城镇化背景下的农村治理：秩序张力与重构路径※

●张红霞 姜文静

城镇化背景下的农村治理：秩序张力与重构路径※

●张红霞 姜文静

当前的城镇化潮流带来了农村基层场域的多重变革。城镇化背景下，农村社会治理的制度话语与基层运行不一致，城市中心主义造成原有乡村认同的消解与秩序的离散，多重影响使得农村基层运行逻辑多元化，基层民众诉求与政府协商机制缺失。重构农村秩序需夯实农村社会治理的文化基因，更新政府与农村基层民众之间的互动模式，同时将城镇化进程推进与农村共建共享的治理格局相契合。

城镇化；农村治理；秩序

一、城镇化背景下的农村治理场域

改革开放后，随着我国工业化进程的持续推进与市场化转型的逐步深入，城镇化成为中国发展的主流趋势。在这一进程中，物质资料、人力资源等迅速向城市积聚，带来了经济发展水平与社会结构方式的多元化变迁，社会复杂程度迅速提高。在政府主导的城镇化模式下，中国的城镇化呈现出现代化压缩与多层次并存的样态，不同城镇的现代化程度高低不同，不同地区的城镇化速度快慢不一。农村被城镇化强大的向心力所吸引，农村人口向城市单向度流动，城市文化与生活方式在中国农村社会迅速传播，农村社会结构发生多元变迁。农村呈现出空心化与农村精英外流的趋势，原有的生活方式与乡规习俗被抛弃，城市现代理念成为农村居民学习的范式。在城镇化的汹涌浪潮中，农村现代化与农民城镇化成为方向话语与发展目标。受城镇化的大潮挟裹，作为中国社会的基层场域，农村的基层秩序呈现出多元与分化的状态，农村的稳定与和谐面临着巨大挑战，呈现出动荡与矛盾并存、问题与事件频出的秩序样态。

农村治理秩序作为中国社会治理体系中的基本环节，既受到国家权力生长方式的制约，也与农村社会的基层脉动必然相关，更直接受社会发展趋向的影响。受城镇化潮流的影响，农村的基层实践场域正在发生着多元变革，汹涌的城镇化给农村基层治理带来了多重影响。首先，在城镇化的影响下，城市现代文明成为社会的主流话语，农村原有的乡土性文化与村规民约被质疑与否定，农民在追崇现代文明的过程中，从原有的乡土制约中被解放出来，原有的秩序结构面临离散、解构的境地，而新的适应农村社会变化的秩序结构并未真正建立。其次，在城镇化的大规模推进下，农村人口的城镇化成为主流趋势，通过常住人口的城镇化或户籍人口的城镇化，不断冲击农村现存的人口结构。大量农村人口外出务工，通过迁移与流动，不仅打破了农村人口目前的封闭状态，而且改变了千百年来传统的生存方式，农村的经济来源不再以农业为主，给原有的农村秩序格局带来了弹力与动荡。农村人口在大规模流动的过程中，不再局限于农村农业生产，而与城市地域的现代产业紧密联系在一起。在这种背景下，人作为治理的主体，流动性的特征使得农村治理秩序已经与城镇的秩序治理紧密联系在一起。再次，在城镇化与现代化的潮流驱使下，现代化与城市化的秩序体系建构成为国家话语。在这种背景下，原有的村庄秩序结构需要在国家的强力推动下，进行制度变革，以适应国家整体的治理体系变迁。在农村治理秩序动荡不拘、社会实践不断变革的态势下，如何重塑基层秩序成为农村发展中的核心问题。在城镇化的背景下，农村社会秩序处于怎样的样态?农村场域的实践逻辑在经历怎样的变迁？在城镇化制度话语推进的路径中，如何重塑治理秩序与基层实际逻辑的契合状态？这些都是农村社会治理面临的关键问题。

二、城镇化背景下农村治理中的秩序张力与实践逻辑

在城镇化背景下，以现代制度推进农村变革，以城市生活范式推进农村社会变迁，以现代秩序方式改革原有的秩序结构，成为当前中国城镇化中的主流趋势。近年来随着中国现代化进程的推进，以现代理念、现代制度等推进农村社会的治理体系建构成为当前农村治理场域的制度话语。随着整个社会城镇化潮流的影响，农村的基层场域呈现出现代与传统、离农与为农、原有乡村秩序与现代治理体系、城镇话语与农村习俗交相辉映的激烈碰撞中。在城镇化的特定语境下，随着国家权力对农村治理的不断介入，农村治理秩序呈现出现代化的制度话语不断推进、基层治理逻辑复杂多变的特殊状态。具体而言，当前城镇化进程中，农村的治理秩序呈现出以下样态：

（一）农村治理秩序中制度话语与实践逻辑的张力

在以城镇化为目标的社会体系中，农村现代治理体系的建构成为改革开放后农村基层治理的主要核心内容。作为国家的一项正式制度安排，“乡政村治”的制度包含了国家对农村基层治理的现代民主期待。作为自上而下的制度安排，凸显的是按照理性、民主的制度理念生成的“秩序图景”。制度的主旨是发挥农村的自治功能，通过民主选举、民主管理等形式，以民主的运作体系为基础，以现代理念为引领形成以村集体为核心的村民自治。在民主制度框架下，村民自治的核心内容是乡村秩序的自我维护，农村公共事务的民主解决。在这一制度体系中，乡镇政府对村民自治的具体运行起一种指导与监督作用。“乡政村治”的治理模式作为国家治理话语的制度体现，这种现代制度并不是来源于农村基层民主要素与治理诉求的内在生长，而主要来源于国家推进基层社会治理的现代诉求，是国家在把现代民主的治理体系嵌入到农村基层运行实际中。而现代制度体系的生长与运行有其内在的逻辑，且农民民主观念的养成与民主行为的践行需要一个过程，仅凭国家权力的推动或制度的介入往往造成“运动型治理”、“被动性参与”，制度文本与运行逻辑不一致。在目前的乡村治理秩序中，不仅存在现代制度与基层秩序基础不一致的问题，而且还面临着城镇化背景下农村治理基础的离散化问题。

农村作为中国社会的基础，在多年的发展中很多农村地区的经济文化还处于传统半传统的状态，以小农经济为代表的农村离现代化程度还相差甚远。大部分农村居民的文化程度在初中左右，由于学历、职业技能以及农村现代化程度的制约，大部分农民的劳动形式仍停留在依靠体力的状态，与科层制的现代工业劳动模式差距很大。“半工半耕”成为很多农村家庭维持生计的主要形式，年轻人在外务工，年长者在家务农，家庭收入既依靠打工收入，也依靠农业收入。在这种情况下农民对现代理念的接受与民主制度的理解还非常有限，在生存理性和经济理性的作用下，农民的行为逻辑呈传统礼俗引导与理性思考牵引并存的状态。多年传统生活路径与乡村文化的内化使得村民自治的运行更多按照传统的逻辑。在这种背景下，以现代治理理念为基础的村民自治在运行过程中，体现出与制度建构的初衷与实际运行状态相背离。在实际的治理秩序中，农民缺乏积极参与民主治理的内在意识，更多的是“被动式参与”和“表面式参与”。而代表村民利益的村委会，大多屈于上级的行政权威，不得不将更多的时间忙于镇政府交办的一些具体事务。村干部作为乡村代理人，在市场经济的大潮下，更多的是遵从个体的经济收入提高意愿，对于村公共事务缺乏全局性思考。在这种背景下，基于现代化理念的“乡政村治”体系并未同基层运行实际实现完美的契合。制度的设计理念与制度框架体系是现代话语，而基层实际仍处于传统人情逻辑盛行、居民规则意识淡漠的状态。最终导致乡政村治的模式在乡村秩序的运行中，更多的处于运行表面化、执行形式化、治理表层化的状态，并没有有效推动农村社会治理的高效运行。乡村现代治理秩序的建立需要一个循序渐进的过程。在国家权力不断介入农村基层治理体系的建构中，农村虽然建立了现代治理的框架文本，由于缺乏现代化的基础，导致现代治理框架与基层的运行逻辑相差甚远。在这一过程中，由于城镇化的强势影响，农村社会治理格局处于新秩序未建立、原有的秩序已失衡的状态。

（二）城市中心主义对原有乡村认同的消解与秩序的离散

在中国特定的发展语境下，由于多年城乡分治与优先发展城市的政策偏向，导致中国的城市现代化程度、资源积聚、基础设施、公共服务等方面明显优于农村。在这种政策基础上发展出的城乡不均衡发展，造成了民众对城乡观念的扭曲，由不平等的制度导致的“优”与“劣”，反而被当作城市天然地优于乡村的逻辑起点和现实根据，现代化就等于城市化，城市等同于发达“文明”，乡村原有的内生秩序遭遇解构与破碎。[1]

在传统农业社会时代，农村社会的秩序主要靠传统习俗与乡土文化形成的内生性秩序来维持。传统农民的同质性非常强，依靠强大的集体意识与乡土认同，农村形成了稳定的社会秩序。城市化的推进与现代化的强势话语在给农村带来自由与发展的同时，也以强大的力量解构农村居民的共同体认同，冲击着农民淳朴的价值观念。外出务工、乡城流动、城镇文化、现代生活，处于城镇化背景下的农村居民的生活轨迹与价值观念处于激荡变革与迅速跃迁的时期，农民的生活方式、谋生方式、行为逻辑与传统乡村生活全面背离，呈现出城市化元素与现代化交织的新特征。在这场以现代化变革为主导、城镇化进程日益推进的发展路径中，城市生活中的享乐主义、个人主义、物质第一等等逐渐在农村社会蔓延开来，消解着农村传统朴素的生活观念与价值体系。受城市中心主义的影响，传统的乡土文化、道德观念以及简朴的生活作风被人们视为“愚昧”与“落后”的代名词，与之相反，现代的城市文化所代表的行为规范与生活方式成为人们争相学习的典范。在这一过程中，农村社会居民呈现出价值多元化的样态，一部分居民渐渐失去了对乡土习俗、道德、礼仪等乡土文化认同与遵从。[2]汹涌推进的城镇化浪潮不仅把农村人口不断地从农村地域中抽离出来，源源不断地涌入城市寻找就业与生存机会，而且城市的向心力不断地消解农村的乡土文化与原有的乡土秩序。

（三）城镇化背景下农村基层秩序运行逻辑的多元化

当前时期，农村社会呈现出政策变革与社会变迁双重叠加的特点。市场因素、城市文化、国家权力等在农村社会场域呈现出力量交集、交互影响等特征，这给农村社会基层的运作逻辑带来了诸多影响。随着城镇化的发展，农村青年离开农村到城市就业，与此同时，农村经济方式也发生了很大的变化，市场规则等多种规范快速地渗透到人们的生活实践之中，以直接或间接的方式影响乡村社会的秩序；另一方面，国家通过权力介入，把法治与政府意志直接带入乡村，影响着乡村社会的秩序；还有，传统社会文化的生命力使其成为影响乡村秩序的另外一股力量。经过社会主义改造、联产承包责任制的政策变革、市场经济的迅猛发展以及城市文化的冲击，当下的农村社会秩序已经与费孝通描写的“乡土中国”有很大的不同。传统的礼俗日渐式微，年长者的权威也被新生代的新知识引领。但是由于共同的历史记忆和乡土共同的生活经验，乡村“情理”仍然在乡村规则中起着一定的作用。[3]与此同时，在城镇化引领的现代化话语影响下，科学、理性等观念在国家的制度推动下不断进驻农村社会。随着农村居民进入非农产业，规则意识、契约观念也逐渐影响农民的思维与行为模式。尤其在现代治理话语与制度的宣传下，正式规则也逐渐被部分农民所接受。日渐推进的城镇化进程不仅给农民带来了现代的规则意识和行为逻辑，而且使得农民的理性思维开始发展，在行为逻辑上，一些农民不再盲从于乡规民约，而且从特定的需求出发，开始理性的考虑行动的后果，对多种行为路径进行选择。

从总体来看，当下农村社会的基层秩序运行呈多元规则并行的状态。市场经济挟裹的经济大潮下，农民的交换逻辑也日渐增长。旧秩序与新逻辑、新制度与旧传统、乡村文化与城市文明的激荡辉映下，最终导致了在农村社会既存在现代的制度逻辑也存在被支离破碎的传统印记，农民既部分认同乡村情理也认可现代规则制度，“人情”与“正式规则”并存、“现代理念”与“传统逻辑”都起一定作用。运行逻辑的多元化给农村基层秩序的运行带来了更为复杂化的现实，规则指向的不一致导致了农民行为指向的多元化，引发了基层秩序的混乱。

（四）基层诉求与上级的协商机制缺失

良好社会秩序的达成既需要与社会结构形态相一致的秩序整合模式，也需要公民将权利诉求上传的通达机制。改革开放后，在现代文化的影响和市场经济的熏陶下，农民的权利意识日趋增强，迫切需要向公共决策部门传达诉求。但是由于组织方式抑或社会联结方式的变革，农民日益呈现出原子化与游离化的状态，难以通过正规组织的方式表达个体或群体的诉求。在乡政村治的治理模式下，基于长期以来的行政惯性与治理逻辑，村委会只是被动的执行上级的行政命令，在与上级政府互动的过程中，缺乏话语的权力与沟通的主导性。虽然村委会作为基层自治组织，但是却没有真实成为整合村民意愿的组织机构。在目前的治理体制内，缺乏农民与上级政府的协商机制，农民的意愿表达和权利诉求不能够与公共服务部门或上级政府有效沟通。对于乡村组织的行为和不满意的公共服务，农民也无法表达自己的意见。[4]由于缺乏表达个体意愿与群体诉求的通达机制，在面临征地拆迁等问题上，农民的利益诉求被拦截屏蔽。村干部作为政府权力和民间意愿的中间人，处于信息枢纽的中心，但是由于缺乏公共监督，村干部一方面对国家的政策进行自由解读，另一方面作为村公共事务的代理人与上级政府讨价还价，寻求个人利益最大化。最终导致了部分农村上访事件多、群体事件复杂等局面，导致农村基层的秩序陷入困境。

三、城镇化背景下重构农村基层秩序的路径分析

城镇化是当前中国社会发展的历史趋势，面对城镇化进程中农村资源向城市的涌入、城市文化对乡村文明的影响、农村人口向城镇化转移的趋势，农村基层秩序的建立既需要夯实农村社会治理的文化基因，又要从现代治理体制的未来需求入手更新政府与基层社会的互动模式，同时要跨越城乡对立的二维视野，将城镇化推进共享共建的治理格局相结合，具体而言：

（一）夯实农村社会治理的文化基因

文化是一种历经社会变迁和历史沉浮而形成的历史血脉，有着超强的生命力，通过无形的、稳定的形式熔铸在文明发展的进程中，通过潜移默化的力量与内化的精神影响着社会个体的行为模式和价值信仰。[5]要重建秩序，必须要深入发掘农村社会治理机理背后所深埋的内在文化逻辑，从文化的根基出发，重构农村社会的乡土认同。多年以来，以传统的伦理道德、乡规民约为内容的乡土文化构成了农村秩序的内核基因。当前时期，面对城市文化汹涌的推进，农村社会要以传统乡土文化的传承为基础，构建乡村秩序的内在文化基因。要重新认识到传统乡土文化的价值内涵、重塑乡土文化的秩序基础。以媒体宣传为路径，重塑农村居民的互助精神、弘扬传统的伦理道德、强化乡土文化话语、重建农民精神家园，以乡土文化为依托，消解城镇化过程中农民行为无序化、交往功利化、关系疏离化的趋势。政府作为治理的主体要注意挖掘传统的文化形式，通过多种方式使得现代文化与传统文化相对接，整合乡土文化资源，培育乡土文化保留、传承的土壤。运用各种途径、多种方式使优秀的乡土文化代代相传，在对乡土文化的认同中，建设农村的公共性，增强农村社区的凝聚力与向心力。在重塑乡土文化的认同中，重建农村居民对乡村共同体的情感依赖，凝聚共同的精神归属，在这一过程中，建立乡村“公共精神”。在当前的城镇化背景下，个体凸显、集体隐去的农民缺乏公共意识，缺乏社会治理的参与动力。重建乡土归属，不仅可以使得乡土文化作为行为有序的基础，而且可以有效激发农民的公共责任意识。在农村发展中，发挥农民的参与性，在农村的秩序重建中，使农民成为自觉维护乡村秩序的治理主体。

（二）更新政府与基层民众之间的互动模式

持续进行的城镇化进程不仅改变了农村社会的结构基础，也给农村居民价值观、行为逻辑、参与意识、参与行为带来了诸多变数。在这种背景下，农村社会治理秩序的达成需变革政府与基层民众之间传统的互动方式。基于多年行政运作的逻辑，政府对基层的秩序达成一直采用制度强势推进、群众被动接受的运作过程。在这个过程中，政府往往不顾及基层民众的权益诉求与意愿需求，更没有两者协商的空间余地。但是农民个体作为有着自由意志的行动者，他们会运用自己的行动策略，与政府的政策进行迂回博弈，造成了“上有政策、下有对策”的局面。最终导致制度文本与制度执行不一致，正式的制度与运作的逻辑不一致，“秩序图景”与“秩序现实”不一致，制度“虚空化”状态明显。因此基于农村社会治理的现实，迫切需要转变政府与基层社会的互动模式，从“管控模式”走向“协商模式”。政府要尊重农民个体的权益诉求与价值需要，在互动中，要强调“尊重、合作”，让农民个体感觉到政府是农民权益的支持者、服务的提供者。政府要以促进农村的“公平、正义”为理念，关注农民诉求，在与农民相互尊重的基础上对农村发展的要务进行平等协商，以相互沟通、共同合作为渠道达成农村治理的秩序格局。在基层治理中，政府要尊重农民的主体性地位与意愿表达，在平等的互动基础上，要倾听农民个体的声音，关注农民的价值表达，视农村村民的生存、发展、权利为服务型治理的第一要务，实现治理的观念创新、服务理念创新。[6]在互动机制中，不仅要运用传统的互动方式，而且要运用新媒体等多种形式，让农民个体与政府机构之间平等互动、频繁互动。让治理制度深入农民内心、内化为行为准则，同时通过互动，达成政府要求与民众诉求之间通达的沟通机制。

（三）城镇化进程推进与农村共建共享的治理格局相契合

城镇化对农村的基层场域的影响不仅呈现出人口向城市的流动与聚集，而且表现为城市现代文化对乡村的全面影响、农村经济方式的全面变革以及农民组织方式的结构性转变。在持续推进的城镇化进程下，要以建立共享共建的治理格局为方向，将城镇化进程与农村治理相结合。具体而言，在农村治理体系的制度设计中，要对农村的未来发展进行前瞻性思考，从农村发展的未来出发，用契约精神、法治理念、规则意识统领治理体系与治理实践。在某种程度上要跳出城乡二维对立的思维框架，从农民的基本需求出发，在满足农民诉求的基础上，在农村建立以依法治理为框架的制度体系，做到有法可依，有法必依，提升农民的法治思维。在农村共享共建的治理格局中，以公平、正义为制度的基石，以农民作为农村治理的主体，维护他们的权益、提升他们的参与动力。以农民与政府的共同协商、平等参与为基础，激发农民的公共精神与参与意识，赋予农民个体参与基层治理的更多权能。在参与中增强农民对基层治理的责任意识，强化农民个体对集体的归属与认同。在农村共享共建的治理格局建设中，注重农民个体之间、村庄组织之间的合作与协商，提升农村的社会资本，使村庄成为农民的生活共同体、利益共同体、情感共同体。通过形式多样的公共活动以及公共服务，把分散的农民个体整合起来，共建村庄和谐秩序。

四、结论

汹涌推进的城镇化浪潮给农村基层社会结构带来激越变迁与多重影响，不仅使得大量农村人口单向度向城市流动，而且带来了乡村文化的变革、社会认同的的改变、秩序方式的变迁。在这种背景下，农村基层治理秩序呈现出现代制度话语与传统秩序运行、原有乡村习俗与现代治理体系交相辉映的激烈碰撞中，给农村治理格局带来巨大挑战。与此同时，动荡与变革的基层场域面临着个体与社会、集体与政府等诸多关系的变革，给农村基层秩序带了诸多变数与多重张力。在城镇化的特定语境下，农村社会治理的制度话语远离农村基层运行实践，城市中心主义造成农民乡村认同的消解与秩序的离散。市场因素、城市文化、国家权力等在农村社会场域呈现出力量交集、交互影响，使得农村基层运行逻辑多元化，基层民众诉求与政府协商机制缺失，农民缺乏利益表达与话语传达的通道。重构农村秩序需夯实农村社会治理的文化基因，更新政府与农村基层民众之间的互动模式，从管控走向平等协商，同时城镇化进程推进要与农村共享共建的治理格局相契合，发挥农民的治理主体作用，共建乡村共同体、共建农村治理新格局。

[1]张玉林.当今中国的城市信仰与乡村治理[J].社会科学，2013（10）.

[2]张红霞.论农村现代化变迁中社会治理的秩序整合[J].大连干部学刊，2014（3）.

[3]邱泽奇，邵敬.乡村社会秩序的新格局：三秩并行——以某地“乡土人才职称评定”为例[J].国家行政学院学报，2015（5）.

[4]熊烨，凌宁.乡村治理秩序的困境与重构[J].重庆社会科学，2014（6）.

[5]任映红，车文君.乡村治理中的文化运行逻辑[J].理论探讨，2014（1）.

[6]张红霞.农村现代化变迁与社会工作介入农村社会治理路径研究[J].福建省委党校学报，2015（5）.

2016-04-29

C912.82 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2016）03-0066-05

2015年度河北省社会科学基金项目“新型城镇化背景下农村社会治理体系创新研究”（项目编号：HB15SH012）研究成果。

作者及单位：张红霞，石家庄学院政法学院讲师，研究方向：城乡社会问题与基层社区建设；姜文静，河北行政学院综合教研部副教授，研究方向：政治社会学。（河北 石家庄 050035）

责任编辑 冯凌宇