转型期我国政府信任的时代特征、演进趋势及现实启示

唐荣呈++魏淑艳

摘要：社会转型期，我国政府信任具有政治共同体及政治制度的信任度较高、政府公务员的信任流失严重、级差政府信任的特征明显、公民对政府信任缺乏的压力增加等时代特征。而随着我国社会从传统向现代的转型，政府信任也呈现出政府信任主体从权利意识淡薄到权利意识高涨，政府信任客体从人格信任到制度信任，政府信任环境从封闭到开放，政府信任或不信任的表达方式从相对单一到多元化的演进趋势。总体而言，当前我国公民缺乏对政府信任的态势可调可控，但级差政府信任却隐藏较大的政治风险。建设政府信任应在满足公民多元化需求的同时注重规范公民参与，并以制度建设构建制度信任，进而促进政府信任。

关键词：转型期；政府信任；级差政府信任；人格信任；制度信任

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）03-0020-06

政府信任是指在与政府互动合作的基础上，公民基于政府运作和治理绩效的认知和预期，而对政府的一种归属和信赖心理，是一个历史的、不断调适的、动态演变的过程。政府信任作为一种稀缺性的政治资源和社会资源，不仅是政治系统的润滑剂，也是整个人类社会的稳定器，对于促进政治民主、经济增长、社会和谐具有重要的理论意义和现实价值。如果说政府信任是公民与政府互动合作的心理基础，是政府治国理政的一种软实力，那么政府信任的流失，则会直接影响到政治稳定、经济发展和社会秩序。一般来讲，任何一个国家或社会都会面临不同形式和不同程度的政府合法性与政府信任流失的挑战，处于社会转型与现代化进程中的国家尤其如此。美国政治学家李普塞特就认为，“政府合法性或政府信任危机的根源，必须从现代社会变革的性质中去寻找。”[1]55

我国的社会转型期是指从改革开放到本世纪中叶基本实现现代化，所经历的从计划经济到市场经济、从封闭到开放、从农业社会到工业社会和信息社会的转变过程。当前，我国正处于社会转型的特殊历史时期，社会结构的转换、体制机制的转轨、利益格局的调整和思想观念的转变，既深刻地影响着政治系统、政府信任结构和政府信任水平，又赋予政府信任鲜明的时代特征，也推动着政府信任的变迁和演进。

一、转型期我国政府信任的时代特征

（一）政治共同体、政治制度的信任度处于较高水平

政府信任的结构一般可以分为主体、客体、环境、表达方式等要素，而客体不仅包括政府公务员、政府官员等政治角色，也包括政府机构和政府部门，更应包括政治共同体、政治制度等核心内容。政府信任客体的类别不同，相应的信任水平也各异。随着全球化、市场化、民主化浪潮的加剧，世界上一些国家和地区经济倒退、社会分裂、政权频繁更迭、政局持续动荡，尤其是20世纪末的苏东剧变和21世纪初中东北非的颜色革命，充分反映了其人民对政府当局的厌恶，也反映了其人民对政治制度和政治共同体的无情抛弃。

亨廷顿认为，第三世界国家欲根除国内政治动荡、腐朽和落后，实现持续健康发展和国家现代化，必须建立起强大的政府。我国作为“后发外生型”国家，充分运用了国家机器的力量自上而下地推动现代化。改革开放以来，我国取得了举世瞩目的成就，综合国力和国际地位显著提升，经济、政治、社会等方面的面貌和人民生活水平发生了翻天覆地的变化。显然，这与强有力的政府治理能力是分不开的，充分说明了我国社会主义制度、中国共产党领导、人民代表大会等制度的优越性，及其在促进国家发展与社会进步中的决定性作用，也充分说明了这些制度得到了人民的拥护和信任。这也从我国公民对国体（88%）、政党（88%）、议会（83%）、司法（70%）、军队（86%）的高信任度得到体现（见表1）。 其中，这五项信任度的平均值（83%）与同为社会主义国家的越南（87%）处于高信任度区间，高于同为发展中国家的马来西亚（71.6%）、印尼（57%）和泰国（54.2%），远远高于发达的自由民主国家——韩国（27.8%），也稍高于发达的威权主义国家——新加坡（80%）。

（二）政府公务员的信任流失严重

政府在现实中一般是抽象存在的，但代表国家以政府名义行使公共权力的都是具体的个人，即政府公务员。政府公务员处于公民与政府交往和接触的最前沿，其个人修养、服务态度、办事效率和履职状况直接影响到公民对政府的认知和评价。正所谓，“只有行为者才能真正被信任，因为他们是唯一能够给予信任的单位。”[2]相关调查发现，从2002年以后的数十年间，我国政府公务员的信任水平持续下降，从2002年的84%降到2008年的51%，2011年又继续降到40%。表12010-2012年亚洲部分国家的政府信任度调查国家

信任度

类别中国越南新加坡韩国马来西亚印尼泰国国体88%93%86%22%77%56%55%政党88%82%69%12%54%42%35%议会83%88%83%11%70%50%49%司法70%78%86%36%72%52%63%军队86%94%76%58%85%85%69%平均值83% 87%80%27.8%71.6%57%54.2%数据来源：亚洲民主动态调查（The Asian Barometer Survey）Wave 3， 20102012. http：//www.asianbarometer.org.亨廷顿认为，现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。[3]社会转型期内，由于法律漏洞和监管措施缺乏，以及相关制度不健全，公共权力异化和行政伦理失范便获得了生存土壤和制度空间，也给一些政府公务员以权谋私、权钱交易、贪污腐化以可乘之机。我国当前不仅处于转型期，也处于矛盾凸显期和利益调整期，公共服务供给不足、贫富差距悬殊、社会公平正义缺失，特别是在涉及到老百姓切身利益的诸如就业难、上学难、看病贵、食品安全事故、环境污染问题等一系列民生问题时，如果政府不能及时有效解决，就会造成政府与公民的进一步对立，官民关系渐行渐远，政府公务员的信任流失也就在所难免。此外，由于新闻媒体的发展，曾经封闭运行的官僚系统逐渐透明化和公开化，尤其是网络新媒体的兴起，其所具有的传播负面消息的倾向和网络放大效应，把政府的阴暗面和政府官员的丑闻越来越多、越来越快地暴露于公众。哈佛大学学者奈伊（Nye）把媒体的这种功能形象地比喻为揭弊（whistleblowing）和扒粪（muckraking）。[4]这些负面信息无疑严重地影响政府形象和公民对政府官员的信任感。

（三）级差政府信任的特征明显

由于政府具有纵向的层级属性，不同层级政府的政府职能和治理绩效不同，政府公务员的素质和能力也各异，导致不同层级政府的信任水平存在较大差异。公民被置于复杂的政府结构之中，不同层次的政府提供不同的公共服务，满足公民的不同需求，尤其是在联邦系统中形成了不同的层次和部门，这些层次和部门成为公民需求的对象，互动的平台以及信任与不信任的源泉。[5]

我国公民对政府的信任水平，呈现出由基层政府到中央政府逐级递增的层级差异，这是我国政府信任的一个鲜明特征，体现了政府信任的中国特色，即形成了一种政府层级距离公民自身越近越憎恨、越远反而越信任的“距离悖论”。在我国政府的层级结构序列中，公民对基层、中层、中央政府的信任度差异较大，政府信任随着政府层级的上升而不断增加，这种政府信任呈现出的“地弱央强”特点，可称为“级差政府信任”。“村里是仇人、乡里是恶人、县里是好人、省里是亲人、中央是恩人” “经是好经，和尚给念歪了”“上有政策，下有对策”等民间流传的一些话语和民谣就是这种级差政府信任的真实写照。此外，许多学者和研究机构的实证研究也证实了这一点。从亚洲民主动态调查（The Asian Barometer Survey）所实施的三次跨度为十年的全国调查数据（见表2）来看，级差政府信任始终存在。2002、2008、2011年，认为中央政府是可信的（包括有点可信、相当可信、完全可信）民众比例分别为98.7%、98.5%、96.9%，而同一时期认为地方政府是可信的民众比例分别为79.6%、89.1%、80.3%。更大的差异体现在完全可信方面，认为中央政府完全可信的民众在2002、2008、2011年分别占到了63.8%、64.7%、53.1%，而同一时期同一类别在地方政府信任度上的频率分布仅为17.1%、17.4%、20.4%。表22002、2008、2011 年我国中央政府和地方政府的信任度频率分布[6]时间

人数比例

信任度类别2002年2008年2011年中央政府地方政府中央政府地方政府中央政府地方政府完全不可信0.2%2.5%0.2%1.2%0.6%2.1%相当不可信0.1%4.3%0.2%2.2%0.4%4.5%有点不可信1.0%13.5%1.1%7.5%2.2%13.1%有点可信6.1%29.5%5.7%31.9%10.8%32.0%相当可信28.8%33.0%28.1%39.8%33.0%27.9%完全可信63.8%17.1%64.7%17.4%53.1%20.4%样本量N300529563213321033373280（四）公民对政府信任缺乏的压力增加

新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年先生曾撰文指出，中国虽然没有“柏林墙”，但由高强度的“不信任”砌成的“社会墙”却存在于社会各个角色和各个群体之间，在穷人和富人之间，在资本和人民之间，在政府和人民之间，等等，不一而足。[7]处于转型期的我国，社会阶层分化、社会矛盾凸显、公民权利意识觉醒，尤其是弥漫于整个社会的谣言、群体恐慌和普遍焦虑，以及频频发生的社会泄愤、群体性事件与邻避冲突、政治冷漠与退出，不仅动摇政府的合法性基础、加大公共政策执行难度，而且严重破坏社会和谐及社会秩序，充分说明公民对政府信任缺乏的压力增加。这突出表现在以下几个方面。

1.谣言泛滥与社会恐慌。谣言是一种在社会中产生并流传的未经官方证实或已被官方辟谣的信息。[8]谣言在本质上具有公共性和社会性的特征，一般与产生其中的自然现象或公共事务有联系，代表了一种公共舆论和社会意见，是对官方权威信息的异议和歪曲。因此，谣言是“反权力”的，是对政府的不信任和对权威的质疑，而一个谣言泛滥的社会必定是政府信任面临重大危机的社会。尤其在网络时代，信息技术使得谣言的传播范围大大拓展，传播速度快，能够在短时间内吸引大量受众群体，继而造成社会恐慌，影响社会稳定和公共秩序。近年来，我国出现了众多由谣言引发的社会恐慌事件，而且在政府发布权威信息澄清和辟谣之后，社会公众要么充耳不闻，要么将信将疑，而大多数是选择轻信谣言、盲目跟风，更有甚者对谣言推波助澜，这充分说明了官方权威的丧失和政府信任的流失。

2.群体性事件与邻避冲突。公民对政府的不信任感日积月累就会形成一种针对政府的“抽象愤怒”，群体性事件就是这种“抽象愤怒”的集中爆发。[9]近年来我国群体性事件多发频发、参与人数增多、破坏性增强、规模扩大、组织化程度提升，而且产生极强的社会示范和扩散效应。可以说群体性事件是政府信任的晴雨表，群体性事件越多、规模越大、持续时间越长，说明政府信任度越低。一般来讲，如果公民的利益诉求通过制度化的方式不能得到满足，其就会转而诉诸非制度化或非法的方式，而当地政府一般很难有效应对，要么极力打压、要么听之任之，结果导致事态扩大。更重要的是，群体性事件参与者的动机各有不同，一部分是为了争取自身利益与权利，但更多的是非直接利益相关者借机发泄私愤、宣泄情绪、制造混乱，甚至有组织的犯罪分子也混杂其中。而在众多的群体性事件中，由邻避效应引发的邻避运动和邻避冲突具有典型性和代表性。邻避效应的原因，既有邻避设施本身对环境质量、身体健康、资产价值的负外部性，也有公民维权意识日益增强，但更重要的是政府决策过程的不透明和不公正而导致居民不信任项目发起人和当地政府。

3.政治冷漠与退出。如果说以上方式是公民不够信任政府而采取的一种“积极主动”的非制度化参与方式，那么政治冷漠与退出就是公民对政府感到失望而走上另一极端而采取“用脚投票”的消极对抗手段。在持续扩大的、异常激烈的公民参与背后还暗藏着政治冷漠者，他们不关心国家大事和公共事务，缺乏参与政治的热忱和责任心。在这种情况下，公民对政治生活缺乏兴趣，其政治权利感和政治义务感均减弱，疏远和逃避公共事务，进而退出政治和公共生活，这不仅具有行为上的消极性，也具有主观上的故意性。大量的调查统计数据显示，真正出于自主意识自愿参加投票选举等国家政治生活的公民所占比例一直不高。[10]另外，一些地区的听证会“逢听必涨、逢涨必听”，一方面是“听证哥”“听证帝”“听证专业户”，另一方面是“沉默的大多数”，致使代表民意的真正参与者寥寥无几。

二、转型期我国政府信任的演进趋势

根据辩证唯物主义的观点，公民对政府的信任处于发展变化之中，一成不变的政府信任状态是不可能存在的。政府信任的主体、客体、环境、表达方式等要素相互作用，共同推动着政府信任不断由低级向高级、由简单向复杂的发展演变。转型期我国政府信任的演进趋势可概括为以下几个方面。

（一）政府信任主体：从权利意识淡薄到权利意识高涨

由于经济发展水平的制约、传统历史文化的影响以及“臣民意识、权力崇拜、官本位”等观念的根深蒂固，作为政府信任主体的公民长期以来很少参与政府治理和公共事务，也缺乏维护自身权利和利益的意识，只是被动地服从和接受政府的管理。然而，随着经济的发展、社会的进步、法制的健全、教育水平的提高以及民主、平等、人权、自由、法治等普世政治价值的不断深入人心，公民的主体意识已经觉醒，公民的知情权、表达权、参与权、监督权等权利意识不断增长，而且向隐私权、参政权等纵深方向发展。这不仅体现在公民要求政府信息公开、要求政府官员财产申报的呼声日益高涨；也体现在公民越来越善于运用法律的武器依法维权和依法提起行政诉讼；更体现在公民越来越敢于对政府官员进行监督、评判和举报；还体现在公民的政治效能感逐渐提升，越来越多地参与公共政策的制定、执行和评估。此外，经济越发展、社会越进步，公民的需求层次也越高，大多数公民已不再满足于生理需求、安全需求和社交需求，而是向往更高层次的尊重需求和自我实现的需求。这种“批判性公民”（critical citizens）对政府的要求和期望越来越高，变得越来越“苛求”和“挑剔”，用更高的标准衡量政府治理绩效和公共服务水平，不断给政府施压，也不断挑战政府权威。

（二）政府信任客体：从人格信任到制度信任

现代化是一项系统工程，国家治理体系和治理能力现代化作为“第五个现代化”，已被我们党提上了重要的议事日程，而国家治理体系和治理能力现代化，必然要求政府信任形态的现代化。经典现代化理论一般将社会发展阶段划分为传统社会、转型社会和现代社会，这可分别对应张康之教授提出的三大政府治理模式（统治型政府、管理型政府、服务型政府），[11]以及马克斯·韦伯的三大政府权力基础（传统型权力、魅力型权力、法理型权力）。[12]政府信任的实质是指向公共权力的，不同的权力属性和运行方式会孕育不同的政府信任形态。因而，政府信任在这三大社会发展阶段、三大政府治理模式和三大权力基础上分别呈现出习俗信任、人格信任和制度信任的形态（见表3）。

表3社会发展阶段、政府治理模式、政府权力基础与

（经典现代化理论）传统社会转型社会现代社会政府治理模式

（张康之）统治型政府管理型政府服务型政府政府权力基础

（马克斯·韦伯）传统型权力魅力型权力法理型权力政府信任形态习俗信任人格信任制度信任在传统社会中，人与人之间一般基于地缘和血缘而产生一种感性而直觉的人际信任，当这种信任经传统习俗浸润到个体的思想观念和行为方式，以及国家的宗教仪式、公共事务、对外战争等环节时，就扩展为对国家和政府的信任，即习俗型政府信任。在个体行为的意义上，习俗型政府信任起因于对历史传统、地域共同体以及家族的信任，它因信任这个传统及其共同体而信任整个政府体系。[13]此外，传统社会中统治者的目的在于维护其专制统治，政府治理模式是一种统治型政府，国家与政府是帝王的私有财产，公共权力也被私有化。因此，习俗型政府信任是一种理所当然的、不假思索的信任。

而在转型期的早期，经济体制、社会结构、政治制度、生态系统等方面必定要经历剧烈的调整和变革，政府的改革发展任务也异常艰巨，会面临诸如稳增长、调结构、惠民生、保稳定、防腐败等挑战。这对政治精英和政府官员的个人品质、道德素养和施政能力提出了较高要求，政府治理也呈现出浓厚的人治色彩。因而，普通民众的政府信任也一般指向那些拥有公共权力的政府官员，即把对政治共同体、政治制度、政府组织等的信任统统转换为对政府官员的信任。这种政府信任很大程度上取决于公共权力者的人格魅力和个人特质，本质上体现为一种人格信任。随着经济的发展和社会的进步，转型社会不断向现代社会迈进，政治、经济、社会等日趋规范化、法治化和制度化，政府治理的人治色彩不断褪去，基于魅力型权力的管理型政府，以及内嵌于管理型政府的人格信任逐渐退出历史舞台，取而代之的是基于法理型权力的服务型政府，以及内嵌于服务型政府的制度信任。因此，在转型社会，政府信任表现为持续的制度化趋势，也就是人格信任因子日益消减、现代的制度信任因子不断生长的过程，也是政府信任走向现代化的过程。

在现代社会，主权在民、民主法治等政治理念日益普及，政府权力基于合理合法的基础，公共权力不再是统治者私有而是归全民所有。政府权力的运行不再可以随心所欲，而是受到一系列政治理念、法律法规等制度的规范。此外，政府的目的不是统治或控制而是服务，[14]政府治理模式体现为服务型政府。在政治生活和社会生活中，政府官员的人格魅力和人格特质逐渐淡出，公民对政府的信任也不再单单指向政府公务人员。政府信任源自先进的政治制度设计，以及公民对这种制度所带来的优良政府绩效和良善公共生活的稳定预期。因此，现代社会的政府信任是建立在法理型权力之上的、内嵌于服务型政府的制度信任。

（三）政府信任的环境：从封闭到开放

政府信任的环境既是政府信任产生的条件，也是政府信任发展与演进、流失与修复的外部变量，也是政府信任主体和客体赖以存在的空间。改革开放以来，我国社会不断从单一化走向多元化、从保守走向革新、从封闭走向开放。我国的现代化过程，也是一个从封闭、半封闭到全方位开放的过程，政治系统不可避免地被卷入到整个开放的历史洪流中，政府信任的环境也必然从封闭走向开放。经济方面，全球化的深入发展使得关起门来搞建设已经不可能，国家间、地区间经济活动的生产、分配、流通、消费等越来越紧密地联系在一起。社会方面，以小农经济为基础，以家族结构、等级制为特点的社会结构已经瓦解，取而代之的是平等、竞争、开放的社会结构。文化方面，传统中华文化在与西方文化的交流碰撞过程中，不断吸收西方文明的有益成果，同时中华文化也不断向外传播、走向世界。交往方式方面，交通设施的改善和加强、通信技术的发展、互联网的应用和普及，使得区域间、国家间的交流日益深入，人员、资本、信息的流动日趋便利和频繁。政府内部方面，由于公民权利意识的觉醒和信息技术的应用，政府透明度不断提升，政府信息公开力度不断加大。

（四）政府信任或不信任的表达方式：从相对单一到多元化

传统上，公民对政府信任或不信任的表达方式，一般体现在现实生活中的语言和行动上。如果不信任政府，在语言方面一般体现为编撰并传播与政府有关的民谣、顺口溜和打油诗等对政府进行嘲讽，以及通过传统媒体发表自己的政治主张和见解；行动方面既有公民投票、选举、信访、举报等制度化方式，也有请愿、静坐、游行示威等半制度或非制度化方式，更有冲击党政机关、阻碍交通、打砸抢烧等暴力抗议行为。

由于数字革命和网络技术的发展与普及应用，各种信息产品尤其是互联网早已渗透到人们生活和政府管理的各个方面，也正重建着公民与政府的沟通模式。互联网具有信息量大、感染力强、传播速度快、覆盖范围广的优势以及匿名性、互动性、平等性、开放性等特点，尤其是自媒体的崛起，打破了传统媒体的新闻垄断，以点对点的传播模式超越了传统媒体点对面的传播模式，正重塑传媒生态。这极大地拓展了公共舆论空间，使得政府越来越难以掌握网络舆论传播的主导权，更难以掌控网络话语权。

网民维权、网络监督已势不可挡，网络参与、网络问政已蔚然成风，互联网已成为民主政治的试验田和民情民意的集散地。网络论坛、博客、微博、微信等网络技术工具，成为越来越多的公民表达政治态度、参政议政的重要平台和传递政治信息、交流思想的主要渠道，也成为公民表达对政府信任或不信任的重要方式。而且这种新兴的表达方式与传统的语言和行动表达方式相互融合、相互促进，互联网不仅成为语言表达的载体，也成为行动的导火索和策源地。由此，政府信任或不信任的表达方式由现实世界进入到现实世界与虚拟世界相融合的复合空间，由相对单一发展到多元化。

三、现实启示

（一）理性对待、科学分辨政府信任流失问题

如上所述，政府信任客体具有复杂性和层次性，一般可分为政府公务员、政府组织、公共政策、政治价值观、政治制度、政治共同体等方面。虽然这六大组成单元都是政府信任的对象，但它们在政府信任客体的结构中具有不同的特点、地位和作用。受地球内部结构①（如图1）的启发，可以把政府信任客体分为三个层次（如图2）：外层：政府公务员；中间层：政府组织、公共政策；核心：政治价值观、政治制度、政治共同体。

图1地球内部结构图2政府信任客体的结构层次政府信任客体的核心决定了整个政府信任的本质属性、总体特征和发展趋势，而且影响和制约处于中间层和外层的部分并为其提供依据和方向，而中间层和外层为核心提供支持和保护，从而维持政府信任的统一性、持久性和稳定性。越靠近核心就越坚韧，越具有稳定性；越靠近外层就越可变，越具有波动性。一般来讲，政府信任的流失首先发生在外层和中间层，即政府公务员、公共政策、政府组织，如果政府能够及时整饬吏治、优化政策、调整机构就完全可以挽回或修复已经流失的信任。而当外层和中间层不断被侵蚀，层层脱落时，就会波及到政府信任客体的核心——政治价值观、政治制度和政治共同体，这将会导致政府信任解构、政府解散和国家解体。因此，现阶段我国政府应虚心接受并反思大多数民众对政府的批评、质疑、监督，理性认识不同类别政府信任的特点及其流失所造成的危害，做到有的放矢、对症下药，有针对性地进行政府信任的修复。

（二）公民对政府信任缺乏的态势可调可控

如上所述，虽然政府公务员的信任流失严重，但政府公务员居于整个政府信任结构的外层，其信任水平的下降暂时不会对整个政府信任结构造成冲击，短期内也不会波及到居于核心层面的政治共同体、政治制度、政治价值观。虽然不信任政府的压力增加，但诸如谣言、群体性事件与邻避冲突、政治冷漠等一般只是针对有关政府官员、基层政府和具体的公共政策，也很少涉及到政治价值观、政治制度、政治共同体等政府信任客体的核心内容。这也从侧面说明，虽然我国公民对政府官员普遍不满，对一些政府部门和政府机构心存怨恨，抵制某些损害自身利益的公共政策，但对社会主义国家的热爱、对中国共产党领导的拥护、对马克思主义的信仰等总体上没有动摇。也就是说，虽然老百姓质疑干部清正、政府清廉，但政局稳定、政治清明的大局没有发生根本的改变。而藏独、疆独等分裂国家的组织、法轮功等邪教组织以及一些民运分子和政治异见者的过激言论和行为，一般具有颠覆国家政治价值观、政治制度甚至政治共同体的政治敌意，此类不信任指向了政府信任客体结构的核心，是需要高度警惕和严加防范的。然而，此类不信任在政府信任中不是主流，也不是矛盾的主要方面，不影响政治体系和政府信任结构的总体稳定。因此，当前我国的政府不信任总体处于可协调、可控制的范围内。

（三）级差政府信任隐藏政治风险

虽然我国的政府不信任总体可控可调，但级差政府信任却隐藏较大的政治风险，体现在：第一，公民对地方政府的不信任会蔓延至中央政府，进而导致政府信任的整体恶化。公民对地方政府的不信任会像病毒一样沿着纵向的政府等级序列蔓延并传染至中央政府，长此以往，必然影响整体的政府信任状况。我国级差政府信任的形成既有政治传播与沟通机制不畅、中央集权体制、政治文化传统惯性等外因，也有地方政府官员公共权力异化、失职渎职以及贪腐堕落等内因。如果地方政府的信任水平低下，并与中央政府形成较大的落差，会激发群众的逆反心理、闹事动机和抗争行为，进而会强化群众的清官情结和上访意愿，导致所涉及的矛盾和问题转向较高层级的政府，最后聚集至中央政府。然而，由于中央政府职能的有限性，以及社会矛盾和社会问题的普遍性和复杂性，中央政府不可能解决所有信访问题而必然面临高负荷的信访压力，最终导致中央政府的信任流失和权威受损。例如，有学者研究指出，农民对中央政府的信任度与他们进京上访次数呈反比关系，上访次数越多，信任度越低。[15]第二，级差政府信任会导致基层政权软化。首先，如果公民频繁且长期对地方政府不信任，这就为政府信任的功能替代品留下了生存空间，即在地方政府的信任和权威衰落的同时，会以公民权利代言人和公民利益庇护所的面貌出现一种新的权威体。其中，尤以黑社会势力的滋生并向基层政权的侵入和渗透为甚；其次，地方政府信任水平的低下，会导致公民对相关公共政策的抵制和抗拒，增加地方政府执行公共政策的成本、造成公共政策梗阻。在其他同等的情况下，如果人们不信任政府，他们可能不信任政府所发布的政策，而且那些不信任政府的人也可能希望去限制政府的行为。[16]

（四）满足公民多元化需求的同时，注重规范公民参与

公民权利意识的高涨和需求的多元化，对现行政府合法性和政府治理能力带来巨大压力，也使政府信任面临巨大挑战。伴随着传统到现代的转型，政府信任的培育和生长已不能单单依靠意识形态的教化和政治领袖的魅力，而是主要在于提供公共服务的能力和政府的治理绩效。因此，应倡导社会主义核心价值观，营造公平正义、自由法治的社会环境，为公民需求和公民权利的实现创造良好的社会平台；改进公共服务供给方式、提高公共服务总量、提升公共服务质量、健全公共服务体系，不断满足人民群众日益增长的物质、文化和精神需要；积极稳妥地进行政治体制改革，大力推进民主政治建设和法治建设，不断满足人民群众日益增长的政治参与诉求和政治权利诉求。

权利与义务是统一的，在满足公民需求和保障公民权利的同时，应注重规范公民参与。首先，培育参与型政治文化，提升公民政治素养，增强公民和政府的民主法治意识， 积极引导公民合法、负责、有序、理性参与。其次，拓宽参与渠道的同时设计科学规范的公民参与路径，把公民参与纳入法治和民主框架内，提高公民参与的科学化、法治化、民主化水平，实现公民参与从动员式参与到主动式参与、精英参与到大众参与、非制度化参与到制度化参与的转变。再次，培养公民网络素养，提高公民的网络法律意识和道德修养，提升其对网络信息的理解、辨别、分析和评价能力，遵守网络公约，做到文明上网、健康上网，不信谣、不造谣、不传谣。最后，加大政府信息公开力度，畅通公民与政府良性互动的网络沟通机制，建立健全快速的网络回应机制；提高政府的网络舆情危机意识、管理理念和媒介素养，把握网络信息的传播规律，加强网络舆情的监测、预警和引导，依法治理网络谣言；制定和完善互联网法律法规，把公民网络参与和网络表达纳入规范、有序、理性、法治的轨道。

（五）以制度建设促进政府信任

基于以上政府信任客体由人格信任到制度信任的演变趋势，可见现代政府信任因制度而生、与制度同长，与制度规范有着天然的亲和力。邓小平同志曾指出：“领导制度、组织制度具有全局性、根本性、稳定性和长期性，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[17]因此，加强制度建设，提高政府权力运行的规范化和制度化水平，以制度建设促进政府信任，进而培育制度信任，是构建现代政府信任的长效机制。我国自改革开放以来，不断进行制度探索、制度实践和制度创新，政府信任的制度化水平不断提高，已经形成了一些卓有成效的制度安排。法律法规方面，颁布了诸如物权法、公务员法、国家赔偿法、行政许可法、行政诉讼法等以保障公民权益和规范政府行为；领导制度方面，废除了领导职务终身制，实行党政职能分开；民主制度方面，坚持党内民主与人民民主的协调统一，坚持和完善基层群众自治制度，不断扩大基层民主；维护公民权利方面，建立健全了社情民意反映制度、重大事项社会公示制度、政府信息公开制度、信访制度、听证制度等；廉政和责任政府方面，创建和加强了党内监督制度、巡视制度、监察制度、审计制度、党政领导干部问责制、行政首长负责制等。然而，已经建立的制度还处于初级水平，存在诸多缺陷和不足，需要不断加以改进和完善，主要问题有：制度设计随意性较大、法治化水平不高；制度运行不畅、制度刚性不足；制度的衔接性和耦合性不高；某些领域存在制度重叠和制度冲突，而另一些领域却存在制度空白和制度真空。这需要提升制度的协调性、有序性，维护制度的权威，增强制度的可执行性，形成各种制度的优化组合和有效配置，不断提高法治化、规范化、科学化水平，进而持续构建和完善政府信任的制度体系，以制度建设促进政府信任。注释：

①地球的内部结构为一同心状圈层构造，由地心至地表依次分为地核、地幔、地壳。

参考文献：

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