新型城镇化进程中“城市病”治理的策略研究

■傅兆君 慕文珺 翟 斌

新型城镇化进程中“城市病”治理的策略研究

■傅兆君 慕文珺 翟 斌

城市化的快速发展使得人口膨胀、交通拥堵、资源短缺、环境污染、社会矛盾等各类“城市病”日益严重，妥善解决“城市病”问题，是保证我国城市化健康发展、顺利实现全面建成小康社会战略目标的关键性问题。“城市病”的产生，究其原因主要是跨越式发展产生“时间压缩”效应,城市发展理念与方式存在偏差,城市规划建设缺乏科学性,政府职能的缺位导致城市管理滞后,城市空间结构失衡等。发达国家在治理城市病过程中的城市发展理念、顶层的城市规划设计、科学的城市交通路网等先进经验值得我们借鉴。基于新型城镇化的视角，治理我国城市病要坚持以人为本的新型城镇化道路，确立城乡一体化发展理念，提高城市规划建设水平，创新城市管理方式，实施都市区和城市群发展战略。

城市化；城市病；新型城镇化

改革开放以来，我国城镇化建设取得了骄人的成绩，城市化率从1978年的18%上升到了2015年的56%，经历了世界历史上规模最大、速度最快的城市化进程。城市化率过半，意味着中国城市社会的来临，城市化建设进入崭新的阶段。然而伴随着城市化的“浓缩发展”，“城市病”也在集中爆发。“十三五”时期是我国建成小康社会的重要时期，国家高度重视“城市病”的根治与解决，2015年中央城市工作会议明确指出“要着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市”。基于此，本文立足于新型城镇化视角下，着重对“城市病”治理进行策略研究。

一、“城市病”的主要特征

“城市病”始于工业革命后期，工业化进程推动城市化发展，城市成为人口与各类经济活动的集聚地，爆炸式的人口增长继而引发了环境污染、交通拥堵、资源短缺、贫困失业等种种负面问题。经济学家哈蒙德把快速城市化导致的这一系列“城市病”称为“迈达斯灾祸”。本文认为，“城市病”是指在一国城市化尚未完全实现的阶段中，因社会经济的发展和城市化进程的加快，由于城市系统存在缺陷而影响城市系统整体性运动所导致的社会经济的负面效应。主要体现在以下几个方面：

城市人口膨胀。徐和平（2011）通过分析大城市形成的历史轨迹发现，无论是国外还是国内，特大型城市强大的集聚效应势必导致人口聚集和膨胀。［1］然而，城市配套设施建设和管理服务水平无法随着城市人口的快速聚集而同步增长，大规模、高密度的城市人口与城市资源承载力之间的不协调直接引起能源、交通、居住、治安等一系列城市问题。

道路交通拥堵。交通是城市发展的动脉。随着人口向城市的大量集中，城市交通系统供需结构发生改变，机动车等交通工具数量的快速增加使得城市道路负荷日益加重，道路拥堵、行车混乱、停车困难等问题不仅增加了居民出行的时间和成本，由于路况限制导致的车辆低速行驶与频繁停车更是直接增加了汽车的尾气排放，成为城市生态环境恶化的重要污染源。

资源能源短缺。能源、资源是城市经济发展的重要物质基础，城市是能源资源消耗的主体。我国资源丰富但人均占有量不足，石油、天然气等重要能源资源、水资源、土地资源等的短缺问题十分突出，全国90%以上城市存在不同程度的水资源短缺问题。近年来，伴随城市化的快速发展，城市人口的不断涌入带来了巨大的竞争压力，城市能源资源消耗进入更大强度的阶段，社会资源短缺带来的“城市病”将成为我国下一阶段城市化发展难以避免的瓶颈。

生态环境恶化。城市作为经济发展中心，各类产业集聚地，在经济活动发展的同时不可避免地带来了城市污染问题。我国粗放式的经济发展模式与制造业为主导的产业结构使得城市生态问题日益严重，全国78%的河段不适宜做饮用水水源，50%地下水受到污染；1/3的城市存在不同程度的雾霾现象；城市生活垃圾以每年约10%的速度增长，垃圾围城现象严重……环境污染使得城市从传统公共健康问题转向现代健康危机，空气污染、噪音、精神压力导致的疾病直接降低城市居民生活质量，引发社会矛盾。

城市贫困问题。伴随着城市化进程的加快，大量农村剩余劳动力涌入城市，受户籍制度与土地制度限制，城市发展收益并非均等地被所有城市居民所分享，部分居民处于贫困或者失业状态。而城市土地存在绝对刚性，在大量人口与产业集聚的过程中，城市土地资源紧张，住房需求旺盛，由此引发了房价的飞涨，京沪10年内房价上涨幅度达到近400%，全国大中城市房屋售价涨幅远远高于同期城市居民可支配收入的增长速度，新增人口的城市住房问题成为影响民生的“城市病”重要表征之一。

社会矛盾凸显。快速城市化进程与城乡二元结构产生的农民工问题与城市贫困问题，进一步导致了城市不同阶层之间矛盾的产生与激化。城市对农民工群体同时表现出的经济吸纳与身份排斥的双重态度，城市教育资源、医疗资源配置受户籍制度影响而呈现的不公平状态，受城市产业结构调整升级影响引发的农民工失业等种种现实问题，使得他们缺乏对城市的归属感及主人翁意识，甚至是对城市产生的排斥心理极易引发越轨行为。

中国的城市病问题受其特殊的发展历程与社会制度环境影响，不但具有发达国家城市问题的一般性特征，更存在其特殊性，城市中广泛而普遍的存在着投资热、圈地热、重复建设、形象工程、千城一面等“病症”。此外，“城市病”还体现在快节奏的城市生活中愈发冷漠疏离的人际关系［2］、人文系统中由于精神压力导致的燥郁、青少年问题及乞丐问题等非典型城市病［3］，而且越是城市化发达的地方，情况愈加明显。

二、“城市病”的原因分析

“城市病”的根源在于城市化进程中城市人口、经济的增长与城市空间、生态环境之间匹配度失衡，它的产生是城市化发展进程中不可避免的客观存在，但也受到城市自身规划、建设、管理等方面的影响。

跨越式发展产生“时间压缩”效应。“城市病”是伴随城市化发展而出现的一种必然现象。历史表明，世界上许多国家在城市化进程中都不可避免地产生了城市病问题，它与城市化的生命周期密切相连，呈现一种倒“U”型的发展规律，在城市化率30%～50%的阶段初步显现，在城市化率50%～70%的阶段集中爆发。发达国家城市化的历史历经百余年至20世纪中期才实现人口城市化。1950年以后，一些大城市出现了人口向郊区迁移的郊区化现象，此后又针对旧城衰败进行改造，出现了再城市化。发达国家在城市化的不同阶段针对不同的城市问题采取相对应的手段解决。而我国20世纪80年代在经济发展中实施的是赶超战略，1980—2010年间，我国国内生产总值的年均增长率达到10%，超过日韩成为经济高速增长持续时间最长的国家，经济的高速度带来城市化的高速度。我国改革开放以来30余年间的工业化城市化进程，浓缩了发达国家近百年的现代化历程，使得旧城改造、郊区化现象，以及再城市化现象等本来属于不同发展阶段的城市问题由于“时间压缩”效应同步显现，加上社会转型、体制等原因，导致各种“城市病”集中爆发。

城市发展理念与方式存在偏差。中国快速城市化进程一定程度下是受到地方政府唯GDP论的政绩观影响。城市建设忽略了以人为本的发展理念，片面追求城市建设速度，土地收入为主的地方财政结构直接导致城市过度投入于圈地投资与开发新城，城市产业的发展速度与城市地域面积拓展速度不成正比，基础设施建设与社会服务跟不上城市开发的脚步；部分城市为追求发展速度增加税收而忽视对引进产业污染程度的限制与要求，加剧了城市污染，影响了城市生活质量。与此同时，城市发展方式存在资源分配不合理的情况。城市人口的膨胀式增长归根结底在于城乡二元结构下社会资源配置不平衡，城乡预期收入的明显差异是农村劳动力过度向城市转移的直接诱因，教育医疗资源、文化娱乐设施等均倾向于向城市集中，更进一步增加了城市对人口的吸引力，有限的城市承载力与过度的城市人口集聚之间的不平衡无疑加剧了城市的各种病症。

城市规划建设缺乏科学性。城市的建设发展建立在科学有效的规划基础之上，然而我国在城市规划方面却存在很多问题。一方面，许多城市缺乏科学完善的城市规划建设体系，“先生产，后生活，边建设，边规划”的城市发展方针，导致其不但没有发挥应有的引导作用，反而影响了城市建设的科学性与合理性。尤其是针对道路交通及地下管网的设计明显缺乏长远的规划，对城市规模发展速度预估不足使得城市内外部之间道路设计呈瓶口状向城市中心收紧，在功能主义的城市规划理念指导下，城市功能分区使居住区与工作区分离形成单中心城市结构，潮汐式的通勤方式加大城市交通压力，迫使道路不断拓宽，重复性的道路施工反过来进一步加剧交通拥堵现象；城市地下管网建设亦是如此，规划预估容积不足，网络高负荷运作，部分设备设施老旧，使得城市对自然灾害抵御能力明显不足，管网破裂、城市内涝等事故极易发生。另一方面，城市规划执行力度不够，“一朝天子一朝臣”，各届政府各自为政，许多城市规划在具体实施过程中缺乏连贯性与统一性，导致城市布局混乱，无序发展。

政府职能的缺位导致城市管理滞后。在城市化起步阶段，由于城市化速度慢，经历的时间长，形成了政府对城市的僵化管理模式，为城市病留下隐患；在现下城市化加速阶段，起步阶段的城市系统与功能已越来越不适应城市人口增加和城市规模扩张的需要，以城市建设系统滞后为病因，以交通拥挤、住房紧张、基础设施严重不足为病征的城市病首当其冲地显现出来。然而受传统思维惯性约束，管理者面对许多新问题时，相较于创新管理手段，依靠市场机制提高政府服务质量，更加青睐于传统的行政管理手段，通过采取简单粗暴的管制约束方法，限制城市市民的服务需求，不仅无法从根本上解决城市病问题，反而激发了政府部门与居民之间的矛盾。

城市空间结构失衡。城市病起因不仅在于城市内部发展失衡，同时受到城市所在区域内城市空间结构影响。如果地区内城市体系发展较为成熟，大、中、小城市空间布局合理，城市功能划分科学，相互联系，相互依存，各司其职，彼此之间社会福利差异较小，则“城市病”的发病几率则会大大降低。与之相反，若是城市体系发育不完善，中心型城市“一城独大”，功能高度集中，优势明显，而中小城市发展条件落后，则会导致特大城市的过度城市化与中小型城市发展滞后。改革开放与沿海经济特区的建立使得我国东南沿海地带一些城市依托优势的地理位置与政策红利实现了优先发展，一批大型、特大型城市相继发展起来，在受到大城市政治、经济、文化、科技等诸多方面资源优势的吸引之下，劳动力资源进一步向大城市集聚，而众多中小型城市缺乏产业支撑，基础设施相对落后，人口集聚功能明显不足，导致人口持续性向大城市流动，加剧了城市人口拥挤、交通堵塞、景观质量下降、环境污染等问题。

除此之外，有许多学者将城市病与城市规模联系起来，一些学者认为城市病是由于城市过大而产生，如王桂新（2010）指出，一般认为大城市病是在城市化发展到一定阶段，城市人口的过度集聚超过工业化和城市经济社会发展水平造成的，所以有时也称大城市病为“过度城市化”［4］。但也有学者对此提出质疑，如胡一武（2016）认为“城市病并不是大城市才有的问题，小城市也有城市病，甚至比大城市还重”［5］。

三、发达国家治理“城市病”的先进经验

发达国家城市病问题主要体现在城市贫困、住房短缺、污染严重、治安混乱等几个方面，纵观英国、美国、日本、新加坡等国家城市病治理的政策与手段，可以总结出以下几点共性规律：

先进的城市发展理念。西方大部分的发达国家已经率先完成城市化进程，为了解决城市化发展带来的城市病问题，继续保持在全球产业分工价值链中的优势地位，各国分别从自身国情出发，针对城市经济发展新特征，积极谋划“城市转型”或“城市再生”。如英国为解决工业革命后城市拥挤、污染、疫病等问题，霍华德提出“田园城市”发展构想；美国针对城市无限蔓延带来的诸多负面影响，提出“新城市主义”［6］和“精明增长”发展理念等。基于可持续发展理念，创新城市、绿色城市、智慧城市、海绵城市等诸多新型城市发展理念纷纷涌现，成为国内外众多城市规划、建设、管理的核心发展理念，也为我国城市病问题的治理提供了科学的参考与指导。

顶层的城市规划设计。顶层规划设计体现在其科学性、前瞻性与权威性。首先，国外发展良好的大城市不约而同地都极其重视城市规划，在规划前期定制阶段，高度重视公众参与，反复论证与修改以确保其科学性与可实施；同时，以远见的思维谋划城市未来的发展，如新加坡为以后高架桥用地预留的城市绿化带，有效地减少了拆迁征地、反复建设的麻烦；此外，在规划确立后的实施阶段，各国均通过立法强化其权威性。例如，英国1909年《住宅与城市规划诸法》［7］是第一部涉及城市规划的法律，从此确立城市规划管理执行的法律依据与保障；日本为应对土地问题相继出台的《国土综合开发法》《国土利用计划法》《都市计划法》《农业振兴地域整备法》等上百部相关法律法规确保了城市规划的权威性，为城市病解决提供全局性的保障。

科学的城市交通路网。城市化进程对土地价格的影响加速城市居民工作与生活的分离，科学合理的交通路网是预防与治理城市道路拥堵问题的核心与关键。发达国家的城市路网建设经验表明，以公共交通为主导的城市交通体系是保障居民通勤需求的基础性资源，不仅可以缓解交通压力，降低使用者通行费用，同时有利于缓解城市污染，保护生态环境。例如，日本通过补贴与特定优惠政策激励轨道交通建设，建立快速公共交通体系，实施以大容量轨道交通（地铁）为主，多方式发展轻轨、独轨、自动化导向交通、磁浮交通等中容量轨道交通的城市道路发展战略，以此形成的快速、低耗、方便、舒适、安全的城市交通路网无疑是值得提倡与借鉴的。

四、以新型城镇化为依托治理我国“城市病”的对策建议

“城市病”问题作为城市发展的世界性问题具有其普遍性特征，而中国特殊的城市化进程决定我国的城市问题更具有其独特性。世界上许多国家在面临城市病问题时，走的是先污染后治理的路子，尤其以“雾都”伦敦最为典型。我国应以发达国家为鉴，从预防与治理两方面着手，发挥后发优势，在科学发展观的指导下，坚持新型城镇化道路，提升城市发展质量。

走以人为本的新型城镇化道路。坚持以人为本的新型城镇化道路，实现城镇化发展模式由增长导向型向民生导向型的根本转变。政府必须发挥其宏观调控的功能，弥补市场缺陷，适当控制大城市的规模。在此过程中，政府应当制定合理的城市发展政策，灵活运用经济手段引导和鼓励教育、医疗、重点项目等资源流入中小城市，积极促进基本公共服务均等化，最终实现大中小城市和小城镇协调发展。其次，推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变，由偏重城市经济功能向注重城市生产、生活、生态功能协调统一转变，由偏重城市发展向注重城乡一体化发展转变；努力实现城镇化的规模、速度与经济的发展水平相适应；切实做到城镇化发展成果由人民群众共享。

提高城市规划建设水平。总结发达国家经验可以看出，科学的城市规划是治理城市病问题的普适性规律。适应新型城镇化发展要求，提高城市规划科学性，必须具有超前意识，采取顶层设计，加强空间开发管制，健全规划管理体制机制，实施严格的建筑规范和质量管理，强化监督，提高城市规划管理水平和建筑质量。首先，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城市规划全过程。其次，还需要将城市的特色资源与城市规划、城市建设有机结合，创造出一种独具特色、内涵丰富的城市文化。另外，鼓励公众广泛参与城市规划，使城市规划的内容和结果能够更好体现公众的利益，满足公众的需求，体现大多数人的价值观。

确立城乡一体化发展理念。一方面，深化城市户籍制度改革，建立公平均等的社会保障制度，逐步有序推进农村人口市民化进程。通过建立国民基本社会保障体系来淡化户口的作用，完善符合中国国情的基本医疗保障体系，使该项公共服务能够覆盖全体国民；多途径解决农民工子女受教育及异地高考的问题，使农民工子女在城市享受公平的教育资源；加快保障性住房建设，解决长期生活在城市中的农民工住房困难问题，避免早期西方国家与目前一些发展中国家存在的“贫民窟”问题。另一方面，加快新农村建设，发展县域经济，改变农村人口向大城市蜂拥而至的无序流动状态。要从根本上解决大城市人口膨胀的问题，须从源头入手，通过城市的辐射作用，以城带乡，以工促农，实现城乡和谐互动，缩小城市与农村在公共资源配置方面的差距，使城市文明渗入乡村，使农民即使不进入城市也可以享受到城市现代化建设的成果，达到乡村生活城市化的理想状态。

创新城市管理方式，推动城市信息化建设。

防治交通拥堵等“城市病”，城市管理者应减少简单机械的行政干预，更多地通过健全法规政策来规范城市管理，注重运用经济手段等市场机制引导老百姓选择绿色、低碳的出行方式；防治资源、环境方面的“城市病”，须改变过去被动应付和偏重末端治理的管理方式，实现对垃圾减量化和资源化的管理创新，对从资源开发到生产、流通、消费、废弃的全过程进行控制和管理；防治社会矛盾凸显、安全基础薄弱等“城市病”，要不断完善城市社会管理格局和社会治安防控体系，健全社会矛盾调处化解机制、城市监测预警机制、应急响应机制、协调联动机制等。另外，信息化带来的交通智能化，可以引导车流、减少拥堵；其带来的远程体验，可以减少市民位移的需求，降低整座城市的“流动性”，对节能减排也助益良多。“城市病”正是在信息化与城市化相互协调、相互促进的双赢中被治疗，最终被治愈的。

实施都市区和城市群发展战略。预防城市病，或减缓城市病对大城市带来的压力，就必须从源头治理。要在城市规划和区域规划中采取分散化集聚战略以引导人口和生产力的合理布局，即未来的城市人口在向全国主体功能区划中的重点发展地区和优化发展地区集中的同时，在大都市区和城市群空间范围内适度分散。一方面发挥集聚经济的整体优势，另一方面避免人口向大城市中心城区过度集中带来的集聚负效益。通过发展大都市区内的新城、新区，形成大都市区多中心空间结构来平衡中心城区的强大向心力。根据我国的国情，大都市区的新城人口规模至少要50～100万人才能形成反磁力的效果，而达到如此规模的新城不能是只有居住功能的卧城，也不能是“县城+工业区”的发展模式，其功能一定是综合性的，要特别关注服务业的发展。

综上所述，“城市病”伴随城市发展产生，在不同历史发展阶段以全新的面貌出现在城市生活的方方面面，是难以根除解决的。中国压缩式的城市化进程导致各类城市问题的集中式爆发，凸显“城市病”问题的急迫性与解决的难度。面对“十三五”全面建成小康社会的关键时期，围绕创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，要坚持以人为本的新型城镇化道路，通过科学合理的城市规划建设与有效的城市管理手段，实现工业化、城市化与信息化的良性互动，构建可持续发展的城市生态经济，有效控制与缓解城市病问题，推动城市化进程健康发展，打造宜居宜业的美好城市。

［1］徐和平.经济发展中的大国城市化模式比较研究［M］.北京：人民出版社，2011：51-54.

［2］黄翠.浅析我国城市化进程中的城市病—以城市人情冷漠为探索基点［J］.湖南工业职业技术学院学报，2010，10（6）.

［3］曾长秋，赵剑芳.我国城市化进程中的“城市病”及其治理［J］.湖南城市学院学报，2007，28（5）.

［4］王桂新.“大城市病”的破解良方［J］.人民论坛，2010（32）：16-18.

［5］胡一武.“小城市病”危机来袭［J］.新城乡，2016，（6）：56-57.

［6］Katz，Peter.The New Urbanism：Toward an Architecture of Community［M］.New York：Mc-Graw-Hill，Inc.，1994.

［7］唐子来.英国城市规划核心法的历史演进过程［J］.国外城市规划，2000，16（1）：10-13.

［责任编辑：李君安］

A Study on the Strategy of Urban Disease Governance under the Process of New Urbanization

Fu Zhaojun Mu Wenjun Zhai Bin

The rapid developmentofurbanization causes the population explosion,traffic congestion,shortage of resources,environmental pollution,social conflict and other types of"urban diseases"are becoming increasingly serious.Solving the urban problems properly is to ensure the health of urbanization development as well as to ensure the successful realization of the goal of building a well-off society.The root causes of"city diseases"are the following："time compression" effect generated by leap-forward development,deviation between urban development concept and development mode,the lack of scientific urban planning and construction,delayed city management due to lack of governmental function and imbalance urban spacious structure.In curing the"urban disease",the developed nations give priority to the advanced urban development concept,top urban planning and scientific city transportation network.All of these afford us successful experience.In curing China's city diseases,we should take the path of new urbanization road that is people-oriented. We should also innovate the way of city management and implement the strategy of urban area and city groups.

Urbanization;Urban Disease;New Urbanization

F061.5

A

1673-8616（2016）06-0083-08

2016-09-15

傅兆君，东南大学经管学院教授，中国区域发展战略研究中心常务副主任、博士（江苏南京，210096）；慕文珺，东南大学经管学院硕士研究生（江苏南京，210096）；翟斌，东南大学经管学院硕士研究生（江苏南京，210096）。