重大环境风险型工程项目社会稳定风险的演化机理及防范举措

向鹏成++张寒冰

摘要：文章引入社会燃烧理论，探讨重大环境风险型工程项目的社会稳定风险演化机理和防范措施：基于重大环境风险型工程项目特点，对项目建设中存在的易引发社会稳定风险的燃烧物质、助燃剂和点火温度进行分析；构建了重大环境风险型工程项目社会稳定风险演化模型，并进行详细解释；从消除燃烧物质、控制助燃剂和降低点火温度三方面提出了防范措施。

关键词：重大工程项目；环境风险；社会稳定风险；演化；社会燃烧理论

中图分类号：X3文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）03-0012-04

一、引言

近年来，重大工程项目建设带来的环境问题日益突出，环境事故的密集发生使环境群体性事件在我国集中爆发。据统计，自1996年以来，环境群体性事件以平均每年29%的速度增长。[1]随着当前公众对生活品质要求的提高，其对于可能引发环境风险的重大工程项目的建设越来越敏感，群体抵制重大环境风险型工程项目建设的行为时有发生。

重大环境风险型工程项目社会稳定风险是指污染实际并未发生，但公众由于担心具有环境风险的重大工程项目上马后会对自身居住环境和身体健康带来影响而进行群体抵制的可能性，一般由重大环境风险型工程项目的建设引发，严重时会导致社会失稳。重大环境风险型工程项目社会稳定风险集中表现为环境群体性事件，如2007年厦门PX事件、2009年广东番禺垃圾焚烧厂事件、2012年启东排污事件和2014年茂名PX事件等。因此，探寻重大环境风险型工程项目社会稳定风险演化机理，从源头上防范社会稳定风险的形成，具有十分重要的意义。

当前学者们对重大工程项目社会稳定风险演化机理的研究主要集中在征地拆迁[2]和移民安置[3]等方面，而针对重大环境风险型工程项目社会稳定风险的演化研究却很少。除此之外，在对社会稳定风险演化机理进行研究时，比较常见的是采用系统脆弱性理论、[4]全寿命周期理论[5]和风险放大理论[6]等，从不同视角对社会稳定风险演化进行了探究，但就目前来看，很少有学者采用社会燃烧理论对重大环境风险型工程项目社会稳定风险演化机理进行研究。社会燃烧理论是由牛文元院士提出来的，它界定了导致社会不稳定的三个必要条件，并解释了风险演化的整个过程，可以很好地分析社会从稳定状态到失稳状态的演化路径，为认识重大环境风险型工程项目社会稳定风险的演化过程提供了一种新的视角。因此，本文以重大环境风险型工程项目为研究对象，采用社会燃烧理论，对重大环境风险型工程项目社会稳定风险演化机理和防范措施进行分析，以期探寻重大环境风险型工程项目社会稳定风险产生的本质，以及从源头上控制社会稳定风险形成的措施。

二、 重大环境风险型工程项目社会稳定风险的演化机理分析

（一）重大环境风险型工程项目社会稳定风险燃烧条件分析

社会燃烧理论来源于自然界的燃烧理论，牛文元院士认为社会界与自然界有异曲同工之处，自然界中的燃烧需要燃烧物质、助燃剂和点火温度这三个必备条件，社会界中的燃烧同样需要这三个必不可少的条件。社会界燃烧与自然界燃烧不同的是：引起人与自然、人与人之间矛盾的因素是引发社会不稳定的燃烧物质；网络舆情、社会心理的放大和非法利益的驱使等因素是推动社会不稳定的助燃剂；突发事件的产生是致使社会不稳定的点火温度。[7]这三个条件解释了社会稳定风险形成的内在条件。

1.燃烧物质。重大环境风险型工程项目大都属于政府主导的公共项目，在重大工程项目建设之前，企业参与角色相对弱化，这一特性决定了矛盾基本产生于公众和政府两个利益方。因此，本文从公众和政府方面分别识别致使社会不稳定的燃烧物质集。

（1）公众方面。在重大环境风险型工程项目建设方面，公众处于被动地位。环境问题关系着公众的切身利益，所有的社会不稳定大都由公众不满而进行抵抗开始，因此，公众方面的社会不稳定诱因不可小觑。首先，当前公众的受教育程度普遍提高，在民主思想的洗礼下，更加重视对自身利益的维护。当公众意识到由于重大环境风险型工程项目建设将使生存环境遭到破坏时，对自身的保护意识会使其产生强烈的抵制心理。其次，公众对相关知识的缺乏造成公众对风险的高估。Paul Slovic[8]在知识的“缺失模型”中指出，公众普遍凭借主观感受和个人经验判断风险大小，相较于具有专业知识背景的专家从理性角度评估风险大小来说，可信度不高。除了知识缺乏外，Bennett P[9]等人认为公众的偏见等也会影响公众的风险感知差异。最后，公众以个人利益为导向的心理，使得其缺乏顾全大局的心态，只顾眼前利益而不顾长远利益，只顾自身利益而不顾国家利益，从而盲目抵制项目的建设。

（2）政府方面。在重大环境风险型工程项目建设方面，政府处于主动地位，致使社会不稳定的诱因多数来自于政府方面。首先，地方政府奉行GDP至上的政绩观，为了提高自己在执政时期的政绩，往往无视环保责任而上马高污染的工程项目。[10]并且相关企业中有不少都与地方政府有利益勾连，官商勾结强烈地引发了公众的不满。其次，公众不相信政府有关项目上马后无环境污染风险的说辞。再次，环境影响评价是有效预防重大工程项目建设引发的环境风险演化为社会稳定风险的有力法宝，但是当前一些地方政府不重视环评，往往还未进行环评就准备开建，而且有关部门公布的环评信息过于专业化，公开程度低，甚至出现造假问题，这些都使环评仅仅流于形式，失去了本身的意义。最后，环评中的公众参与缺失问题是环境风险转变为社会风险的根本原因。[11]不少地方政府在做决策时经常暗箱操作，事前不征询公众意见，忽略公众对项目上马的风险感受，导致民怨的爆发。我国的公众参与制度保障方面还存在问题。虽然《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众参与做了相关规定，但在公众参与范围、时间、形式等方面仍存在不足，使得公众参与效果较差。除此之外，我国公众利益表达渠道（诸如信访、书记信箱等）经常失灵，也迫使公众由正常渠道转向非法渠道表达利益诉求。

2.助燃剂。助燃剂是推动社会稳定风险生成的助推力，本文识别的助燃剂有四个，分别为新老媒体舆论导向、不法分子混迹其中、公众社会心理放大和政府应对方式不当。

（1）新老媒体舆论导向。当前我国进入了全媒体时代，传统的报纸、电视，以互联网为载体的新兴的微博、微信、论坛等各类传播工具，实现了对受众的全面覆盖。新媒体的出现增加了政府进行危机管理的难度，当危机来临，新媒体作为危机爆发期的信息源和蔓延期的扩散体，比传统媒体传播危机信息更快更广。[12]新老媒体的舆论导向不可忽视，当前媒体为了博取公众的眼球，获得更多的点击率，在信息传播过程中普遍夸大事实，激起受害公众更加强烈的利益诉求，甚至导致一些不相干公众的盲目跟风抵制，使事态不断恶化。

（2）不法分子混迹其中。当受害公众抵制重大环境风险型工程项目的建设时，一些不法分子可能也会趁虚而入，或在网络上散播谣言，或用言语激化受害公众，故意夸大后果的严重性，恶意制造无端事件，采用各种手法鼓动公众，以达到自身的某种目的，结果造成公众心理上的恐慌甚至失去理性，做出破坏行为，导致事态的进一步演化升级。

（3）公众社会心理放大。当公众的利益诉求得不到政府及时、合理的回应时，在“闹大才能维权”“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”和“法不责众”等心理的驱使下，公众认为采取集体上访、聚众闹事的方式才可以得到政府的回应，才能较快解决问题，于是采取非法途径进行上诉，极大地危害了社会的稳定。[13]

（4）政府应对方式不当。目前存在政府对于公众的利益诉求应对方式不当的问题。如在事件萌芽期，采取不管不问的方式；在事件发酵期，采取“堵民”而非“疏民”的搪塞方式；在事件高潮期，采用简单粗暴的打压方式。这些不当的应对方式和行为都使得政府和公众之间矛盾不断加深，加剧了社会的不稳定。

3.点火温度。在我国，群体突发事件的产生是致使重大环境风险型工程项目社会稳定风险生成的最后一个因素，是加剧环境风险转变为社会风险的点火温度。这些群体突发事件具有参与人数众多、危害大和易复制性等特点，是导致社会不稳定的导火索，如果在这一环节不及时采取有效措施进行妥善处理，就很有可能引致重大环境风险型工程项目社会稳定风险的全面爆发

（二）重大环境风险型工程项目社会稳定风险演化模型的构建

社会燃烧理论在解释社会稳定风险的演化过程时认为，当人与自然、人与人之间不存在矛盾时，整个社会处于理论上的绝对稳定状态。但是只要出现造成社会不稳定的燃烧物质，就会对社会稳定状态施以不同程度的负贡献，若加上助燃剂的助推，将促使个体逐渐聚结为群体，当负贡献的量与质积累到一定程度时，在造成社会不稳定的点火温度的触发下，社会就会出现失稳甚至崩溃的局面。

因此，结合社会燃烧理论，分析重大环境风险型工程项目社会稳定风险演化路径，可以认为，在不考虑其他导致社会不稳定因素的情况下（如征地拆迁、移民等），当重大工程项目的上马不具有环境风险时，整个社会系统处于稳定和谐状态。但当公众意识到重大工程项目在建成后可能会对环境有所损害，且出现上文阐述的公众和政府任意一方的燃烧物质，就会给原有的平衡局面施以“负贡献”，使原来稳定的社会状态变得无序、混乱。若再经历媒体的舆论导向、公众社会心理放大等助燃剂的推波助澜，社会系统中无序混乱的个体会不断壮大并集结成具有相当规模且带有强烈破坏力的负面群体。随着负面群体不断给社会系统施加负贡献，使负贡献的质和量达到一定程度，点火温度阈值就会被突破，从而产生群体性突发事件。此时，如果再不及时采取措施去控制，社会系统所能图1重大环境风险型工程项目社会稳定风险演化模型够承受的最大临界值就会迅速被逼近，致使重大环境风险型工程项目社会稳定风险的全面爆发。基于此，本文构建了重大环境风险型工程项目社会稳定风险演化模型，如图1所示。

三、重大环境风险型工程项目社会稳定风险防范措施

燃烧物质、助燃剂和点火温度是重大环境风险型工程项目社会稳定风险形成的三个必要条件，但这三个条件并不是孤立作用的，而是一条“燃烧物质→助燃剂→点火温度”的链式反应。针对此，应从三方面采取措施以弱化和避免重大环境风险型工程项目社会稳定风险。

（一）消除燃烧物质

燃烧物质相当于重大环境风险型工程项目社会稳定风险源，此时社会稳定风险处于萌芽状态，从源头上控制社会稳定风险能有效地避免社会不稳定带来的损失。消除燃烧物质是防范社会稳定风险最明智的做法。

1.对公众进行知识宣讲和心理教育。当前环境问题形势严峻，环境安全需求使公众在意识到生存环境将受到威胁后产生了强烈的维权意识，甚至做出不理智的行为。公众数量庞大，知识水平和道德素质良莠不齐，一旦发生抵制活动，后果不堪设想。因此，政府应在决策重大环境风险型工程项目上马前，采用多种方式事先征询公众的意见，并请专家和媒体对公众担心和疑惑的问题进行知识宣讲和心理教育，抚平公众的焦虑和恐惧心理，消除公众的知识偏差和主观偏见。还要对公众进行道德和法律上的双重教育，引导公众采用正常的渠道表达利益诉求，树立以国家利益为出发点的价值观。

2.转变政府观念和行为，提升政府公信力。观念指导行为，这就要求政府在施政时要树立以人为本和执政为民的观念，以群众的利益为根本出发点，摒弃“GDP至上”的错误政绩观，这样才能及早防止行为带来的严重后果。[14]近年来由于政府官员的贪污腐败和官商勾结问题致使政府遭遇信任危机，为了挽回群众对政府的信任，政府在行为上要做到清正廉洁，公私分明，切断与企业之间的利益勾连，并鼓励公众和媒体进行监督举报，提高政府公信力，促进政府和公众之间的相互信任和相互合作。

3.秉承“公正、诚实、全面”的原则开展环评，建立强制性的环评信息披露制度。环评是事前预防环境风险转化为社会风险的法宝，在决策项目上马前，政府应该严格遵守环评程序，依照“公正、诚实、全面”的原则开展环评工作，严打环评腐败及造假问题。对于环评信息的专业化问题，公示部门不能仅仅列出相关数据，还要考虑到公众的知识缺失实际，进行合理的解释。为了更好地保障公众的知情权，解决公众和政府由信息不对称引发的社会冲突，我国还要建立强制性的环评信息披露制度，强制要求相关部门及时真实地公布环评信息，并对造假的责任主体进行严厉处罚。[15]

4.保障公众参与的有效性。公众参与决策是当前政府进行科学化、民主化决策的具体体现，为了保证公众参与的有效性，在对公众进行征集意见时，要合理地选择公众调查范围，尽量做到全面，尤其要倾听受害群众的心声。政府还要采用多样化的公众参与方式，鼓励公众全程参与，完善和有效运行各种公众利益表达渠道，并对公众各阶段的反馈意见进行详细的分析和合理的吸收。[16]除此之外，政府还要在制度上保障公众参与的有效性，积极向相关专家和公众征询意见，不断反思和及时发现公众参与制度中的缺陷，并进行完善。

（二）控制助燃剂

助燃剂是加快环境风险转变为社会风险的助推力，它能使公众和政府之间的矛盾进一步升级，从而导致社会稳定风险的放大。因此，控制助燃剂是防范重大环境风险型工程项目社会稳定风险最高效的做法。

1.树立媒体责任意识，建立媒体舆论管理体系。媒体在报道事件时要秉着客观公正的原则，向公众传递正确信息，不得夸大和歪曲信息，当事件发展到严重时期，不能跟风报道，要适当传递正面信息，来舒缓公众的负面心理压力。[17]政府要号召媒体管理各部门积极配合，全面监控新老媒体的舆论发展动向，引导舆论往积极正确的方面发展；在法律上建立有力的具有中国特色的网络媒体舆论管理体系，对那些报道负面信息造成严重后果的媒体进行处罚。[18]

2.改变政府的应对方式，建立服务型政府。政府不合理的应对方式，是致使公众社会心理放大的根源。改变政府的应对方式，建立“事前—事中—事后”全过程服务型政府，是政府提高社会危机管理效果的迫切要求。在事前，政府要积极引导公众参与项目的决策，认真听取公众的意见，对公众的利益诉求进行统计分析，并制定相应的处理方案。在事中，政府要及时疏导公众的负面情绪，找到匿藏在公众群体中的不法分子，并邀请公众代表进行座谈，及时妥善地处理公众的利益诉求。在事后，政府要及时收集公众的反馈信息，彻底清除社会稳定风险。

（三）降低点火温度

环境群体突发事件的产生是加剧环境风险转变为社会风险的最后一个因素。如果在这一环节不进行管控，就会加速突破社会系统所能承受的阈值，从而迅速导致社会失稳甚至崩溃。因此，降低点火温度是防范重大环境风险型工程项目社会稳定风险最关键的做法。

为了使政府能在第一时间采取措施将社会稳定风险消灭在萌芽状态，政府要构建环境群体性突发事件的预警机制。预警信息搜集→预警信息分析和处理→危机识别和预测→预警指标体系确立→危机警报→预控方案， 建立完整的预警监测系统，保证预警机制的及时性和高效性，便于政府提前掌握危机的发生点，及早避免社会稳定风险的爆发，从而将损失降低到最小。[19]除此之外，为了提高政府的应急处理能力，政府还要构建环境群体性突发事件的应急机制。一旦预警系统发出警报，政府便可以迅速开启应急机制，选择正确合理的方式解决危机，在时间上及早控制局面，防止事态的恶化，减轻事件后果的严重性，有效避免社会不稳定带来的损失。

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【责任编辑：孙巍】