供给侧改革的认知框架与动力机制

杨家宁

摘要：目前中国经济增长速度失去消费需求的拉动力，投资与消费失衡，其症结在于社会消费结构发生了变化，出现了结构性产能过剩，供需错配成为经济发展的主要矛盾。现阶段政策着力点应放在供给侧调整力度上，在降低企业的制度性交易成本、化解产能过剩、加大公共服务供给等方面实现供给侧的结构性动力机制优化。

关键词：传统经济模式；产能过剩；供给侧改革；动力机制

中图分类号：F12文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）03-0004-04

中央财经领导小组会议提出，在适度扩大总需求的同时，要着力加强供给侧结构性改革。国务院召开“十三五”《 规划纲要》编制工作会议时再次强调，要在供给侧和需求侧两端发力促进产业迈向中高端。从“三驾马车”到“供给侧改革”，这种话语变化表明了宏观经济政策思路的新认知，也勾勒出中国宏观经济的演变路径，指明了今后宏观经济政策的着力点。

一、传统经济增长模式的现实困境

改革开放以来中国GDP年均增长达到9.8%，这是世界经济发展史上的奇迹。在承认这种增长模式有效性的同时，我们也必须看到，经过2008年经济危机之后，中国经济已进入新常态，以低成本要素、高投入和生态环境为代价的高速增长的生产能力已不可持续。

（一）经济总需求不断萎缩

从宏观经济角度分析，总需求由投资需求、净出口、消费需求三大部分构成。数据显示，2013年以来，传统三大需求均呈下行走势（以下数据如未说明，均来源于国家统计局相关统计数据公报）。

从固定资产投资增速来看，自2013年2月以来，全社会固定资产投资增速不断降低，与前期刺激政策区间平均30%左右的增速相比，2013年增幅21%左右，2014年增幅降至17%左右，2015年前10个月固定资产投资增速已经下滑到10.2%左右的区间，每年投资增速回落5-6个百分点。从进出口总额来看，进出口总额增幅也呈现持续下降的趋势。2013年增幅在10%左右，2014年增幅在5%左右，2015年除2月份是以10.8%的比例增长，其余时间都出现10%左右的跌幅。从出口总值来看，出口总值累计增长从2013年初的25%一直跌至年底的7.9%；2014年开始出现负增长，全年勉强保持5%左右增幅；2015年又持续下跌，下半年一直持续负增长，11月跌至负3.0%。净出口2013年负拉动0.2个百分点，2014年小幅拉动0.1个百分点。从外部因素看，自2008年全球经济危机爆发以来，尽管美国、欧洲、日本等经济体采取了以宽松货币政策为核心的宏观经济政策，但总体形势依然复杂严峻。尤其是欧洲主权债务危机通过贸易渠道影响世界经济，[1]表明我国以欧美日的需求带动出口，进而带动经济顺利增长的模式，在可预见的未来将不可持续。[2]

从消费需求来看，消费是经济增长中相对稳定的力量，近年来消费也逐渐取代投资成为我国经济增长最重要的拉动力。但2013年以来消费也保持着逐年下滑的态势，从社会消费品零售总额的增速来看，2013年增幅为12.5%，2014年增幅降至12%左右，2015年增幅跌至10.5%左右，基本保持了一年下一个台阶的走势。传统宏观经济学理论认为，消费者边际消费倾向递减会导致消费需求不足，并认为这是形成生产过剩危机并导致高失业率的直接原因。

投资、净出口和消费是凯恩斯框架下经济增长的“三驾马车”，经济总需求不断萎缩反映了需求框架的宏观经济政策目前在中国操作余地已非常有限，传统增长模式已经不再具备有力和可持续的动力点。

（二）结构性产能过剩

2008年全球经济危机期间，为扭转增速下滑过快造成的不利影响，政府及时采取拉动内需和产业振兴等一揽子刺激政策。不到5年时间里，不仅推出4万亿计划，还11次调整利率、22次调整存款准备金率。虽然刺激政策逐步退出，但政策的累积效应和溢出效应还在发挥作用，自2013年以来，物价总水平明显下降，企业的投资预期和居民的消费预期下降，出现了行业产能过剩。产能过剩的发展使经济增长面临越来越明显的下调压力，引发了中国式的结构性通缩。

一方面，制造业产能普遍过剩。煤炭、钢铁、铁矿石、石油、石化五大行业的出厂价负增长幅度达20%左右，对全部工业PPI负增长的影响达到80%左右。[3]相应地是工业企业利润一年多来的下降。2015年9月份数据显示，下降幅度还在加大。尤其从房地产投资情况来看，中国城镇居民住宅的需求约占房地产总量的70%，峰值是1200万-1300万套住房。[4]房地产投资累计增长自2013年初的22.8%开始下跌，年底跌至19.8%，2014年从年初的19.3%跌至年底的10.5%，2015年从年初的10.4%一直跌至10月份的2%。另一方面，通货紧缩压力持续存在。PPI超过40个月的负增长且降幅偏大，最新的PPI已达-5.9%。从地区看，高度依赖资源和重化工业的地区，本轮调整中降幅偏大。分地区PPI大幅下降与GDP增长、财政收入乏力的地区基本重合；从行业看，重化工业调整幅度偏大，对PPI降幅的贡献超过75%，而其他工业行业和服务业等运行相对平稳。[5]中国出现的通货紧缩压力，与成熟经济体的通缩相比，成因大不相同，这种通缩主要不是因为流动性不足，而是在经济危机压力和地方GDP主义的驱动之下，在投资领域过度投入。

（三）社会消费结构变化

中国社会已经从生存型消费阶段进入到发展型消费阶段，居民的衣食住行等基本生存需要已经得到解决，而与人自身发展相关的教育、医疗等发展型消费开始快速发展。

一是从物质型消费转向服务型消费。从城乡居民消费结构看，1990-2013年，城镇居民消费支出中食品和衣着的人均消费规模从864.7元提高到8213.9元，支出占比从67.61%下降到45.58%，[6]而医疗保健、交通通信和文教娱乐三项支出在整个消费支出中占比逐年升高。1985-2013年，我国城乡居民医疗保健、交通通信和文教娱乐三项支出的年均增速达到16.47%和16.62%，超出人均消费性支出增速45个百分点。[7]其中，医疗保健消费占比的年均变化率分别为0.1%和7.8%，交通和通信消费占比的年均变化率分别为5.4%和4.1%，教育文化娱乐服务消费占比的年均变化率分别为-1.4%和-2.8%。[6]从中可以看出，服务型消费在中国社会消费中的比重逐渐提升。

二是从生活必需品消费为主转向耐用消费品为主。我国恩格尔系数呈逐年下降趋势。城镇居民恩格尔系数从1995年的50.1%降到2000年的40%以下，2012年降到36.2%，农村居民恩格尔系数也从1995年的58.6%下降到2012年的39.3%。城乡居民对住房、汽车、电脑、高档电器等耐用消费品的需求开始大幅增加。

（四）社会人口结构变化

中国的劳动力总量开始下降。15-64岁人口近20年来一直上升，从2012年开始下降，每年下降200-300万人，劳动力总量很快就要跌破9亿。一方面，经济发展人口红利的减少直接导致劳动力成本上升。过去十年来，劳动力成本增长是非常明显的，城镇单位就业人员平均工资从2005年的18200元增加到2014年的56339元，年平均增幅在13%。另一方面，社会供养、社会保障的压力增大。65岁及以上人口逐年增加，从2010年开始每年达3.5%的增幅，其中2014年增幅达到4.51%。老年抚养比逐年上升，2005年老年抚养比达到了10.7%，2014年上升到13.7%。

上述分析说明了在经济新常态下，当前中国的供给约束存在两方面：一方面是供给过剩，其根源是经济结构的增量扩能导致传统的中低端消费品供给严重过剩，以及地方政府为了稳GDP、保增长率等目标，导致政府对于生产的“保护性干预”；另一方面是供给短缺，根源在于中国社会民众的消费需求变化导致消费品供需正面临着不可忽视的结构性失衡，以及行政部门或其他强势机构在经济中的很多领域获取超出正常水平的稀缺性溢价导致“行政垄断性供给短缺”。供需错配成为经济发展的主要矛盾，而出口、投资和消费传统经济增长模式已经乏力。

二、供给学派的实践启示

从供需这一角度审视经济运行机制，问题不仅在于需求方面，而且也在于市场主体对社会需求的把握。上世纪70年代中期在美国经济滞胀中诞生的供给学派力主加强市场经济作用，强调从“供给管理”角度激发市场主体活力。

上世纪70-80 年代的石油危机叠加英美内部的结构性问题，造成高通胀、高失业的局面，凯恩斯主义刺激总需求的思想对此束手无策。因为扩张型政策会加速通胀，紧缩货币又会推升失业，无论哪种措施都很难解决经济本身存在的结构性问题。1980年，里根上台前，美国通胀率已达到 13.5%，GDP实际增速为-0.3%。一些经济学者在这种背景下纷纷向凯恩斯主义提出挑战，研究替代的理论和政策。短短几年时间，供给学派关于税收影响经济行为的见解和税收替代效应被作为美国前总统里根、英国前首相撒切尔夫人制定经济政策的主要依据，对美、英经济乃至世界经济产生了重大影响。

1981年，新上台的里根总统提出的“经济复兴计划”开头就声明，他的计划与过去美国政府以需求学派为指导思想的政策相决裂，选择以供给学派理论为依据，采取大幅度减税和削减社会福利等措施以刺激经济增长和减少政府干预及赤字压力。里根于1981年和1986年主导了两次重要的减税措施的制定和实施。撒切尔夫人1979 年任首相后，首先采纳了货币主义的观点，紧缩货币以控制通胀。同时采用供给学派的观点，加速推进国企私有化、减税、废除物价管制等改革措施，减少政府对经济的干预。

西方提出供给侧管理，与凯恩斯主义比较，在一定程度上有不同的措施。比较美英两国“供给管理”的措施，里根经济学侧重减税，撒切尔主义更侧重国企私有化。供给学派的实践经历，并非强调政府在有效供给形成和结构优化方面的能动作用，而是强调税收中性和减税等“减少干预”，帮助企业更高效率地运行，以及投资者更有效地进入各种投资领域，减少生产领域的交易成本，使经济自身增加供给，以此提高总体经济效率和活力。所以，在注重总量调控而忽略以政府为主体的供给侧结构调控上，两者都是一致的，因为其整体逻辑是市场平衡与结构问题完全由市场自发解决。

三、供给侧改革的动力机制

中国经济当下面临的结构性转型问题，“三驾马车”并非不可用，而是不能仅靠需求侧政策。供给侧改革并不是否定“三驾马车”，而是强调在供给角度实施结构优化、增加有效供给的中长期视野的宏观调控。[2]因为，需求是供给的元动力，供给侧的动力机制应该是消费供给、投资供给和出口供给，这种动力机制带有非常明显的结构性特征，三者综合形成的供给侧产品、服务以及制度供给，构成了中国经济改革的供给侧动力机制体系。

（一）降低企业的制度性交易成本

供给侧创新的真正作用是引导式改变，改变产品市场的数量、机制、构造和联系，也改变需求的种类、范围、激励和方式，在宏观经济中形成增长的动力。[8]为此，供给侧改革的核心是激活生产要素，降低企业的制度性交易成本，提高全要素生产力。

1.简政放权，增强市场机制在资源配置中的决定性作用。一方面，进一步推进政府审批制度改革。政府的主要职能是加强发展规划、战略、法规、制度、标准等的制定，加强市场监管、提供公共服务，着力创新行政管理体制和宏观管理方式。政府要加强对私人产权的依法保护，营造良好的企业经营环境，降低交易成本，达到鼓励创业、创新，提高效率的综合效应。另一方面，政府要主动通过引导消费来促进投资的转型。必须梳理要素市场，扩大有真实需求的服务业投资比重。加快调整国民收入分配结构，提高中国居民尤其是中低收入居民和农村居民的消费能力。

2.减税让利，提升企业盈利能力。“减税”的关键不在于能不能减税，而是要加快税收体制改革，调整税收结构、税与税之间的比重以及所得税内部级次和级距的搭配。其一，明确结构性减税重点领域。大力推进在进口、中小微企业、创新活动、养老产业化、教育、医疗卫生等环节和领域的减税与税收优惠举措，尤其是对服务领域的中小微企业加大“定向”减税力度。针对所得税、流转税、进出口税、地方税等不同税种，进一步降低政策门槛，调整优惠指标，简化征退手续，扩大中小高新技术企业抵扣应纳税所得额优惠范围，激励企业加大研发阶段投入，鼓励新兴业态创新发展。其二，加快推进财税体制改革。把消费税作为地方财政收入的主要税种。继续推进“营改增”。其三，加强创新人才的税收激励。对经一定标准认定的科技产业园或科技孵化器内的所有中小科技企业，比照高新技术企业比例扣除职工教育经费，降低企业税收负担。适度扩大科技人员技术入股、技术成果转让减免征税范围。

3.稳定货币供给，减少政府赤字。为了让经济在一个低通货膨胀率的环境中复苏，供给侧调控方式更倾向于稳定货币供给。一方面，要从货币为主的调控政策转向以财政为主的调控政策。货币政策只能是微调，不能太松。对“三农”、社会保障、区域协调发展、自主创新、节能降耗、生态保护、支持深化改革等方面，财政政策的设计要创新机制，加大对这些薄弱环节和领域投入力度。另一方面，加大投资体制改革力度，提升金融支持实体经济能力。通过金融制度创新，正确疏导民间资本进入间接融资渠道。通过商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充的机构门类，进一步提高国内资本的配置效率。通过降低贷款利率，缓解企业融资难问题，引导支持金融机构将资金投向有效供给不足的产业。财政出资设立自主创新风险投资基金、建立风险投资亏损的弥补机制，对符合条件的财政补贴予以作为免税收入处理等，提高财政扶持资金的绩效。

4.创新制度安排，激发市场主体创业创新能力。十八届三中全会《决定》提出：“必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。”激发市场主体创业创新能力源于国家的正规制度安排和非正规制度安排。一是给予创新人才开放、宽容的环境。通过完善科技成果转化、股权、融资、分红激励、促进科研人员流动、科技评价、职称评定等制度安排，使创新人才分享成果收益。二是给予企业技术创新的支持环境。通过大力发展众创空间，办好国家高新区、自主创新示范区，发挥集聚创新要素的领头羊作用。降低企业各种交易成本、融资成本、社会保障成本等，提高全要素生产率。支持企业主导的产学研协同创新，落实高新技术企业扶持等普惠性政策，鼓励企业增加创新投入，支持企业参与重大科技项目研发、科研平台建设。三是形成宽松、创新的社会氛围。引导“容忍冒险”“创新创业”等社会价值取向，在坚持让市场选择创业创新的方向和路径的基础上，让社会价值观、社会氛围来引导调节创业创新的规模和形式。

（二）化解产能过剩

化解过剩产能不是靠政府的强力干预，而是靠政府从供给端入手，进行多层次改革。

1.消化既有产能。一是加快过剩产能化解。废除产能严重过剩行业项目用地优惠政策，促进落后产能淘汰退出和企业兼并重组，合理引导企业转产，促进产业优化重组。目前亟需采取确定产能减少总量、允许配额交易、提供补贴政策等措施，加快淘汰一批高污染、高能耗的产能。应以推动户籍人口城镇化为切入点，采取政府购买商品房转为公租房或保障房、继续降低房贷利率减少购房成本以刺激需求等措施化解房地产库存为突破口。二是完善企业的竞争和退出机制。现在许多“僵尸”企业，其本身已经丧失了继续生存能力，却依靠政府或者银行“输血”的方式生存，致使有限社会资源被无效地占用，大大降低资源配置效率。[9]剥离处理银行坏账，“僵尸”企业不能再续贷，对于一些非“僵尸”企业，鼓励探索债转优先股、高息银行贷款转成债券等方式激发经济活力。三是通过“区域一体化”战略转移部分产能，加快对外消化。通过扩大出口和“一带一路”等战略开辟新的需求市场，加快建筑、铁路、电力、通信等产业产能输出，将过剩产能和污染产能转移，带动中国的钢铁、水泥、电解铝、船舶、光伏、纺织服装迁移至中亚、非洲等国家，在供给端消化产能。加强“避税型”区位选择，将出口依赖度较高的产业转移到拥有出口免税区的国家。

目前，严重过剩行业的退出和重组大体完成，标志是低效企业关闭或被重组，产业集中度提高，严重过剩行业价格，主要是 PPI 指标开始回升，相关企业逐步达到正常的盈利水平。[10]

2.加大行政性垄断问题突出的行业改革力度。一是进一步放宽准入，加快行政性垄断行业改革。在以往限制进入和交易效率低下的领域，下决心放开准入、鼓励竞争。包括石油天然气、电力、电信、铁路、金融、医疗、教育、文化等领域，新增投资和改进投资效率的空间都很大。[3]尤其要放宽养老、教育、医疗卫生等服务领域的准入制度，政府应提供相应的优惠条件，帮助潜在投资者尽快进入这些领域。十八届五中全会明确提出“全面放开竞争性领域商品和服务价格”，可以说，打破垄断、吸引社会资本进入服务业市场是改革的重点。二是继续推进土地确权流转。一方面，土地制度改革的核心是要推动以人为本的城镇化进程。农村土地流转以确权为基础，以放活经营权流转为目的，从而提升土地要素的流动性。另一方面，深化土地制度改革要配合城乡之间资金、人员等要素的流动。解决土地城镇化远远大于人的城镇化的问题，让进城农民享受到城镇的公共资源，在城市安居乐业，将有利于提高劳动力资源配置的效率，为企业创新提供源源不断的劳动力来源。

（三）加大公共服务供给

提高有效供给，关键是适应中国消费结构升级而形成的以服务业为主体的创业结构。2015年11月19日国务院常务会议通过《关于加快发展生活性服务业 促进消费结构升级的指导意见》，提出将居民和家庭服务、健康、养老、旅游、体育、文化、法律、批发零售、住宿餐饮、教育培训等10个领域作为重点，增加服务有效供给。

1.加强生活性服务业供给。由于人口结构变迁的影响，预计人口老龄化将对2013-2030年期间的居民消费结构产生显著的影响，医疗保健、食品、居住和家庭设备产品相关的部门将面临有利的需求冲击，而衣着、交通和通信以及教育文化娱乐服务产品相关的部门将面临不利的需求冲击。[6]

2.为提供中高端消费服务的“朝阳产业”输送更多的劳动力、资金、金融和技术。产业结构大变迁，意味着服务业的黄金时代已经悄然到来。“供给侧改革”的根本任务是将资源要素从产能过剩的产业中释放出来，给为消费服务的“朝阳产业”提供更多的劳动力、资金和技术。要大力推动社会企业进入服务领域，建立公益服务生态系统，形成政府、市场和公益慈善的跨界合作。

3.降低公共产品及服务的融资成本。一方面，建立公共基础设施投资基金，由政府担保发行相关的债券，基于社会效益精心选择公共产品。另一方面，建立“惠而不贵”的公共服务发展新机制，既加大政府的公共服务投入，也鼓励社会投资。对重点公共服务领域优先采用政府和社会资本合作（PPP）模式建设，加快设立PPP融资支持基金，对PPP示范项目前期费用给予奖补。鼓励金融机构创新符合PPP模式特点的金融服务，构建并优化服务流程和风险管理体系。鼓励社保基金和保险资金创新运用债权投资、股权投资、项目资产支持等多种形式参与PPP项目建设和运营。

4.以服务贸易为重点加快推进自由贸易。十八届五中全会明确提出“开展加快发展现代服务业行动”，要适应国际服务贸易增长的需求，从放宽市场准入、简化审批程序、降低外资准入门槛、完善财税及土地政策等方面着手，有序推进服务业市场的对外开放，形成双边、多边、区域性的服务贸易格局，打破发达国家服务贸易出口管制。

参考文献：

[1]李稻葵，张双长.欧洲债务危机：预判与对策[J].经济学动态，2010，（7）.

[2]贾康，徐林，李万寿，姚余栋，黄剑辉，刘培林，李宏瑾.中国需要构建和发展以改革为核心的新供给经济学[J].财政研究，2013，（1）.

[3]刘世锦.实现转型再平衡要“过三关” [J].国家行政学院学报，2015，（5）.

[4]刘世锦.房地产负增长的历史“拐点”即将到来[J].中国投资，2015，（9）.

[5]国务院发展研究中心形势分析课题组.2015 年上半年经济形势分析与全年展望——中国经济分化调整中积极拓展稳增长着力点[J].中国经济周刊，2015，（8）.

[6]茅锐，徐建炜.人口转型、消费结构差异和产业发展[J].人口研究，2014，（3）.

[7]匡贤明.从物质型消费走向服务型消费[EB/OL].http： //news. xinhuanet. com/ fortune/ 201504/ 04/ c_127657021. htm.

[8]贾康，苏京春.“ 三驾马车”认知框架需对接供给侧的结构性动力机制构建——关于宏观经济学的深化探讨[J].全球化，2015，（3）.

[9]刘世锦，刘培林，何建武.我国未来生产率提升潜力与经济增长前景[J].管理世界，2015，（3）.

[10]刘世锦.全面持续地提高要素生产率[J].国家行政学院学报，2015，（3）.

【责任编辑：孙巍】