期待与忧虑：城里人眼中的农业转移人口市民化※

●赵 智 欧定华 AbbasAli

期待与忧虑：城里人眼中的农业转移人口市民化※

●赵 智 欧定华 AbbasAli

了解城市居民眼中的农业转移人口市民化，有助于采取相应的措施规避社会风险，避免对新型城镇化进程产生不利影响。农业转移人口市民化给城市居民带来了难得的发展机遇，同时也带来了严峻的权益挑战，城市居民对此抱着期待与忧虑并存的复杂心态。究其原因，主要在于政策制度障碍、城市发展水平限制、城乡文化差异以及“城里人心态”与“小农意识”作祟等。必须从革除体制弊端、完善城市功能、盘活农村资产、搭建交流平台及关注弱势群体入手改进，方能摆脱农业转移人口市民化给城市居民带来的顾虑，进而抓住历史机遇实现“新老市民”的发展共赢。

城市居民；农业转移人口；发展机遇；权益挑战

一、引言

2014年3月，党中央和国务院联合印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，表示到2020年要努力完成1亿农业转移人口的市民化，实现常住人口和户籍城镇化率分别达到60%与45%的城镇化目标。该文件完成了当前乃至今后一个时期内新型城镇化的框架设计，直接吹响了新一轮农业转移人口市民化的号角。然而，在勾绘农业转移人口市民化宏伟蓝图的同时，也需注意到，我国城市的公共服务、土地、能源、环境正面临着巨大的人口压力，“新老市民”之间的关系或将经受前所未有的历史考验。检视现今，豫籍民工招工歧视、京籍人士抗议异考开放等城乡地域纠纷不断升级，折射出的正是城市本地居民因未来前景的不确定性增加，转而对农业转移人口市民化进程表现出的复杂而焦虑的心态。作为城里人”，他们不禁想问：那么多“外乡人”突然涌进来，是机遇还是挑战？是跑来“做大蛋糕”共同进步，还是挤入圈子“抢肉分羹”纯占便宜？遗憾的是，当前关于城镇化风险的探讨，多是围绕农业转移人口[1]、社会整体风险[2]或城市宏观治理的角度展开[3]，很少直面城市居民心中的疑问，对本地居民主观想法的考虑略显不足。鉴于此，本文拟从城市居民的视角出发，细致梳理农业转移人口市民化过程中的发展机遇与权益挑战，认真剖析问题背后的深层成因，期望探索出新型城镇化进程中“城乡居民双赢”的新方法、新思路。

二、机遇or挑战：城市居民期待与忧虑并存的心态

当前，我国正在经历的农业转移人口市民化进程，堪称人类史上规模最为宏大的城镇化运动。城市居民对新型城镇化蓝图隐隐期待的同时，莫名的忧虑也压在诸多城市居民的心头，对农业转移人口市民化带来的机遇和挑战呈现出复杂而矛盾的心态。

（一）发展机遇：城市居民的未来期待

新型城镇化和农业转移人口市民化，是现阶段我国扩大内需的最大潜力和动力所在，俨然已经成为当前国民经济增长的“新引擎”[4]。数以亿计的人口迁移、几十万亿的公共投资、倍增的消费市场规模，其所形成的社会和个人发展机遇，值得包括城市本地居民在内的全体国人憧憬和期待。

1.消费市场扩大

2013年我国农村居民人均消费支出6626元，仅为城镇居民消费水平的1/3强①。而农业人口大规模地向中心城镇集聚，必然引发其消费方式的升级重塑和消费水平的综合提升，从中释放出来的消费需求大有潜力可挖。据2009年麦肯锡全球研究院预测，到2030年我国城镇人口总量将突破10亿人大关，城镇新增人口超过3.5亿，届时庞大的“新市民群体”将创造出巨大的新增消费市场，其规模将堪比2007年德国的消费市场总量②。面对偌大的新兴消费市场，城镇居民主导下的二三产业必定成为最大的受益方，建材房产、餐饮商贸、交通物流和信息环保等多个行业都将迎来千载难逢的发展机遇。

2.劳动力红利

2013年全国常住人口城镇化率为53.73%，就城镇化角度而言，目前我国应隶属于工业化中期的历史阶段，但有向工业化后期过渡的总体趋势[5]。按理说，作为全球的制造业中心和最大人口国，我国应该有足够的人力资本发掘空间，用以填补工业化发展出现的劳动力缺口。但现实是，由于产业布局和劳动力分布不均衡，以及劳动力成本上涨过快，近年我国部分地区已经频频遭遇“民工荒”，严重制约了“世界工厂”产能的发挥和效益的增长。因此，合理地引导农业人口有序转移到城市，是有效破解工业化劳动力匮乏难题的重大抉择。况且，城乡劳动力的个人整体素质存在差异，农业转移人口的就业多集中于产业链的上游，工作技术含量和产业附加值皆相对较低，短期内对城市居民就业形成的竞争压力十分有限。

3.公共投资拉动

随着大量农业转移人口涌入城市，城市里交通、水电、通讯、科教文卫体等市政公用设施和生活服务设施的投资也将大幅增加。据悉，我国农业转移人口市民化的公共成本平均高达13.1万元/人③，姑且按照3.5亿人的农业转移人口市民化需要来估算，仅公共服务投资需求一项，资金总额度就超过45万亿人民币。农业转移人口市民化发掘出的巨大消费和投资潜力，将直接构成经济驱动“三驾马车”中的两极，其在强力拉动国民经济增长的同时，所伴随的商业回报无疑也是相当丰厚的。此外，在公共基础设施的投资过程中，城市的生态环境和公共服务设施势必得到升级改造，城市居民将享有更为优越的工作生活环境，从农业转移人口市民化投资的外部性中受益。

4.个人和社会禀赋优势

农业转移人口市民化不是简单的“排坐坐、分果果”，而是在某种程度的博弈下，社会各方资本要素的重新分配。在我国，城市常住居民的收入、学历等内部个人禀赋，以及工作、住房、社交等外部资本禀赋，对个人福利水平存在显著的影响[6]。而城市本地居民无论是工作层次、住房条件、收入水平、社交网络的强度和宽度，还是教育程度、培训经历、家庭社会地位，总体上都优于农业转移人口。也就是说，相对于农业转移人口而言，城市居民在这场要素博弈中拥有更高的个人和社会资本禀赋，具有先天的竞争优势。因此，在“新老市民”的直接对话中，本地居民无疑更容易“脱颖而出”。

（二）权益挑战：城市居民的现实忧虑

在农业转移人口市民化的冲击下，伴随着巨大发展机遇而来的，还有城市本地居民日常权益上的诸多现实挑战。具体而言，这场现实权益挑战可以从福利稀释、治安隐患、生活成本升高及生态环境风险等方面来解读。

1.公共福利稀释

经过多年的优先发展，我国的社会资本要素多集中于城市工业部门，国家的就业、教育、社保、医疗、交通等公共服务政策也显著向城市居民倾斜，这种现象在京津沪穗等一线城市，表现的尤为明显。然而，新型城镇化转型的核心，却是以农业转移人口整体融入城镇公共服务和公共福利体系的市民化[7]。这时问题出现了，城市社会资源总量和政府公共财政支出是一定的，分配群体的增加必然致使个人份额的减少。于是在城市居民看来，农业转移人口市民化必然会稀释本地居民的现有公共福利。以高等教育资源为例，户籍人口全国占比不到1%的北京市④，却坐拥着26所211高校，占全国比重的近1/4，本地居民肯定不甘心“陌生的外乡人”贸然进入“分一杯羹”，所以京籍家长集会反对开放异地高考也就不足为奇了。

2.社会治安隐患

农业转移人口的个人素质参差不齐，未必能够全部完成城乡社会角色的快速转换，城市也难以在短时间内完成众多外来人口的消化与融合。于是，难以融入的农业转移人口便逐渐地被主流社会所边缘化，慢慢地沦为城市中的“二等公民”。像新生代农民工群体，他们本身对城市生活抱有更高的物质文化需求和社会期待，却缺乏足以迈过城市融入门槛的个人和社会禀赋，淡漠的乡土意识和边缘化的市民身份，已然将他们推至“回不去、进不来”的尴尬境地。这种市民化意愿与能力、资本要素禀赋之间的极度不对称，加上周围工作与生活的现实落差，上升通道的封闭，维权渠道不畅等因素，很容易滋生相对极端的思想情绪，如不及时疏导，很可能成为社会治安中的不稳定因素，甚至会做出危害社会的违法犯罪行为。此外，农业转移人口群体的文化水平普遍不高，信息获取方式、风险辨识能力和维权救济手段相对有限，易被煽动利用，小事件经过城市规模效应的放大及不良信息的误导，都可能成为重大群体性事件的导火索。

3.生活成本升高

城市生活成本可以在一定程度上反映出当地的社会经济发展水平，甚至物价与房价水平的高低，一度成为网友们虚荣攀比的城市标签。但在城市生活中，一定收入水平下，高生活成本意味着居民实际生活质量的下降。近年来，我国城市物价、房价、劳动力价格的走势，基本上是追随着城镇化的步伐一路上扬，很难让人不将通货膨胀、生活成本提升与农业转移人口市民化加速关联起来。于是，农业转移人口开始越来越多的成为城市居民抱怨生活成本升高的“替罪羊”。

4.生态环境风险

除了社会经济风险，快速城镇化带来的生态环境风险，也成为城市居民担忧的重要事项[8]。众所周知，城市属于高消耗、高风险型的生活形态，钢铁、能源、水电等资源的消耗量均不是农村地区能够比拟的。例如，城镇居民每日人均生活用水量（含公共用水）为216升，而同期的农村居民人均生活用水量仅为79升⑤，不足城镇居民的四成。而且，众多人口集聚在城市，产生的空气、水体、固体废弃物污染，会使城市生活环境的感官品质直线下降，冬春季节频现的“北京咳”、“逃离雾都北上广”等现象，便是大气污染致使城市生态环境恶化的佐证。尽管城市环境恶化的原因是多方面的，但是在普通城市老百姓的指向中，“闯入”城市的农业转移人口无疑又一次“无辜躺枪”。

此外，让本地居民忧虑的还有城市里的食品安全、诚信危机、传染病风险、交通拥堵及城乡文明冲突等问题，这些“烦心事”同样随着农业转移人口的脚步声“接踵而至”。如何消除城市本地居民的担忧，实现“新老市民”共同发展，已成为当今摆在新型城镇化面前的一道新课题。

三、城市居民复杂心态的原因剖析

城市居民之所以形成期待与忧虑并存的复杂心态，很大程度上是由于政策制度障碍、城市发展水平限制、城乡文化差异及“城里人心态”和“小农意识”作祟造成的。

（一）政策制度障碍

相关配套的政策制度改革滞后于新型城镇化和农业转移人口市民化进程，是城市居民产生矛盾心态的重要诱因[9]。现行的户籍、土地、财税与收入分配等政策制度，通过强行改变资本要素的禀赋格局，人为地把公民划分为三六九等，其带来的负面约束效应已经嵌入到了农业转移人口市民化进程的多个环节。据不完全统计，仅隐藏在城乡户籍下的具体福利差异就多达33项，涉及到社保、住房、就业等日常工作生活的诸多方面⑥。此外，农业人口还受到土地、财税和收入分配等制度的限制，长此以往，二元结构下城乡公共福利的差距便愈发明显。于是，农村居民只能寄希望于能够通过市民化的途径，来完成自身综合福利水平的提升；而城市居民则陷入了既得利益者的思维定式，既对农业转移人口市民化带来的发展机遇满怀期待，又对伴随而来的权益挑战充满忧虑。

（二）城市发展水平限制

农业转移人口市民化需要耗费大量的人力、物力、财力，但当前，我国城市发展水平和层次相对偏低，在财政吃紧的情况下，不少城市无力支付高昂的市民化成本。况且在现有城市等级体系中，大中小城市的产业结构、内部规划和区域空间布局均存在诸多不合理之处，城市功能和总体容量受到限制，反过来又制约了市民化过程中城乡公共服务的均等化。可以说，在硬软件准备不充分的状况下，农业转移人口市民化给城市带来不止有积极的一面，也不可避免地带来了人口膨胀、福利稀释、治安风险、环境恶化等不少负面影响。所以，城市本地居民对自身工作生活质量的直接感官体验下降，继而迁怪于农业转移人口，也的确存在一定的客观原因。

（三）城乡文化差异

长期二元结构的社会文化割裂，致使城市居民和农业转移人口之间存在一道隐形的文化鸿沟。早在《礼记》中就有“入境而问禁，入国而问俗，入门而问讳”的记载，但在市民化过程中，城乡文化冲突频现的事实清晰的表明，很多农业转移人口并未真正做到“晓讳入俗”，完全跨过文化门槛儿。同时，部分城市居民有时也过于苛刻与浮躁，缺乏足够的理解和包容。例如，在广大农村地区，农人乡间随口吐痰多是“随性而为”，幼童道旁便溺更是被看作“乡土元素”与“孩童纯真”的别样体现，但在城市生活中，随处吐痰、便溺不入厕就成了难以容忍的不文明象征。此之参汤，彼之砒霜，鉴于此，城乡居民因文化背景、水平的不同及日常沟通不畅，而产生文化认知的差异和文化冲突就在所难免。

（四）“城里人心态”和“小农意识”作祟

不可否认，部分城市居民的思想过于保守，仍存在“城里人心态”与“小农意识”的封建传统观念。“城里人”的优越感心态不难理解，他们对农业转移人口存在着天然的“乡巴佬歧视”和“外乡人戒备”。这部分人既希望农业转移人口进入城市，带进劳动力、土地和其他资源，帮助共同做大“城市蛋糕”，但同时又担心农业转移人口的涌入会削弱自己原有的特殊权益，直白点讲：“‘做大蛋糕’可以，‘留下分享’不成”，最好是“留工，留地，不留人”。而城市居民的“小农意识”，则更多体现在部分居民的“小富即安”、固步自封、不思进取上，他们宁守“小确幸”，也不要“大发展”。

四、破解城里人矛盾心态的对策建议

解决城市居民面对农业转移人口市民化存在的复杂心态问题，应从革除体制弊端、完善城市功能、盘活农村资产、搭建交流平台及关注弱势群体入手，逐步建立起城乡“新老市民”共赢的新型政策制度保障体系。

（一）革除体制弊端，实现城乡公共服务均等化

2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确指出，将取消农业与非农业户籍的划分模式，在充分尊重群众选择自己生产生活方式意愿的基础上，逐步拆除城乡之间的户籍壁垒，建立起城乡统一的户籍登记制度。该文件为突破社会福利分配的户籍约束创造了条件，拉开了户籍体制改革的大幕，迈出了城乡公共服务均等化一系列配套改革的重要一步。当然，要实现城市公共服务的全覆盖，仅仅依靠户籍制度改革是远远不够的，还需要在土地流转、财税收支、收入分配、教育培训、劳动就业、医疗社保及维权救济等方面建立长效的保障机制，从政策制度层面给予农业转移人口充分的权益保障和心理认同，为农业转移人口在城市安家落户创造出公平公正的外部环境，赋予农业转移人口与城市居民同等的社会资本，真正实现城乡公共服务的均等化。

（二）完善城市功能，有序推进农业转移人口市民化

完善各级城市的经济和社会功能，优化城乡人口空间布局和产业结构，构建现代城市发展管理体系，着力实现农业转移人口市民化和城市功能的同步提升与互动发展。首先，需要强化城市的经济功能，在生产、贸易、物流、金融等经济层面，加大生产性基础设施投入力度，创造出充足的就业岗位，充分释放农业转移人口的劳动力红利，增加农业转移人口的城市产业接纳量。其次，在社会生活功能的完善上，需要更加关注城市的住房、交通、教育、医疗、社保、环境等基本公共服务功能设施建设，着力提升城市的发展水平和居民的生活质量。再次，需要围绕产业链条再造、服务转型升级及扩大城市内需来夯实城市的产业基础，依托各地独特的资源优势，锻造出特色优势明显的城市产业品牌，促进产城良性融合与互动发展。最后，还需要优化不同规模城市的空间人口布局，施行差别化的城市落户政策，促进大中小城市协调发展，引导农业转移人口有序实现市民化。

（三）盘活农村资产，开拓市民化成本的资金新来源

资金短缺向来是制约农业转移人口市民化发展的掣肘，解决市民化成本的资金来源问题，就可以在很大程度上缓解城市居民对公共服务水平和生活质量下降的担忧。而农村固定资产则是公认的一大“资本富矿”，但由于农村资产的用途严格管制及市场弱流动性，很难设计出可操作性较强的流转运作机制，致使以土地为核心的大量农村资产，一时难以成为当前市民化资金的来源主体[10]。可以理解公众对盘活农村资产的热切期盼，但我国农村资产事关农民、集体、企业、政府等诸多主体的切身利益，存有较大程度的敏感性和复杂性。所以目前应坚持集体所有下所有权、承包权、经营权三权分置的原则，循序渐进地盘活农业转移人口名下的农村资产，逐步完成与市民化成本的对接转换。首先，要明确农村资产的产权归属，赋予农民更多的财产自主权，切实做到“还权赋能”。其次，要盘活农村土地存量资源，搭建土地流转交易平台，提升农村资产要素的流动水平和资本化水平。再次，创新对接转换路径和退出机制，探索农村土地与城市社保之间的灵活调换方式，建构出宅基地复垦置换的新模式。最后，需要注重和防范私自变更土地用途、借机侵害农民权益、失地农民城市边缘化等改革风险。

（四）搭建交流平台，增加城乡居民的沟通与交往

搭建文化交流平台，加强“新老市民”之间的日常交往与沟通，是增进相互了解、弥合文化差异、促进农业转移人口心理融入的一剂良药。此种构想下，首先要根据辖区内城市居民和农业转移人口的规模和特点，依托城市社区搭建起城乡文化的交流平台，提供一定的公共文化服务设施，尽力满足交流平台的场地和设备所需。第二，经常举办各种文化交流活动，有针对性地设计出促进城市居民与农业转移人口沟通的具体节目，在互动交流中消除“新老市民”之间的文化隔阂。第三，完善文化交流平台的日常管理制度，提高农业转移人口的文化活动参与度，同时给予他们同等的文化事务管理权。第四，利用文化平台做好农业转移人口的文化学习和技能培训，提高农业转移人口的个人文化素养和职业水平，使他们能够有机会、有能力、有平台与本地居民同步提升。最后，需要改变各自文化交际圈的封闭性，积极鼓励农业转移人口与城市本地居民的日常交往，努力促进“新老市民”间的文化融合与共同发展。

（五）关注弱势群体，提升底层居民的个人与社会禀赋

提起城镇化中的弱势群体，多数人第一印象很可能是绝望的失地农民、备受歧视的农民工、可怜的留守儿童以及孤寂的空巢老人等农业人口群体。可除此之外，城镇化中的弱势阶层还应囊括城市底层的市民群体，其范围涵盖了艰辛的街头摊贩、贫困的拆迁户、奔波的下岗员工、无助的失独老人及迷茫的无业大学生等。可以讲，他们的个人和社会资本禀赋同样不高，亦缺乏足够的社会竞争力和时代话语权，他们无力获取农业转移人口市民化过程中可观的额外收益，却需要承担此中最大的社会变革风险。于是，城市本地的弱势居民群体自然而然地站在质疑方，对农业转移人口市民化的风险表示着不满。因此，要想真正实现新型城镇化，就务必将城乡弱势人群放到同等重要的位置，构建出完善的居民社会保障体系，提升弱势群体的个人与社会资本禀赋，做好城市前瞻性和科学性的发展规划，补足城市发展中贫富拉大的经济短板，留出城市弱势群体生存和上升的社会空间，在整个城市中营造出本地居民和农业转移人口和谐相处、全面进步、协调发展的良好氛围。

注释：

①中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查司《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2013-2014）》。

②麦肯锡（McKinsey）《中国城市发展潜力的分析预测报告》，2009年3月。

③中国社会科学院的《2013年中国城市发展报告（No.6）》。

④北京市统计局、国家统计局北京调查总队《北京市2013年国民经济和社会发展统计公报》。

⑤中华人民共和国水利部《2012年中国水资源公报》。

⑥2014年7月31日中央电视台《新闻1+1》：《“城市”的户口与“农民”的土地》一栏目。

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[3]刘建平，杨磊.中国快速城镇化的风险与城市治理转型[J].中国行政管理，2014（04）.

[4]国务院发展研究中心课题组.农民工市民化对扩大内需和经济增长的影响[J].经济研究，2010（06）.

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[10]张波.农村集体土地权利“鸡肋”化的解决路径探析——以进城农民市民化成本障碍及其解决为视角[J].政治与法律，2013（12）.

2016-03-27

F323.6 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2016）03-0071-05

本文系四川省哲学社会科学规划项目“四川市民化进程中农业转移人口权益保障测度研究”（编号：SC14B049）的研究成果。

作者及单位：赵智，四川农业大学管理学院博士研究生，研究方向：农业转移人口市民化；欧定华，四川农业大学资源学院博士研究生，研究方向：城乡生态规划；AbbasAli，四川农业大学管理学院Pakistan籍博士留学生，研究方向：农村人力资源管理。（四川 成都 611130）

责任编辑 刘 琳