范在城市生活、工作的人们按规则行事，遵守既定的秩序。对于违反城市管理规则的相对人，城管执法人员除了严格处罚以捍卫秩序和规则的权威外，还应该宣传普及法律规则，让人们充分认识到不是城管执法人在管理他们，而是规则在管理他们；不是他们被迫遵守秩序和规则，而是他们习以为常地遵守秩序和规则。[8]

2.在形式上重视宣传管理体制建设和宣传手段方式的多样化

一是在宣传管理体制上宜集中一个口径宣传，避免对法律规则和政策的理解不一样迷惑市民。针对不同的法制宣传事项，应确定市级城管执法部门、区（市）县城管执法部门以及城管执法队伍和执法人员的对外法制宣传权限。二是注意宣传对象的多元化。应该说生活在城市内所有个人包括常住市民、暂住居民和流动人口、个体经营者等，单位包括党政机关、学校、医院、公司、企业等，都是城市管理法律规则的遵守者，都是城市管理法制宣传的对象。三是注意宣传手段方式的多样化。宣传手段上，除了借助传统的报纸电视电台外，还应深入社区、街头、具体人群、具体行业去实地面对面宣传，对具体的违法当事人的法律规则解释宣传。在方式方法上，除了惯常的发放宣传书籍资料外，还可以在媒介上把一段时间内执法查处的典型案例以案说法、在重要街道和人员集中区域设置法制宣传展板、召开新闻发布会通报新实施的法律、政策规定、执法行动以及执法查处的典型案例等。

[1]周红云.作为全新改革理念的社会治理[N].学习时报，2014-2-24.

[2]（美）乔万尼·萨托利.民主新论[M].冯克利，阎克文，译.上海人民出版社，2009：1—2.

[3]罗豪才.现代行政法制的发展趋势[J].国家行政学院学报，2001（5）：10-16.

[4]莫于川.城管执法工作法治化的基本路径[J].北京联合大学学报（人文社会科学版），2006（1）：67—75.

[5]杨海坤，章志远.中国行政法基本理论研究[M].北京：北京大学出版社，2004：312.

[6]马怀德，王柱国.城管执法的问题与挑战--北京市城市管理综合行政执法调研报告[J].河北省政法管理干部学院学报，2007（6）：54—72.

[7][美]E·博登海默.法理学法律哲学与法律方法[M].邓正来译，北京：中国政法大学出版社，1999：345.

[8]杨建顺.论构建和谐社会中城管执法的作用[J].法学家，2006（2）：60—69.

2016-04-19

D631.43 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2016）03-0076-06

作者及单位：陈艺，成都市社会科学院社会与法制研究所副研究员，研究方向：社会治理、城乡统筹、公共福利。（四川 成都 610023）

责任编辑 冯凌宇