国家级高新区负面清单制度设计初探※

●董君怡

国家级高新区负面清单制度设计初探※

●董君怡

国家级高新区负面清单可以根据投资主体或产业结构的不同进行分类，其制度设计应遵循：中央政府负责顶层设计；各地因地制宜；尊重法律和争取授权相结合；能减尽减与应管善管相融合。实施国家级高新区负面清单的保障措施有：改革政府机构，加强组织领导；消除隐性壁垒，实现投资自由；建立调整机制，采用动态管理；完善法制建设，实现刚性约束。

负面清单；国家级高新区；制度设计；保障措施

一、引言

“实行统一的市场准入制度，在制定‘负面清单’的基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域”是十八届三中全会《关于全面深化改革若干问题的决定》的重要内容，引起社会各界广泛关注。2013年，我国建立中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”），探索实行“负面清单”管理模式。

高新技术开发区（以下简称“高新区”）是将科研、知识、技术成果作为基础，以智力密集和开放环境条件为依托，享有国家土地、税收、金融等方面的优惠政策的区域。[1]高新区推动区域经济发展，服务整个社会创建精神文明和物质文明。从1988年国务院开始批准设立国家级高新区，到2014年3月我国已有117个国家级高新区。面对经济下行的的压力，我国必须进一步开拓市场，扩大内需，发展经济。国家级高新区对于地方经济增长来讲是有极大发展前景的区域，不仅有较高的经济增长率，还有相对可观的投资回报率以及不容忽视的创新能力，在激发市场的活力、增强市场开放透明度上起到重要的作用。但我国目前高新区的发展进入瓶颈期，借鉴“上海自贸区”实施负面清单制度，对于政府来说，只需要依据相关政策和规定，制定负面清单的内容，对清单以外的部分充分开放，只要企业是依据法定的程序注册登记，便可以开展投资经营活动。政府权力的下放，将本来就不应该归政府管、政府也管不了管不好的事交还给市场和社会，激发市场和社会的主动性以此刺激经济发展，并达到转变政府职能的目标。

二、概念界定与文献回顾

1.负面清单

负面清单相当于“黑名单”，清楚地列出了一个国家不允许投资或者限制投资的项目，而在此清单之外充分开放。[2]二战后，美国与其他国家签订的友好通商航海条约是较早采用负面清单的管理模式，这种“黑名单”很清楚地列出了一个国家不允许投资或者限制投资的项目，而在此清单之外充分开放。开始时负面清单的含义只是针对在国际投资协定或贸易协定中，建立协商一致通过的项目，各缔约方列为例外的，在某些行业或领域，不适用国民待遇，准许采用的特殊管理措施的原则。这个以一定规则列出不符合相关措施的表格，也正是被许多人叫做“负面列表”或“黑名单”。[3]虽然最开始是在外商投资准入上实施这种制度，但是在西方发达国家，这种管理模式现在已经进入了整个经济管理领域，成为一种常见的政府管理模式。刘满平探索将负面清单制度引入能源行业，[4]王新香研究如何将负面清单模式引入高校科研管理工作，[5]汤文仙探索建立军品市场准入负面清单制度，[6]陈姗姗则研究如何在政府采购中应用这种管理模式。[7]陈升较为系统的提出了负面清单的管理模式：“四个清单”+“两个标准”，即负面清单、准许清单、政府权力清单和企业失信清单，行业能源消耗限额标准和产业污染物排放标准。[8]许多文献是以经济学和法学的视角进行分析，丁万明和白彦峰以行政学为基础研究了负面清单对行政审批制度改革的推动作用，[9][10]还未有学者对国家级高新区负面清单制度设计进行研究。

2.国家级高新区负面清单

目前行政型管理体制是我国大部分国家级高新区的管理体制，虽然在高新区的萌芽开创阶段是需要的，但在高新区从孕育、成熟、发展到现在的改革创新，这种模式已经不再适用，可以通过实施负面清单制度对高新区进行改革创新，调整产业结构，完善规范管理。因此在国家级高新区实行负面清单制度，深化行政管理体制改革、科技体制改革、科技金融改革，扩大对外开放十分必要。有必要形成负面清单制度的战略框架，营造政策软环境，为增强高新区创新力和竞争力，深化行政审批制度改革，进一步规范行政权力、激发市场活力，在全国范围内广泛运用这种管理模式提供一定的理论基础和实践经验。

2014年7月成都高新区发布首份负面清单，明确限制投资领域；随后武汉东湖新技术开发区、襄阳高新区、宜昌高新区率先开展负面清单管理模式试点，以此建立一口受理、联合审批、综合执法”服务模式，从全国来看负面清单仍属于试行阶段。推行负面清单制度是转变政府职能的总开关，是发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要手段，并且也是推进全面深化改革的重要抓手。

3.国家级高新区负面清单的分类

根据投资主体的不同进行分类，分别讨论外资和内资的负面清单制度，重点研究哪些领域外资不能进入。由于涉及到国家和国内市场的安全问题，在实施负面清单管理模式时，应特别重视如何对外资准入进行合理的限制。因此，应以外商投资法律法规，《外商投资产业指导目录》等为依据，对国内外针对外资投资准入的经验学习借鉴，同时结合高新区的特点，不但禁止投资危害国家安全和损害社会公共利益的产业投资，还能起到优化产业结构，促进产能提高的效果。

根据产业结构的不同进行分类，参考上海自贸区的负面清单制度，以《高新技术企业认定管理办法》（2008年， 以下简称“认定办法”）和国家发展改革委员会《产业结构调整指导目录》（2011年，以下简称“指导目录”）为指导方向。一方面，制定国家级高新区的产业发展规划，对不符合相关规定及要求的产业列入负面清单内。另一方面，可以依据各自的特点，如主导高新企业、环境保护、高科技研究等逐步使不符合发展方向的企业脱离高新区，并限制后来类似企业的进入。通过这种方法可以对产业布局和产业聚集强化引导作用。这就是组成负面清单主要依据，形成了初步的负面清单的主体部分。[11]认定办法中，国家重点支持8项高新技术领域： 电子信息技术、生物与新医药技术、航空航天技术、新材料技术、高技术服务业、新能源及节能技术、资源与环境技术、高新技术改造传统产业。以此认定办法和指导目录可以将相关产业排除在负面清单之外。具体来说如下：G信息传输、计算机服务和软件业属于以上8类中，故全部不列入清单内。C制造业中C12-C23属于制造业中的传统产业，大多不应用高新技术，故列入清单内；D电气、燃气和水的生产和供应业中D42有新能源产业D44涉及污水治理，属于指导目录内的鼓励业，故两个领域都不列入清单；E建筑业中E46E47都基本不涉及高新技术，故列入清单内，E45有铁路桥梁水利建设，属于指导目录内的鼓励业，故不列入清单；F交通运输、仓储和邮政业中F49-F54有现代运输业F57有现代物流，故皆不列入清单内。

三、国家级高新区负面清单的设计原则

实施负面清单制度是对政府与市场边界的重新确定，意味着审批程序的简化和开放领域的拓宽，对政府的管理方式和管理理念提出了新的要求。为保证其顺利推进，促进国家级高新区主导产业的发展，其制度设计必须遵循以下的基本原则：

1.中央政府做好顶层设计和政策制定

要在全国的国家级高新区实行负面清单制度，中央政府必须统一规划，对其中涉及的各个方面、各个层次和要素之间的关系，实现统筹、协调发展。我国的负面清单还属于探索阶段，还有很多问题和风险。要想在国家级高新区率先试验，实施负面清单制度，负面清单制度设计必须要由中央政府完成，提供制度保障和政策环境，推进这项制度在各个国家级高新区有效实施。如果中央层面没有做好顶层制度设计和规划，没有来自全国人大及其常委会制定的相关法律的保障，没有中央政府的充分授权，没有一个完善的、系统的指导性改革方案，这项制度很难实施。

2.实行“以点带面”，各地因地制宜

我国国家级高新区中，成都高新区和东湖高新区已经提出要学习上海自贸区的经验，探索实行负面清单管理模式。我国已有117个国家级高新区，数目较多，发展状况不尽相同，产业结构也可能存在差异。我国南北差异、东中西部差异较大，且各主体功能区情况也不相同。因此，在国家级高新区实施负面清单制度可坚持灵活推进的原则。负面清单制度的设计要考虑差异性因素，不能像某些制度实施搞一刀切的模式。在全国范围内的国家级高新区实行这种管理模式，可以选择有代表性、有特点的园区先行实验，总结经验后再推行到其他地区。

3.尊重法律和争取授权相结合

“负面清单”从根本上来说有一定的地方性法规约束效应的。因此，制定“负面清单”必须以法律法规为依据。借鉴上海自贸区相关经验，如果想缩减清单实现投资自由化，吸引资金发展高新技术产业，推进区域经济建设，必须结合高新区特点，逐步实施，对各条各项进行研讨，获得国家部委的批准授权，因为毕竟制度既是从上至下，也是从下至上。

4.能减尽减和应管善管相融合

在如今法律法规框架下，在最大程度下放开相关政策，与此相对的尽可能使"负面清单”减少的最小，这样才能发挥负面清单的制度优势，尽可能大使市场主体活力更进一步的激发。和精简清单恰好不同的是，对于市场主体进入投资领域的条件应该放宽。结合实际情况也要进行相关管理约束，清单内的内容审核更加严格，清单外的事中事后管理也更加谨然有序。在实行负面清单制度的条件下，即使放宽了市场准入标准，不代表政府可以毫无作为，与此相反，政府应该对自身管理要求有更高的标准，正面清单和负面清单可依据实际情况同时实行，用“善治”改革高新区行政管理。

四、国家级高新区负面清单实施的保障措施

负面清单制度的实施必须要有相关配套措施作为保障，否则在具体实行过程中会遇到诸多问题而影响制度实施的效果。在具体措施上不仅仅要改革政府机构、转变职能结构，还要消除市场中的隐性壁垒，完善相关制度。

1.改革政府机构，加强组织领导

国家级高新区实行负面清单制度，对政府机构的运行效率和管理模式都提出了新的挑战。政府对机构进行改革，领导重视对预定执行政策的最终审核，有关机构提供相关问题的全面政策支持，相关职能单位只对具体问题负责。制定负面清单列表，限制企业投资等等，并在产生问题后对上级部门进行详细的反馈。除此之外，大量的可以由社会承担的服务性工作交由社会公共机构或相应的私人公司承担。如此不仅优化相关机构的人力资源配置，还促进了社区服务业等第三产业的发展，充分利用了社会的闲置资源，加强了政府与民间资本和信息的链接，更重要的是也减轻了财政负担。

2.消除隐性壁垒，实现投资自由

外资和内资在我国市场的投资环境不同，内资中的国有资本和民营资本相比又有差异。实行负面清单制度，理论上应该使这三种资本在清单之外的领域获得同等的待遇。但是事实恐怕并非如此。国家级高新区企业管理与一般企业管理不同，更加注重为企业发展创造环境，为中小型高科技企业发展提供便利。所以在负面清单外的行业或者领域，必须消除市场中存在的隐性壁垒，提供投资便利，促进产业结构转型，中小企业的发展，科技成果创新。比如在能源市场中的民营资本投资受到限制，即使在国家级高新区实施负面清单制度，如果没有工商管理、商事登记和行政审批等相关制度的及时改进和改革，投资自由化和公平竞争只是一个口号，难以付诸实践，在清单外的开放产业依然不能得到很好的发展。

3.建立调整机制，采用动态管理

为了能给高新企业提供最大的投资便利和最优的政策条件，需根据产业结构调整，对清单内容做出相应的改变，并且持续发展高新产业。“法无禁止即可为”，能够扫除企业投资经营的障碍，充分发挥市场配置资源的决定性作用，政府做好该管的和能够管好的，重塑政府与市场的关系，以此转变政府职能，发挥市场看不见的手的作用。[12]首先，实行“负面清单”制度要对国内的各个产业行业进行检查评估，要赋予政府相应的权力制定和调整清单。再者说，在“负面清单”制度的实施过程中，会存在诸多不确定因素和难以在短期内解决的问题。负面清单就其本身而言，无法做到将所有禁区列举出来，随着市场环境的不断变化，会有新兴产业的产生，经济领域的不稳定因素增大，这是在制定初期无法避免的。

4.完善法制建设，实现刚性约束

负面清单制度对我国来说是一件新鲜事，各个地方的实践尚且还处于一种尝试和探索的阶段，相关法律法规还不够完善。比如上海自贸区实行这种管理制度，就由国务院向全国人大常委会提议暂停在试验区内实施外资、中外合资、中外合资企业设立和变更审批等有关法律规定，草案通过方可实施。高新区实施这种制度也必须有法律依据，将各项措施规范化，相关法律随着经济环境的变化、市场的需求都要有所调整，要保证法制化进程，做到有法可依。为此，要及时将各个高新区清单试点总结出的好的经验和做法上升为国家法律法规或地方性法规及政府规章，以此约束制度实施中的各种行政行为和企业投资活动。

五、结语

以上海自贸区实施负面清单管理模为契机，可以预见我国会有越来越多的国家级高新区探索借此改革创新，都可以以此进行制度设计。未来的研究还可以着重于分析实施负面清单制度对我国国家级高新区行政管理体制改革的推动作用，并按照阶段对比分析高新区的投资主体变化、产业结构变化、高新技术转化为产能的能力变化，以具体数据进行实证研究。

[1]冯娜.高新技术产业开发区行政管理体制改革研究——以太原高新技术产业开发区为例[D].山西大学.2010.

[2]陆振华.“负面清单”简史[N].世纪经济报道.2014-01-01.

[3]刘丽娜，蒋旭峰.“负面清单”海外掠影[N].中国信息报，2013-10-16.

[4]刘满平.能源行业应实行市场准入“负面清单”制度[J].宏观经济管理，2015（02）.

[5]王新香.将“负面清单”模式引入高校科研管理工作的探索[J].湖北广播电视大学学报，2014（07）.

[6]汤文仙.探索建立军品市场准入“负面清单”制度[J].国防科技工业.2015(01).

[7]陈姗姗.引入“负面清单”管理创新供应商市场准入[J].中国政府采购，2014（06）.

[8]陈升，李兆祥.产业“负面清单”制度及其管理模式研究[J].中国软科学2014增刊.

[9]白彦锋，胡金辉.“负面清单”与我国行政审批制度改革问题研究[J].湖南财政经济学院学报，2014（12）

[10]丁万明.关于积极研究建立“负面清单”制度推动深化行政审批制度改革的建议[J].河南省社会主义学院学报，2015（01）

[11]王启友，冯杨.关于成都实施“负面清单”管理的研究[J].成都行政学院学报，2014（05）.

[12]胡萍，赵剑波.我国国家级高新区发展现状与问题[J].北方经贸，2009（02）.

2016-08-12

D035-01

A

1008-5947（2016）05-0004-04

国家社会科学基金一般项目（13BZZ037）。

作者及单位：董君怡，中南财经政法大学地方政府研究中心助理研究员。（湖北 武汉 430073）

责任编辑 何周富