法律援助制度的“困顿”与“觉醒”※——从弱势群体权益公法保护的视角

●姚俐衡

法律援助制度的“困顿”与“觉醒”※
——从弱势群体权益公法保护的视角

●姚俐衡

法律援助制度是国家为经济困难的弱势群体提供必要法律服务，使其能够有效参与司法程序的法律制度。法律援助制度的权利主体是弱势群体，义务主体是国家，实施主体是政府，通过法律援助可以避免弱势群体权益实际上被排斥在司法保护之外。我国当下的法律援助制度面临专业力量匮乏、救济范围狭窄、责任和义务纠缠不清等现实困境和局限，亟需走出“困顿”和“迷茫”。法律援助制度的“觉醒”不仅需要通过立法的完善拓宽受案范围，明确国家责任，还要更新援助体制，健全经费保障和人员激励机制，着眼于法律援助和司法救助的一体化设计。

法律援助；弱势群体；受案范围；责任义务；司法救助

法律援助是我国司法行政部门针对以经济困难和特殊案件为主的弱势群体提供法律职业帮扶和救助的特殊制度，作为诉讼外法律服务的重要组成部分，法律援助真正贯彻了“法律面前人人平等”的箴言，为弱势群体寻求法律救济扫清了障碍。因此，获得法律援助的权利本身也是弱势群体权益中的一项重要的公法权利。法律援助制度的权利主体是弱势群体，义务主体是国家，实施主体是政府，通过法律援助可以避免弱势群体权益实际上被排斥在司法保护之外。[1]

当前，我国正处于深刻的社会转型期，城乡二元结构的断裂、利益主体与利益诉求的多元化导致社会矛盾激增[2]，公民利用法律武器保护自身权益的需求十分迫切，与此同时，由于经济发展的不平衡，仍然有大量的社会弱势群体无法获得及时有效的法律服务，而这正是我们重新审视法律援助制度的逻辑起点。本文通过弱势群体权益公法保护的视角，尝试从体制、机制、规范、实践等层面，在应然与实然的鲜明对比中深入剖析法律援助制度的不足之处及其成因，为该项制度在全面推进依法治国新形势下的发展和完善提出建议。

一、困顿中的迷茫：法律援助制度的救济局限

法律援助的制度定位和功能预期与其实践运作情况存在较大差距，导致法律援助在弱势群体的公法救济中难以发挥应有的作用。法律援助制度的救济局限不仅表现在机构人员的配置上，而且表现在法律规范的先天不足和制度运作的理解偏差。

1.孱弱的专业力量影响办案质量

2003年国务院《法律援助条例》（以下简称《条例》）的出台标志着法律援助工作正式进入各级政府机关尤其是司法行政部门的日常工作视野，法律援助的知晓度在近年来也大幅提升。但遗憾的是，我国法律援助专业力量并没有像国外发达国家那样获得突飞猛进的发展，甚至在某些方面止步不前，严重制约着我国法律援助事业总体水平的提高。法律援助专业力量突出表现在人员和机构两个层面。从人员来看，我国法律援助专业人员短缺，据2013年的官方统计数据显示，平均每县从事日常法律援助工作的专业人员不足3人，法律援助机构的负责人普遍由同级司法行政部门领导兼任，日常法律援助工作很难形成持续稳定的常态化机制。[3]从机构来看，《条例》规定法律援助机构的设定权由各地司法行政部门掌握，由于专业人员数量和地方财政情况的不同，机构设置的地域差异十分明显：经济较发达地区法律援助机构数量较多但实际需求并不旺盛，极大浪费了司法行政资源；经济较贫困地区则恰恰相反，司法行政部门无法支持足够多的法律援助机构，加之机构设置的随意性较强而需要法律援助的受众群体数量偏多，往往无法满足弱势群体的服务要求。

法律援助案件质量参差不齐的一大原因是法律援助专业力量在人员和机构上的薄弱，另一方面则是因为办案律师队伍建设的滞后。《条例》规定社会律师有承担法律援助案件的义务，承办案件由当地司法行政部门指派。实践中，社会律师都挂靠在各律师事务所，而司法行政部门缺乏对律师个体的统筹和监督，多数情况下法律援助案件会下达至各律师事务所。律所中的成名大律师基于时间、精力和回报率等诸多考虑，往往无暇顾及各类法律问题相对简单、处理难度不大的法律援助案件。于是，许多关涉到弱势群体切身利益的法律援助案件就被律所分派给刚踏入法律行业不久的年轻律师，承办人实务经验的欠缺和法律技巧的不足也影响了法律援助办案质量。

2.狭窄的受案范围和模糊的救济标准

根据《条例》第10条的规定，我国公民对下列需要代理的事项，因经济困难没有委托代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助：依法请求国家赔偿的；请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；请求发给抚恤金、救济金的；请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；请求支付劳动报酬的；主张因见义勇为行为产生的民事权益的。从上述条文不难发现，弱势群体只能就赔偿金、赡养费、劳动报酬等事项寻求法律援助，法律援助的救济面过于狭窄。[4]此外，我国也没有发挥法律援助志愿组织的作用，其功能局限于代写法律文书、疑难问题解答和法律政策咨询等有限的几个方面，缺乏对弱势群体切实需求的深入调查和全面关照。[5]

我国没有设定具体的经济困难审查衡量标准，只是笼统限定在“经济困难”的层面，各地区根据经济发展情况灵活掌握。贫困地区的法律援助人群较经济发达地区要多，而法律援助专项经费却不十分充裕，为承受能力所迫只能变相提高申请门槛，导致许多困难人群失去了援助机会。与此同时，我国采取的仍是援助金额“一刀切”的救助模式，“不管案件性质、标的大小以及相对方的支付能力，而标准只有一个，要么全额援助，要么一分钱不给，显然太过死板。”[6]因此，我们有必要根据实际情况对法律援助金的发放额度进行量化管理，律师费用的分担主体也要更加灵活多样，只有这样才能保证法律援助经费的“物尽其用”，保证更大范围的弱势群体能够享受法律援助，实现“应援尽援”。

3.法律援助责任和义务纠缠不清

就弱势群体的公法保障来说，法律援助是最为具体的制度依托，它可以为弱势群体提供最为直接的救济。为保证该项制度长期有效的健康运行，责任主体的清晰界定必不可少。《条例》第3条规定：“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”可见，《条例》将法律援助的责任主体设定为“政府”。权利与义务相对应，权力与责任相对应，“责任”一词多出现于公权力行使的语境，而“义务”则多适用于公民个体。由于法律援助是一种国家层面的公共行为，要求在国家的支持下发挥广大基层法律工作者的积极性和主动性，因此“援助义务”和“援助责任”相对于受援人来说并无二致，都是一种负担性行为，关系着自己能否享受到及时高效的法律服务。然而，在《条例》第3条已经明文规定政府责任的前提下，该条例第6条又再次重申了法律援助的律师义务①，且对律师事务所和律师本人课加了较为严厉的处罚条款。“援助义务”和“援助责任”的出现使得法律援助监督工作的监督对象出现模糊和紊乱，正像有的学者指出的那样，二者究竟是并列关系还是补充关系？[7]这不禁使人产生疑问。法律援助政府责任的虚化助长了公权力的“不作为”和“不到位”，而律师义务的畸重则打压了基层法律工作者的援助热情，二者都制约了作为弱势群体的受援人获得更好的法律救济。

二、觉醒迎来新生：完善法律援助制度的法治之维

面对法律援助在弱势群体权益公法保护中所表现出的“困顿”和“迷茫”，我们必须及时“唤醒”法律援助应有的制度价值，立足我国国情，借鉴域外经验，在重点领域和关键环节寻求突破，实现新生。

1.加强法援队伍建设，落实法援案件评查

针对知名大律师参与度低的情况，我国可以仿照加拿大哥伦比亚省举措，规定职业律师参与法律援助志愿服务和师资培训的最低时限，将师资培训和业务指导纳入律师考核指标。同时，律师协会和司法行政主管部门针对热心公益的社会律师，通过报刊专栏、电视广告、手机短信以及网络、微博、微信等新媒体宣传他们的服务事迹。如此一来，这些社会律师的信誉度和影响力会得到提高，扩大了案源和业务量；另一方面，通过上述激励和奖励机制，知名大律师能够更加积极主动的参与到法律援助案件的队伍培训和业务指导中来，将自身丰富的办案经验传授给年轻的新律师，得以发挥新律师在法律援助中的数量优势，形成律师界群策群力服务法律援助的良好风气，带动法律援助案件质量的提高。与此同时，有限的专门法律援助机构显然无法满足无限的法律援助需求，要缓解这一供需矛盾，必须实现法律援助资源的整合，构筑以政府专门机构为主导，社会各界、各阶层广泛参与的立体化法律援助体系。[8]

为了提高法律援助的实际效果，保证案件质量，法律援助机构应当充分发挥其监督职能，定期开展法律援助质量评查工作，邀请政府管理部门代表、实务工作者、法律专家学者、受援助代表等组成中立和权威的质量评查委员会，对法律援助宣传情况、社会参与情况、案件办理情况、工作制度、机构设置、群众反响等等列入评查范围，按照科学严谨的评估程序得出客观公正的评估结果。配合受援人问卷调查、法庭旁听记录等方式，法律援助质量评查制度的建立有利于法律援助工作规范化和程序化，对于评查中的不足之处，可以通过有针对性的业务培训进行弥补，对违法违规的责任人要进行依法追责问责，同时质量评查的数据材料和指导意见也能够为将来法律援助立法和新政策的制定提供支撑。

2.合理拓宽援助范围，科学明晰援助标准

援助范围包括援助对象和援助事项两个层面。在援助对象上，我们要突破地域限制，不仅要服务好本地居民，还要服务好外来务工者等流动人口，保证对弱势群体同等对待；对援助事项而言，要紧跟时代发展突破现有范围的框框，将请求支付医疗费用、工伤赔偿费用、人身损害赔偿费用等关涉公民基本生存、生活权利保障的案件纳入法律援助的必要考量范围，同时允许特殊事项的申请审批制度，确保实质性弱势群体能够接受到法律援助。在援助标准的设定上要根据各地的实际情况制定切合实际的衡量标准，不能给当地政府过多过滥的自由裁量余地。笔者建议结合当地居民最低生活保障水平设置法律援助最低受援标准，以使低保群体以及低保生活线以上的困难群体在维护基本生存、生活权利上获得必要的法律帮助。

就政府资金投入而言，由于经济发展不平衡导致经济落后地区法律援助经费严重短缺，而经济落后地区往往需要提供更多的法律援助。建立法律援助最低经费保障制度势在必行。因此，法律援助经费的政府投入应与其他社会保障制度经费供给一样，采用以中央政府为主、地方政府为辅的模式；关于社会资助，除了法律援助基金会进行募集以外，还应借鉴他国经验开辟多种渠道，如从律师协会会费和律师税金中、从福利彩票等公用资金中、从政府的某些罚没款项中提取一定比例的基金以及设置诉讼保险等。[8]对于经费的使用，政府要根据上年受援情况和近几年受理案件的平均增长率，来确定下一年的法律援助经费预算，并保证足额拨付；在法律援助经费的开支上，要加强监督、审计，确保法律援助经费的有效使用，防止浪费。对当年法律援助经费不够开支的，应以追补；有余的可以收回或冲抵下一年经费拨付。

3.确立法援国家责任，还原律师道德义务

法律援助责任和义务规定相互“掐架”，进而导致政府责任虚无和律师义务畸重，这也是长期以来法律援助案件质量不高的根源。对此，我们应将法律援助的政府责任上升为国家责任。国家责任的确立使得法律援助工作更加具有整合力，立法机关、行政机关、司法机关各司其职，立法机关肩负进一步完善法律援助立法的职能，行政机关具体落实法律援助机构的设置和财政经费的支持，司法机关可以进一步衔接法律援助和司法救助之间的关系，避免法援机构和法院检察院对弱势群体和救济标准的界定出现大的分歧，有效对接弱势群体寻求法律救济的各个环节，保证其救济渠道的畅通无阻。

虽然法律规定承办法律援助案件是律师的强制性义务，但司法行政部门只能将辖区内的“任务额”摊派给律师事务所，律所在内部再进行二次分配。如此一来，许多大律师都能够逃脱法律援助配额的强制性约束，许多年轻的新律师承担了过多的任务，知名大律师没有发挥其在法律援助事业上的业内引领和经验传授作用，大多年轻新律师也被迫承担了大量“回报率”较低的法援案件，律师义务的法定条款收效甚微，且给公权力滥用处罚委以口实。因此，我们应该取缔律师所承担的法律援助法定义务，将其还原为道德义务，通过律师职业道德规范来倡导律师界的自觉加入和有序推进，引入各种激励机制，形成知名大律师带动年轻新律师共同参与法律援助事业的良好氛围，积极为弱势群体的法律救济建言献策。

三、前瞻与展望：实现法律援助与司法救助的“无缝衔接”

1.法律援助与司法救助衔接不畅

司法救助是在诉讼环节专门针对特困当事人的救济制度，到目前为止，最高人民法院于2005年4月5日印发的《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》和2014年1月17日中共中央政法委员会、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发的《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》是我国司法救助制度的重要法律根据。虽然与法律援助制度一起都是维护弱势群体基本权利、捍卫司法平等和司法公正的公法救济制度，但两者在实施主体、时间阶段和适用范围上都存在不同之处，导致两者在衔接上出现偏差。两者的不同点表现如下。第一，实施主体不同：法律援助是县级以上人民政府的司法行政部门监督的由专门的法律援助机构负责实施的活动，具体实施者包括职业律师、基层法律工作者和高等院校等社会组织的法律志愿者等；而司法救助则主要是法院的职责，一般由立案庭具体实施。第二，时间阶段不同：法律援助是一项日常性和长期性工作；而司法救助则只能出现在诉讼服务阶段，在时间节点上较为偏后，表现出特殊性和集中性的特点。第三，适用范围不同：法律援助涵盖法制宣传和法律问题咨询，尤其侧重于对弱势群体所负担的诸如律师费等法律服务费用的减免工作；司法救助则主要适用于民事、行政诉讼特困当事人诉讼费用的减、免、缓和刑事案件指定辩护人和代理人，近年来逐步拓展到执行案件。[9]在现实操作中，弱势群体寻求法律援助和司法救助分属不同的部门，隶属于两个独立的申请和审查程序。基于司法行政机关和法院立案庭工作性质的差异以及各自法律依据的不同，弱势群体要同时获得法律援助和司法救助就要根据不同的要求，办理不同的手续，而且法院立案庭和法律援助机构的办公地点远近不同，给弱势群体带来一系列奔波劳累之苦。

2.法律援助和司法救助的一体化设计

法律援助与司法救助都属于司法为民的具体制度，在保障弱势群体实现合法权益方面发挥了较好的作用，两者的衔接是一项具有重要意义的制度性探索。我国部分省市已经就该问题进行了大胆的尝试和摸索。例如，上海市高级人民法院和上海市司法局在2008年联合下发了《关于加强司法救助与法律援助衔接工作的若干意见》，该意见就法律援助与司法救助的告知和申请、经济困难审查的互免、案件的优先权、法律援助案件财产保全的免担保等操作规则进行了明确，可以看作是两者衔接的地方性试水。

对弱势群体而言，其诉讼能力处于弱势状态，诉讼是不得已而为之，如果诉讼制度、包括特意为其提供服务的法律援助制度在实际上必须历经周折才能享受，这种制度的便民性、利民性就打了折扣。[10]因此，我们有必要从便民性的考虑来做一些制度性的改良。有学者提出将法律援助机构设在法院立案庭，以此实现“一站式”服务，但就笔者的观察来看，法律援助中心的接待人数要远高于法院立案庭，特别是大型的法律援助中心，往往能够见到来自各自辖区内各区县乡镇的咨询和申请者，场面熙熙攘攘蔚为壮观！假设将法律援助申请窗口设置在法院立案庭，便无法预见该窗口的实际接待能力，而且人员的频繁大量进出也会影响司法机关的严肃性和秩序性，无形中给法官们的审案工作施加了压力。考虑到法律援助启动程序一般先于司法救助申请，笔者建议将司法救助的申请工作由法律援助机构一并受理。为更加准确和及时的批准法律援助和司法救助申请事项，需要建立立案庭办案人员和司法行政工作人员的定期交流机制，通过联席会议和例会制度的常态化，沟通彼此工作中的经验和心得，弥补二者衔接的漏洞，探索更为快捷和高效的服务手段和方法。为此，可以考虑按照世界上大多数国家和地区的做法，通过制定《法律援助法》将两种制度统一起来，由立法机关制定法律援助法，扩大法律援助的外延，把诉讼费的减、免、缓（司法救助）纳入到法律援助框架中来，使法律援助和司法救助完成有机结合。

四、结语

在当前深刻的社会转型期，“弱势群体”是一个司空见惯但却历久弥新的话题，不能因为对其相关研究的乏善可陈和该群体现实境遇的步履维艰而忽视对弱者的保护，放弃对公平正义的期许。相反，弱势群体的内涵应随着时代的变革被赋予新的元素，弱势群体权益的保护也应当突破“头痛医头、脚痛医脚”的藩篱，从更广阔的层面探索出一套适应新时期弱势群体权益保护的制度机制和救济途径。由于自身的局限性，相较一般社会群体，弱势群体在某些领域的竞争中处于劣势，私力救济常常力不从心，而国家公权力在此时便发挥出其在弱势群体保护中的优越性。

行之有效的法律援助制度对于保护弱势群体合法权益，促进社会公平正义具有不可替代的重要作用。我国法律援助制度的“困顿”既有认识定位方面的原因，也有具体制度设计方面的不足。本文旨在论证，“唤醒”法律援助的制度活力需要通过强化法律援助专业力量，明确国家责任，拓宽受案范围，建立有针对性的激励机制，形成以政府为主导、全社会共同参与的法律援助体系，同时以立法方式实现法律援助和司法救助的有机衔接，从而有效满足弱势群体的法律需求。

弱势群体权益的公法保护也必须坚持全局观和系统论，除法律援助之外，我们还应重视行政信访、行政复议、行政诉讼和国家赔偿等其他法定救济渠道，以期建构一套统筹兼顾、多元协调、共同推进的弱势群体权益公法救济机制，在积极推进国家治理体系和治理能力现代化的同时，让每一位权利的弱者感受到法治的力量，沐浴平等的光辉。

注释：

①《条例》第6条规定：“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督。”

[1]葛明珍.弱势群体权益的司法保护[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2013(6):19.

[2]章志远.行政法学总论[M].北京：北京大学出版社，2014:350-351.

[3]郭婕.当前法律援助面临的问题与对策[J].中国司法，2014(2):50.

[4]马立群.中国法治坐标上的公民行政法律意识——〈行政诉讼法〉实施状况调查报告·民众卷[J].行政法学研究，2013(2):72.

[5]金慧.再论我国弱势群体法律援助制度的问题及对策[J].时代教育，2012(3):196.

[6]吴建军，赵萍.城镇化进程中法律援助体系建设的几点思考[J].中国司法，2014(2):61.

[7]朱良好.法律援助责任主体论略[J].福建师范大学学报（哲学社会科学版），2014(1):12.

[8]雷建玲.弱势群体合法权益司法救济探微——以民事诉讼为视角[J].湖北大学学报（哲学社会科学版），2006(3):303.

[9]邓陕峡.完善我国司法救助制度的构想[J].河北法学，2009(2):156.

[10]汤啸天.论法律援助与司法救助制度的衔接[J].中国司法，2009(1):90.

2016-08-21

D926

A

1008-5947（2016）05-0041-05

山东大学人文社会科学重大研究项目“弱势群体权益的公法保护”（项目编号12RWZD17)的阶段性研究成果。

作者及单位：姚俐衡，山东大学法学院2014级硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。（山东 济南 250100）

责任编辑 王承云