基于权利属性的图书馆理事会运作模式与制度保障

刘　莹（青岛大学图书馆）



基于权利属性的图书馆理事会运作模式与制度保障

刘莹（青岛大学图书馆）

摘要：从权力属性来看，公共图书馆理事会的运作模式主要有咨询型与决策型两种，两者的显著差别在于是否拥有对图书馆事务的决策权。其中，国家层面的理事会多属于咨询型，而省（州）、县（市）层面则以决策型为主。图书馆理事会有效运行的制度保障体系主要涵盖以法律政策为中心的制度体系和以行业协会为骨干的组织支撑体系，且其在图书馆发展实践中逐步完善与优化。

关键词：图书馆治理；图书馆理事会；法人治理结构；公共图书馆；体制改革

图书馆理事会制度是一种民主﹑开放的管理机制，其核心是图书馆理事会，又称图书馆委员会或图书馆董事会。作为图书馆事务的集体管理主体，理事会有三种职能：（1）作为权力机构，协商和勘定图书馆总政策；（2）作为审议机构，对重大问题进行审查和评判；（3）作为咨询顾问机构，对运营管理起到参谋作用。［1］理事会实现了图书馆管理者和所有者的分离，图书馆治理方式趋于专业化和“去行政化”。在图书馆理事会制下，利益相关者的权责义务关系都在章程中有着详细阐释和说明，在岗位上各司其职，在业务上相互支持，是其运作模式最鲜明的特点。从主体层级看，存在国家﹑地方等不同层级的理事会；从主体性质看，分为公共图书馆﹑高校图书馆﹑学区图书馆理事会等；从权力属性看，分为咨询型与决策型理事会，［2］以及由此衍生的其他形态。本文从图书馆理事会行使的权利性质出发，分析理事会两种运作模式的特征。

1　理事会的运作模式：咨询与决策

1.1咨询型运作模式

咨询型理事会亦称为顾问型理事会，是指根据图书馆事务运营和管理的需要，由学界﹑业界专业人士组成的旨在提高图书馆决策水平和服务效能而设立的机构（团体）。有的是依据某项条例而设立的法定机构，有的则是由图书馆治理当局自行组建。［2］理事会成员一般是由图书馆治理当局采取公开招募﹑集中选聘等形式从社会各个阶层中遴选出来的，具有多元化的学历背景和丰富的知识结构，是图书馆治理的“智囊团”。咨询型理事会主要职责是向图书馆治理当局提出改进建议，一般不涉及具体性事务的协调工作。目前，美国的自治城市图书馆和学区图书馆以及南非﹑韩国等国家公共图书馆理事会运行方式属于这种类型，其决策权力由市政当局﹑学区政府等直接行使（见表1）。

咨询型图书馆理事会的主要特征有以下三点：（1）依据国家层面的法律法规而设立的独立于政府部门之外的常设机构，具有与相关部委同等对话协商的权力地位；（2）对全国或地区图书馆事业发展政策制定有着重要影响；（3）具有广泛的民意基础和较高的社会认可度。图书馆理事会的存在价值是引导更多的社会力量参与图书馆等公益性文化服务事业，以弥合“政府失灵”所造成的信息鸿沟，从而提高公众的文化素养，提升民族的文化自觉﹑文化自信和国家软实力。

表1　咨询型图书馆理事会运作模式

1.2决策型运作模式

决策型图书馆理事会指依据国家和州（县﹑市）有关法律法规而建立的具有对图书馆事务行使独立决策权力的法人机构（团体）。成员一般由政府直接任命﹑派遣或公开选聘。不同的图书馆理事会成员数量不等，任期也不同，如纽约公共图书馆理事会的表决理事就多达48名，任期为3年；波士顿市公共图书馆理事会成员为9人，任期为5年；伦敦图书馆理事会的10～14名理事成员均由年度会员大会选举产生，普通理事任期4年，理事长和财务委员任期为3年。［6］

一般而言，决策型理事会拥有法律所赋予的对图书馆事务处理的广泛权力﹑责任和使命，他们一般远离政治漩涡，专注于图书馆事务，能够自由地发挥其在图书馆治理中的积极作用。如新加坡成立的“国家图书馆理事会”（NLB），其主要职责是制定战略规划﹑审定愿景使命和核心价值﹑确定和实施中短期计划等。［7］

决策型理事会的主要特征有以下四点：（1）通常是依法设立的独立团体，具有法人资格；（2）理事成员由专业人士担任，专业管理决策能力强；（3）公开透明运作，赢得公众普遍认可并获得社会力量的赞助支持；（4）尊重公众意愿，引导公众参与，及时倾听﹑吸纳来自社会各界的意见和建议。

1.3我国运作模式：议事、决策、监督并行

法人治理结构这股“西学东渐”之风吹进我国图书馆界仅有十余年光景，但随着国家相继出台推进文化事业单位管理体制机制创新的系列文件，公共图书馆界兴起了具有划时代意义的图书馆法人治理结构试点工作，全国部分省市图书馆相继成立了理事会。

无锡市自2005年开始，在社会事业领域实施“政事分开﹑政资分开﹑管办分离”的改革试点，探索在相关单位建立法人治理结构，并于2009年成立了无锡市图书馆理事会，但其职能定位是政策咨询，并没有相应的决策权。由于当时各种因素的限制，权力下放不彻底以至于体制改革仅停留在“浅滩”，因此，咨询型理事会就成了“退而求其次”的过渡模式。

深圳市自2007年启动了法人治理结构试点工作，2008年拟定了深圳图书馆的理事会章程及四项配套制度，并于2010年正式挂牌成立。深圳图书馆理事会的职能定位是议事和决策，负责制定该馆的发展战略和规划，行使重大事项的决策权；广州图书馆于2012年7月底获得上级主管部门正式批准成立理事会，其职能定位是决策和监督，对举办单位负责并报告工作。

除上述城市外，我国已成立理事会的公共图书馆还有：深圳宝安区图书馆﹑成都成华区图书馆﹑温州市图书馆﹑湖州市图书馆﹑深圳福田区图书馆﹑湖南图书馆等（见表2）。

表2　我国公共图书馆理事会的基本信息

由表2可知，我国公共图书馆理事会大多以决策监督型﹑议事决策型为职能定位。作为改革开放的前沿，深圳图书馆理事会制度运行取得了阶段性的成效：一是开展政事分开的有益尝试，二是建立分权制衡的初步架构，三是确立开放民主的治理取向，四是形成多元规范的监管体系。但是也存在一些突出问题，如法人地位未能完全落到实处﹑配套制度衔接不力﹑决策缺乏专业委员会的支撑以及章程未能及时跟进地方立法的修订等。［8］后续改革的立足点和出发点应仍然是以理事会制度的优化设计为核心，继续完善法人治理结构建设的相关机制。一是完善理事会构成机制。确定合理的理事构成比例，对于提升决策的科学水平，充分发挥理事的潜能具有重要的现实意义。二是完善理事遴选机制。理事的遴选和任命应当遵循法定化﹑公开化的程序进行，既体现政府适度放权，又能符合民意。三是完善决策支持机制。要设置专业化支撑体系以辅助这样一种“外行领导内行”管理体制的有效运行。［9］四是完善激励约束机制，提升理事成员对图书馆事业的认同感。

2　理事会的保障机制：制度体系

图书馆理事会制度倡导的是一种开放﹑民主的经营管理方式，在运行环境上主要以正式施行的法律﹑条例﹑规章和管理办法等政策调控机制作为制度保障，在运行体制上主要以信息交流﹑公众参与和社会监督等内外制衡机制作为保障，［10］国内外成熟的图书馆理事会运作模式均离不开与其息息相关的制度体系（见表3）。

表3　部分国家/城市图书馆理事会运行制度保障

2.1政策、法规等运行保障

图书馆法是国家或地区对图书馆事业﹑服务以及运营相关事宜作出的政策﹑法规和制度的总和，代表着国家层面的权威性和约束力，同时也是图书馆发展的最根本依据和保障。

作为图书馆事业最发达﹑法律制度体系最完备的国家之一，美国对待图书馆事业的态度在1956年出现了“分水岭”。在1956年之前，国家仅提供专款发展联邦政府的图书馆，并没有正视普遍存在的公共图书馆服务严重不足的社会现实。直到1956年，在美国图书馆协会以及其他组织不遗余力的推动下，国会通过了《图书馆服务法》，1964年又通过《图书馆服务与建设法》。1966年，国家图书馆咨询委员会的批准建立标志着国家层面的图书馆理事会已经得到法律的正式确认，成为图书馆长期发展规划的政策制定者。［15］

英国依据《公共图书馆和博物馆法》，成立了两个国家咨询委员会，分别负责英格兰﹑威尔士和蒙默思郡的图书馆设备供应或利用事宜，两个委员会均由国务大臣任命并向国务大臣提供图书馆事务发展建议。大英图书馆是依据英国1972年制定的《大英图书馆法》而设立的国家图书馆，在其成立伊始就组建了“大英图书馆董事会”，致力于将大英图书馆建设成为国家级科技和人文的参考咨询﹑科学研究﹑索引编目和信息服务中心。另外，根据《苏格兰法》的要求，董事会成员中至少有一名熟悉苏格兰事务，这从法律层面上确立了大英图书馆的管理体制和治理模式，为其有效开展各项工作提供了制度保障。［13］董事会成员的遴选和任命均需要遵照《部长任命公共机构人员程序准则》确立的任人唯贤﹑公平公正和公开透明等三项基本原则进行。大英图书馆董事会成员系是公职人员身份，董事的责任与薪酬需要恪守《公共机构理事会成员行为守则》，该守则对董事在图书馆治理中的权责义务关系做出了明确规定。［13］

在美﹑英﹑韩﹑新等发达国家，支持图书馆理事会制度建设的法案无一例外地具有最高法律位阶，从国家层面保证了图书馆的法人地位﹑行动准则以及权利义务关系。在我国，支持图书馆事业发展的政策保障仅分散见诸于各地方出台的“XX管理办法”﹑“XX条例”之中，相比法律而言，其政策影响力仅限于特定区域内，理事会制度的构建和运行缺失了最根本的法理依据。我国直到2013年第12届全国人大常委会发布立法规划，将《中华人民共和国公共图书馆法》界定为条件比较成熟﹑任期内拟提请审议的第一类立法项目，我国公共图书馆立法才进入实质性的征求意见稿修改阶段。［16］2013年11月，中央审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构…推动公共图书馆﹑…等组建理事会”，鼓励社会各界人士参与到图书馆服务体系当中来。［17］根据“决定”的文件精神，在公共图书馆系统实行理事会制度应当作为我国《公共图书馆法（草案）》修改的重要创新内容，从而为我国公共图书馆探索﹑试点法人治理结构提供最有力的制度保障。

2.2激励、监督等约束机制

在美国，“图书馆之友”发挥着不可低估的支持与监督作用。“图书馆之友”主要由热心读者﹑退休馆员﹑图书馆委员会的卸任人员等热衷于图书馆事业的人士组成，他们积极参与图书馆理事会的管理，或为图书馆争取议会﹑民众的支持，或为图书馆争取企业﹑基金会的赞助，或直接充当图书馆服务的志愿者为理事会应对突发事件提供应急帮助。“图书馆之友”是美国图书馆理事会制下不可或缺的社会支持力量，也是保障图书馆服务水平的外部监督团体。［16］

众所周知，图书馆事业发达的国家大都存在着健全的图书馆行业管理组织，［18］图书馆行业协会是联系图书馆与政府的纽带，也是阻止政治权力渗透到图书馆的防线，由法律制度赋予行业协会一定的规划﹑协调﹑组织和监督等职权，自主选择治理模式。因此，培育和建立全国性图书馆行业协会，可以保障图书馆理事会持续运行。我国只有图书馆学术团体，这就需要我们正确认识和对待两者的职能差异。对此，有人提出两种改革方案：①将现有的中国图书馆学会改制为协会，把下设的学术研究委员会升级为学会；②保持现有格局不变，另外组建新的“中国图书馆协会”。［19］当然，无论采取哪种方案或是有其他选择，全国性图书馆行业协会都是图书馆理事会的外部组织保障。

对于健康运行的图书馆理事会而言，建立内外结合的监督约束机制是必要的保障措施。一个配置合理﹑功能齐全的监督约束体系至少应该包括以下四项制度。

（1）信息公开制度。将图书馆理事会阶段性工作进展﹑收支状况﹑资源配置以及政策规划等内容以多样化的方式公之于众，自觉接受社会公众的监督是对图书馆理事会持续运行最好的激励。同时，针对运行过程中涉及公众利益等重大事项应举行听证会以广纳群言，便于及时调整项目计划和实施方案。（2）年度报告制度。应将一个计划年度内的运行情况编写成年度报告，包括：战略决策﹑目标进度﹑财务收支以及其他预算外的重要活动等。为了便于社会公众获取信息，可以在网站发布年度报告的目录索引，并提供纸质版本以供利益相关者查阅。（3）责任追究制度。在决策或咨询过程中存在明显过失行为的理事应当主动退出理事会，造成重大损失或严重后果的，应当依据相关法律﹑条例和管理办法追究集体责任，但经证实在决策或咨询表决中曾提出异议的个人，可免于处罚。［9］（4）绩效评估制度。由于图书馆理事会是由社会各界人士组成的治理团队，不应采取“一刀切”的评估办法，而应针对不同的岗位职责和目标任务制定适宜的考核指标体系，如对馆内职工实施绩效考核机制﹑对馆外人士设立荣誉资格机制等。

3　结语

推行法人治理结构是公共图书馆系统实现管理模式创新的有效途径，也是吸纳社会力量参与图书馆治理的有力举措。法人治理结构的核心是理事会制度，国外均已形成了以法律为中心的制度保障体系，以及以图书馆行业协会为骨干的组织支撑体系。图书馆理事会制度的本质是将决策﹑执行﹑监督“三权分离”以达到一种相互制衡的动态关系，并以此为核心原则，更好地发挥图书馆在公共文化服务体系中的重要作用。在我国，理事会制度仍是新鲜事物，如果没有近两年来国家层面系列改革文件的要求，这种过度依赖于传统事业单位管理体制的状态仍难以打开新的局面。可见，国家层面的制度设计是图书馆等文化事业单位体制改革﹑机制创新的基础性原动力和决定性推动力，这一点在国外图书馆事业发展轨迹中也是惯例性安排。同时，省（州）层面的保障机制对于县（市）层面的贯彻执行至关重要，单纯依靠由下而上的被动诉求是难以优化既有模式的。

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The Operation Mode and System Guarantee of Library Trustees Based on the Attribute of Right

Liu Ying

Abstract：From the right property perspective, the operating modes of public library trustees can be mainly divided into two types: consulting and decision-making. The significant difference between these two types lies in whether it has decision-making power on library services or not. Most library trustees at the national level belong to consulting type while those at the provincial (or below) level belong to decision-making type. An institutional guarantee system of public library trustees, which works efficiently, mainly consists of two parts: institutional system with policies of the law as its center and organization supporting system with industry association as its backbone. Itwillgradually be improved andoptimized inthe process of library development.

Keywords：Library Governance; Library Trustee;Corporate Governance; Public Library;Structural Reform

［收稿日期］2015－04－27［责任编辑］王岗

［作者简介］刘莹（1971－），女，辽宁庄河人，硕士，青岛大学图书馆馆员，研究方向：读者服务和知识管理。

中图分类号：G251

文献标志码：A

文章编号：1005－8214（2016）01－0015－04