区域环境协同治理中财政合作逻辑机理、制约因素及实现路径

杨志安，邱国庆

(1.辽宁大学经济学院，辽宁 沈阳 110036；2.辽宁大学哲学与公共管理学院，辽宁 沈阳 110036)



区域环境协同治理中财政合作逻辑机理、制约因素及实现路径

杨志安1，邱国庆2

(1.辽宁大学经济学院，辽宁 沈阳 110036；2.辽宁大学哲学与公共管理学院，辽宁 沈阳 110036)

区别于以往政府主导型环境治理的模式，区域环境协同治理模式的顶层设计应引入财政合作的思维。区域财政合作的逻辑机理一方面来自地方利益关系扩展、行政权力调整及政府职能转变的现实逻辑；另一方面来自区域环境治理自身具有公共物品的外部性、公共性及阶段性的理论逻辑。而现实中行政区划、财政供给、合作路径、利益共享等制约因素阻碍了区域财政合作。鉴于此，从既有体制框架下提出地方政府间建立财政预算协同体系，构建财政合作收支体系、引入横向转移支付体系及完善多元主体利益协调机制的实现路径，以整合区域环境协同治理的社会资源，实现协同功效。

环境治理；协同治理；财政合作；逻辑机理；制约因素

一、问题提出

随着我国区域经济发展一体化不断深化，地方政府间协同已成为一种流行的治理模式。长期以来，我国地方政府存在着“各自为政”的治理模式，一些地方政府间竞争有余而合作不足。近些年来，我国跨区域环境治理问题日益频发和复杂，地方政府间财政合作制度在完善国家治理体系和提升治理能力等方面发挥着越来越重要的保障作用，但目前我国地方政府间协同治理缺乏明确的财政合作制度设计与安排，这无疑在一定程度上无法满足区域环境治理的现实需求，传统意义上政府主导型环境治理模式显然制约了跨区域环境治理能力。目前，地方政府环境治理中存在着资源失衡、资源浪费、资源错配等现象，总体而言，我国地方政府间环境保护支出差距比较大、投入总量不足及投资结构差异较大的特征。具体而言，从环境污染治理支出总额占GDP的比重来看，以1997年世界银行公布环境污染控制标准线为标尺(1%-1.5%表示环境污染可以控制；2%-3%表示环境质量有所改善与提高)，以2009-2013年为例，通过相关数据计算对比得出我国环境污染可以控制，但2013与2012年相比，我国环境污染治理支出总额仅增加了0.07%，治理环境污染的投入占GDP的比重较小，尤其是跨区域大规模环境治理工程的资金筹措与调度面临着诸多困境。所以，跨区域环境治理的财政困境引起了国家、社会的广泛关注。2014年2月座谈会上习近平总书记针对京津冀跨区域协同发展需要立足区域治理，更加突出“顶层设计”。结合党的十八届三中全会提出“财政是国家治理体系和治理能力现代化的重要支柱和保障”的重要论述。因此，地方政府亟待从封闭式的治理模式走向协同治理模式，以提升地方政府环境治理能力和水平。那么我国区域财政合作制度安排的逻辑机理是什么？现实中存在着哪些制约因素？在既有的体制框架内如何实现我国区域环境协同治理中的财政合作？本文试图针对以上三个问题加以剖析，以期从财政合作的维度提升区域环境治理的有效性，促进地方财政从分散化的竞争关系走向合作的伙伴关系。

二、文献回顾

地方政府间合作是一种新的治理模式，起源于西方发达福利国家的政府失灵、市场失灵及严密的层级制度所引发的治理危机。地方政府间协同主要强调治理主体的多元性，注重多元资本的投入，要求地方政府重新定位角色，不再受到严密的层级制度限制，注重公共权力的更多下放。另外，地方政府间合作也受到了西方经济学理论发展的影响，如交易成本理论及委托代理理论。等级严明的制度下个别地方政府产生了较多的行政成本，一些地方政府机构臃肿的弊端不断凸显，地方政府间开始寻求财政合作，以降低交易成本和提高行政效率。地方政府间财政合作的核心问题是财政能力与支出责任的协调，理想状态下实现不同区域空间内财政能力的均衡，进而在一定程度上保证区域公共服务的均等化，但在现实情况下地方政府间财政能力是不可能处于均衡状态，需要建立财政合作机制以缩小地方政府间财政能力的差距，提高区域财政资金的利用效率及降低地方政府间合作成本。鉴于此，地方政府间财政合作的研究一直是学术界普通关注的话题。为了更好地分析区域治理中财政合作的相关问题，通过对地方政府间财政合作的文献综述，发现学者们对该问题的研究主要是从地方政府间财政合作的逻辑和体制两个方面进行，而对制约地方政府间财政合作的影响因素及如何实现地方政府间财政合作的研究相对较少。首先，地方政府间财政合作是一项重大的改革突破，需要完善相关的法律法规加以保障。于文豪(2015)针对区域财政合作中地方税权、税收体系、事权与支出责任、财政转移支付及预算管理需要提供法制框架[1]。华国庆(2009)指出地方政府间财政合作需要完善财税利益分享和补偿机制、分税制财政管理体制、税收法律制度、横向转移支付法律制度及纠纷解决制度等[2]。王宗涛(2012)研究发现跨区税收补偿、跨区基础设施建设、区域生态补偿、地区对口支援等这些实践方案均存在合法性问题，有待完善[3]。其次，地方政府间财政合作是跨区域治理的创新之举，需要符合区域经济社会发展的现实逻辑机理。王丽等(2015)指出区域发展与财政合作的逻辑机理在于缩小区域差距，实现区域经济和社会协同的目标，协调区域利益关系，消除行政区域的负面影响，履行政府职能，打破区域分割，形成统一市场，提升整体竞争力[4]。如段铸等(2014)指出地方政府间财政合作的逻辑机理在于应对地方竞争、产业转移、跨区公共服务供给、城市化发展及历史成本补偿的需要[5]。再次，财政合作是地方政府间协同治理的一种新尝试，是对原有体制诸多弊病的超越，需要完善地方政府间财政合作的相关体制。赵国钦等(2015)基于一个框架体系提出了地方政府间协同治理需要建立财政收支协同机制，引入横向转移支付制度和完善公私合作伙伴关系[6]。最后，地方政府间财政合作是治理能力提升的实质要求，需要地方政府间共同制定相关的财税政策加以支持和保障。林江等(2008)从地方政府间财政支出的角度分析泛珠三角区域整合中地方政府间财政支出政策的协调问题[7]。王曙光等(2014)针对跨区域治理需要实施综合财政政策、改革现行财政体制、规范转移支付制度、集中使用财政资金和加大税收优惠政策力度[8]。通过对地方政府间财政合作的法律框架、逻辑机理、体制设计及财税政策的相关研究综述，其理论视角、研究方法为本文研究提供了重要参考，为跨区域环境治理中财政合作提供了重要启示。但对地方政府间财政合作何以可行，逻辑机理的分析、制约因素的剖析及实现路径的建议等方面存在一定的不足。因此，本文立足于区域环境协同治理中财政合作的理论和现实逻辑机理，深刻剖析了制约地方政府间财政合作的影响因素，并在既有体制下从财政合作的维度对区域环境协同治理提出合理化建议。

三、区域环境治理中财政合作的逻辑机理

长期以来，区域环境协同治理的体制被行政组织框架所割裂，地方政府间财政竞争现象仍然存在。因此，地方政府间财政合作是应对现行体制下区域环境协同治理的财政支出差距比较大、总体投入总量不足及投资结构差异较大的逻辑日益清晰。朱军(2012)年通过Matlab软件对离散动力系统的具体演化路径进行了数值模拟，得出地方政府长期采取区域财政合作策略的演化稳定结果为97.6%，亦即“府际”间以约80%的概率自主选择“财政合作策略”，实施区域协调发展的财政政策[9]。首先，通过财政合作支持区域环境协同治理的理论逻辑是环境治理的基本特征。(1)区域环境治理的公共性，来自于环境的公共物品特性。环境资源兼顾了纯公共物品和准公共物品，纯环境资源在消费上具有非排他性，准环境资源具有一定非竞争性，这些特性为跨区域环境治理与财政合作提供了可能性，区域环境治理支出是为了优化区域公共环境资源的配置，实现区域内环境资源在消费上的非排他性与非竞争性。(2)区域环境治理的外部性。环境的外部性一般划分为负外部性与正外部性。其负外部性是指环境污染而导致了其私人收益与社会收益有一定差距；而正外部性是为社会提供一种公共物品，被社会群体以一种非排他性与非竞争性的形式所消费。无论是正、负外部性都会影响地方政府间环境资源的配置效率，解决跨区域环境的外部性问题就是要发挥公共财政的作用，通过科学、有效的区域财政合作制度的设计，将其外部性问题转化为内部问题。(3)区域环境治理的阶段性。苏明等(2008)实证研究表明环境质量与经济增长之间存在环境库兹涅茨倒U型曲线关系，反映了环境保护的阶段性特征[10]。财政合作能够为区域环境治理提供了长期有效的物力保障，促进区域经济增长的稳定性。区域环境治理的公共性、外部性以及阶段性要求地方政府发挥公共财政支出的作用，而地方政府间财政收入能力差距比较大。因此，区域环境治理作用不能仅仅依赖于增加地方政府的财政支出而需要实现地方政府间财政合作。由于地方政府财政支出结构的差异性在一定程度上会影响跨区域环境治理的支出。因此，通过地方政府间财政合作有利于缓解地方政府环境治理的财政负担，也有助于解决了区域环境治理的外部性问题。

其次，地方政府间财政合作的体制逻辑是应对由地方财政竞争所引起的区域环境治理碎片化的根本之策，其体制逻辑主要通过利益关系、行政权力以及政府职能等三个方面所体现。(1)地方政府利益关系的拓宽：由“竞争”转向“合作”。地方政府利益关系涉及诸多领域，其主要利益关系体现在地方政府的财政收入和支出的竞争。由地方财政竞争转向区域财政合作在一定程度上拓宽了地方政府间协同治理的利益关系。一方面是通过财政合作引导区域协同治理，提升区域财政合作的治理效益。另一方面是通过财政再分配功能实现地方政府间利益共享，实现区域环境协同治理的利益补偿。(2)行政权力的自我调整。为了实现区域环境协同治理与社会经济发展的深入融合，避免因行政区划而造成跨区域环境治理的缺位。在强化区域经济发展与区域协同治理的关系基础上，通过构建区域财政合作机制，如税收共享、利益补偿、横向转移等，将财政合作机制纳入区域环境协同治理范围内，从总体上对其进行统筹与规划。(3)地方政府职能转变的需要。区域协同治理是区域一体化发展的重要组成部分。对于外溢性较高的跨区域公共环境治理工程，建立跨辖区的财政合作体制，在一定程度上能够有效地防止跨区域政府治理的失灵，实现区域环境与社会、经济协同发展。最后，区域环境协同治理中财政合作的现实逻辑主要是不同地域空间内财政能力的非均衡，财政合作是弥补和缩小地方政府间财政能力差距的重要途径。因此，在客观上区域环境协同治理要求地方政府加强相互沟通与交流，共同参与跨区域环境治理，实现区域环境治理的“多赢”结果。此外，区域环境协同治理中财政合作属于一种自上而下的被动式合作，这种财政合作方式难以保障区域环境治理的长期性，而跨区域治理属于一种短期行为，这种区域财政合作行为容易造成市场资源的扭曲，难以保障区域环境治理的政策持续性。所以，财政合作融入区域环境治理中需要合理地引导市场要素的配置，建立长久有效的利益框架。

四、区域环境治理中财政合作的制约因素

(一)行政区划：“约束性”

我国传统政府主导型的自上而下管制模式在一定程度上制约了地方政府的自主性，传统行政区划的管理模式及条块分割模式也造成了地方本位主义的弊病以及政府治理的碎片化。区域环境协同治理属于国家行政区划所解构出一种次国家空间的治理模式。这种柔性的国家空间治理模式与我国传统的、严格的、固定的刚性行政区划显得格格不入，导致了区域环境协同治理中柔性制度失去了实际意义。如《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》是全国第一个跨省市区域“十三五”规划，是推进京津冀协同发展工作的具体指引，对于打破三省市“一亩三分地”思维定式，增强发展整体性和协同性具有重要意义[11]，直接说明了传统行政区划思维定式仍然存在。柔性的区域环境协同治理的扁平化组织模式削弱了传统的多层级组织体系，突出政府与社会组织的多元化关系，形成了一种网络化的组织关系，而政府只能作为网络化某一节点的驱动者，而非处于金字塔顶端的指挥者。但在现行的财政合作机制中政府往往扮演“指挥者”的角色。一个地方或者某个区域的财政投入关系着该辖区利益与区域利益，地方政府可能会不惜一切代价搞地方保护主义，设置地方性政策限制在一定程度上阻碍了地方政府间财政资源的运转、交换、互动及分享。另外，我国长期存在较为严格的行政区划，促使辖区形成一种“封闭式”治理模式，又由于辖区的自然资源条件差、经济发展水平低而造成了地方政府间财政收入能力差距有所扩大。因此，解决区域环境协同治理的财政资金不足的重要途径在于不同辖区政府主动寻求区域财政合作。如辽宁省中部城市群依靠经济相对发达的沈阳市辅助和带动经济相对落后的外围辖区发展，共同达成了《区域环境治理与保护》的纲领，明确地提出了区域环境治理的条文，打破了我国行政区划的刚性约束条件，为推动我国区域环境治理提供了重要的借鉴价值。

(二)合作路径：“动员式”

近年来，由于我国长期以来区域经济发展的不均衡导致了基层财政危机、公共服务均等化程度低、城市病、农村空心化以及环境恶化等诸多问题。区域治理和区域发展得到了政府的大力重视与支持，先后政府出台了众多方针政策，但是效果并不明显，其原因是这些方针政策并未完全摒弃传统的行政区划管理思维。地方政府受困于区域发展差距、协同发展及资源与环境等问题，可以说正是区域资源的稀缺性、区域发展的差距性、协同发展的竞争性及地方政府的互赖性从根本上推动着地方政府的互动与合作的实现。此外，随着中央和地方实行财政分权，若这种财政分权处于不合理、不稳定的状态下，受制于地方政府行政意志的约束，容易造成中央和地方财政实力差距进一步扩大，加剧了地方政府间财政竞争的紧张关系，地方政府需要具备较强的基础性资源才能从中央获得较多的财政支持，才能从地方政府竞争中处于领先地位，这就意味着上级政府的财政支持需要下级政府具备较强的政治地位和基础资源，这种财政竞赛体制制约了区域经济社会发展和公共服务均等化，造成了中央和地方政府关系的紧张状态。从一般意义上来说，地方政府间财政合作属于一种自上而下的政治动员式的合作路径。这种合作路径要求地方政府在短期内统一思想、转变观念、签订协议、达成共识，通过共同的财政资源以输入、互动、分享等方式实现区域环境协同治理，这种政治动员式财政合作机制难免会产生一系列问题，如难以保障区域环境协同治理中财政合作机制的持续性、稳定性，在一定程度上会出现市场失灵现象，扭曲了区域环境协同治理的资源配置机制，引起地方政府的职能失灵，降低了地方政府的财政合作绩效，导致了区域财政资金的浪费，进而可能会出现区域财政合作中投入多而效果差的现象。因此，区域环境协同治理的财政合作机制需要实现财政资源的最优配置，关键在于注重地方政府间财政支出、预算的合作，建立长久稳定的利益分配机制。但近几年区域环境治理逐渐纳入了区域协同发展中。如京津冀三地环保厅局签署了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，率先实行自下而上的自主合作模式。

(三)财政供给：“非均横”

区域财政合作为了缩小区域财政供给能力的差距，弥补区域公共产品供给的不足。王福波等(2014)指出我国长期实行建设型财政导致投入到公共产品的资金总量相对较少，财政支出中大部分流向了经济建设支出，过多地进入到那些本应由市场力量发挥主要作用的领域，挤占了财政资金对公共产品的投入空间[12]。另外，囿于传统的行政区划，市场资源要素的配置受制于行政权力的制约，财政资源要素的流动受到了行政导向的约束，在一定程度上造成了行政关系与市场间存在难以解除的矛盾，进而引起了公共产品的财政供给总量不足以及财政供给结构的失衡。首先，跨区域财政资源要素流动的非均衡。从资源要素来看，地方政府间财政合作要求协调资源要素从发达地区流向欠发达地区的扩散效应以及欠发达地区要素流向发达地区的回流平衡效应，而现实中中心城市回流效应较为明显，相对落后的辖区存在继续被拉大差距的可能性。其次，财政供给结构的非均衡。按照环保部的统计口径，环境污染治理的投入主要包括环境基础设施建设支出、建设项目“三同时”环保支出以及工业污染源治理支出。从2009-2013年环境治理支出结构来看，环境基础设施建设支出占环境污染治理支出总额的比重有所下降，从2009年到2013年下降了接近7%，但城市环境基础设施建设支出所占比重仍然较大，在一定程度上压缩了建设项目“三同时”环保支出与工业污染源治理支出的比重，也可能是由于环境污染治理支出总额的不断增加，带动了整个环境治理投入总额的增长。目前，建设项目“三同时”环保支出比重处于增长趋势，从2009年到2013年增长了接近7%，表明当前建设项目“三同时”环保支出仍然是环境污染治理的重点，但建设项目“三同时”环保支出与工业污染源治理支出比重都出现过下降的现象，尤其是工业污染源治理支出比重下降较为明显，出现过负增长现象。最后，经济增长与财政供给的非均衡。随着国内生产总值的不断增加，但环境污染治理供给总量不足。以2009-2013年，环境污染治理支出额占GDP的比重为指标，结果表明：2009年环境污染治理投入总额占当年GDP比重为1.52%，2010年所占比重为1.86%，但截止2011年所占比重仅为1.47%，相比2010年比重下降了0.39%，2012年所占比重为1.55%，又呈现出缓慢的增长趋势，截止2013年所占比重增长为1.62%，但2013年与2009年相比，环境污染治理投入总额仅增加了0.1%。

(四)利益共享：“模糊化”

张成福等(2012)从跨区域治理的正负外部性角度发现在地方本位主义思想下，存在“正”外部性不愿分享利益，“负”外部性不愿承担责任的现象，在一定程度上导致了地方政府间恶性竞争，进而造成了跨区域治理成本的增加[13]。因此，建立合理的正负外部效应的共享机制，有利于减少地方政府的重复建设，降低区域治理成本，提高区域治理的规模效应。因此，区域协同治理的利益共享机制问题是我国地方政府间财政合作所面临最紧迫的问题。林民书等(2012)研究发现跨区域资源的重新整合虽然能带来地区整体效益的提高，但是区域资源整合过程中，区域内部不同行政区之间的利益格局将发生相应的改变，从中受益的部门和地区、受益的程度也不相同[14]。虽然目前地方政府间财政合作的利益分享与补偿机制研究主要集中于生态、环境以及能源领域，但是跨行政区域的环境、生态以及能源的分享与补偿机制尚处于探索阶段，区域环境协同治理更多关注的区域规划、合作协议、合作目标、合作主体等方面。但是区域环境治理的财政合作利益分配、分享与补偿方面却没有纳入其范围，缺乏地方政府间利益共享专项制度的安排。但在事实上区域财政合作中利益分享与补偿属于区域协同治理的利益共享机制，其制度体系涉及内容非常广泛和复杂，应该包括补偿内容、补偿标准、补偿对象、补偿实施等方面的制度安排，但在现实中我国区域财政合作的利益共享机制不完善，在一定程度上甚至出现真空状态。

五、区域环境治理中财政合作的实现路径

针对以上制约性因素的分析，我国地方政府间财政合作尚处于摸索阶段，区域协同治理中财政合作机制受到我国行政区划、合作路径、财政供给以及利益共享机制等因素影响。但现实中区域财政合作机制需要通过协同财政支出体系以弥补区域收支差距，通过协同横向转移支付体系以缩小区域财政能力的差距，完善多元主体利益的共享机制以填补区域财政合作的制度真空，通过构建区域财政预算体系削弱行政区划对区域财政合作的约束。

(一)加强区域财政合作预算体系建设

区域环境协同治理离不开财政资金的支持和保障，而决定财政资金支出规模的财政预算制度是影响环境治理的财政合作关键性因素。鉴于此，有必要探索区域环境协同治理的预算机制。首先，地方财政预算机制与区域环境治理规划协同。需要依据区域环境治理的目标完善财政预算制度。当前区域协同治理的预算机制未能完全纳入地方政府财政预算范围之内，或者说跨区域治理的预算所占地方财政预算比重较小与提出跨区域环境治理目标存在一定偏差。借鉴郑谊英等(2015)研究指出近年来为解决当前出现的重大环境问题，政府环境保护公共财政预算支出从一定程度上说是一种“以环境问题为导向”的应急式预算的观点佐证了跨区域环境治理的财政预算未能完全体现出一种“公共性”[15]。其次，注重运用多元化方式进行筹资与融资集中解决区域环境治理的财政困境，建立共同的区域环境治理补偿机制，补偿地方政府为跨区域环境治理而付出的合作成本。再次，注重地方政府财政绩效与区域环境治理相关政策绩效的有效结合，完善政府间跨区域治理的财政政策。因此，需要保持地方政府财政绩效的稳定性、长期性与有效性，为区域环境协同治理的政策绩效提供长期的物质保障。另外，地方政府需要注重财政预算资金分配的公平与透明，提高专项资金的使用效率，防止跨区域治理资金的挪作他用。最后，通过立法的方式加强区域预算管理，是跨区域协同治理的重要保障，如建立《区域治理协同预算的管理规定》。因此，地方政府间需要建立符合区域环境协同治理的预算制度，这种预算制度需要符合地方民众的利益，也需要符合跨区域全体人民的利益，需要获得全体人民的支持。建立健全地方人大协商机制，甚至可以实行地方政府联合审议跨区域预算制度，这种预算制度需要符合区域财政合作的宏观框架，注重区域协同治理预算案的详尽与可行。另外，区域协同治理的预算方案和规定需要公开与透明，让区域内全体人民都能够获知相关预算信息，完善不同区域人民表达利益的诉求渠道。

(二)构建区域财政合作支出体系

首先，协同区域环境治理专项资金支出，保障地方政府在一定程度上能够提供充足的环境治理专项资金。另外，地方政府积极探索跨区域环境治理的主体协同、政策协同及资源配置协同等统一化的合作机制。其次，注重跨区域人均环境保护支出协同。根据区域人口总量与财政支出挂钩，从环境保护人均财政支出角度注重区域协同治理中财政支出的规模，实行跨区域财政支出联动机制，缩小区域环境治理投入的差距。再次，强化区域环境支出结构协同。一般认为环境治理财政支出内容主要包括环境治理、监理、监测、规划、标准、信息、宣传以及科学研究等。当前区域环境投入主要以污染治理和节能减排为主而对区域环境监测与评估等方面支出比重较小，这直接影响了区域环境治理的效果。所以协同区域环境治理支出结构有利于保障区域环境治理的公共服务供给，更深层次上保证了区域环境污染治理的效果。参考卢洪友等(2012)认为公共财政应相应地减少在这些领域的直接支出，将更多的资金用于环境恢复和保护、环境基础设施建设、基层环境监管和执法能力建设等方面，将环保财政支出从原有“轻预防和基础、重控制和治理”阶段逐步过渡到“重预防和基础、重全过程控制”阶段的观点为区域环境治理中协同财政支出结构提供一种可行性与必要性[16]。最后，地方政府间需要明确财政支出的事权和责任。地方政府间财政合作需要明确事权，设立区域协同治理的事权清单，规定区域环境治理的监督与责任，以事权确定地方政府间支出责任，明确地方政府间事权清单才能最大程度上确定地方政府的财政支出范围，才能保证所确立的区域财政合作的事权与支出责任能够适应区域协同治理的总体要求。

(三)协同区域横向转移支付体系

新时期区域环境协同治理的财政合作需要建立有序、多样的横向转移支付机制，以平衡地方政府间财政能力的差距。就京津冀经济圈而言，北京和天津对河北具有较强的“虹吸效应”，实质上冀对京、津的关系是一种财政补贴、财政输出的形式。针对京津冀经济圈的环境协同治理而言，需要建立较为完善的环境利益补偿机制及产能补偿机制等横向转移支付制度，有利于缩小区域财政能力的差距。因此，横向转移支付制度是缩小地方政府间财政能力差距的重要调节工具。一般认为财政转移支付可以划分为地方政府间横向转移支付和中央和地方的纵向转移支付。如以北京市为核心的城市经济圈已经成功地实施横向财政转移支付的条件和经验，北京市对张家口的环境治理补偿与转移支付的成功案例是我国地方政府间财政合作的重要范例。廖红丰等(2005)指出实现跨区域横向财政均衡的主要目的在于消除各地区之间公共服务水平方面过大的差距，保障各地方政府基本上具有同等的施政能力和居民享有同等的就业、就学、就医、交通服务、居住环境等方面的机会及服务水平[17]。因此，协同区域环境治理的横向转移支付体系是为了缩小地方政府间财政支出能力的差距及均衡区域环境的投资结构。另外，协同横向转移支付体系需要建立在明确的税收体系框架之内，尤其是针对外溢性较强的区域环境治理的横向转移支付体系需要根据治理主体的收益与成本，明确区域环境治理的补偿标准，确定区域环境治理的补偿机制，有必要通过引入区域环境治理的税收政策，在一定程度上能够缓解地方政府的环境财政支出负担。因此，协同横向转移支付体系是在地方政府间财政能力非均衡的条件下对地方政府利益补偿的一种手段，在一定程度上能够防止地方政府大量对财政资源的输入、输出、转换、分享、补贴等所引起地方政府财政赤字的现象，运用横向财政转移支付的均衡功能纠正区域环境治理财政资源的合理配置。

(四)完善多元主体利益协调机制

一般意义上地方政府间利益关系主要包括上下级政府的利益关系及同级政府的利益关系。地方政府需要充分认识到区域财政合作对区域利益格局的重要性，加强地方政府利益关系协调的顶层设计，注重区域利益协调程序的完善，建立健全区域利益纠纷的处置机制。如设立地方政府间财政合作委员会、工作委员会、监督委员会，明确各方权利和义务，建立共同的税收共享机制，按照区域财政合作的契约履行各方利益的协同与分配。另外，中央政府需要做好统筹与领导的工作，针对区域无法解决的利益冲突和矛盾提供一种切实可行的解决途径。如中央设立区域财政合作领导小组，为区域财政合作提供权威、专业的指导与规划，防止区域财政资金的滥用。此外，多元主体协同也为区域环境治理提供了一种范式。于江等(2015)提出多元主体协同治理作为一种崭新的治理模式，以多元主体治理与协同治理为立足点，努力探寻国家治理现代化各主体间的协调与合作路径，希望能够架构起一种解决公共问题的高度弹性化体制机制[18]。除了地方政府间合作外还需要将市场组织及社会组织纳入区域协同治理体系中，重视区域环境的多元化主体协同的治理模式。曹姣星(2015)指出由政府、企业、社会组织和公众共同参与的环境协同治理，肯定会涉及关系重塑的问题[19]。首先，跨区域协同治理需要明确不同主体间利益关系。目前我国跨区域环境治理的利益共享机制尚未形成及利益协调机制不健全等在一定程度上引起了地方政府间财政竞争过度而财政合作不足。因此，地方政府间需要健全跨区域环境治理的利益协调机制，完善地方政府间利益协调与共享，形成一种区域环境治理“多赢”的局面。其次，确立主体间主导与补充的关系。地方政府间需要明确区域环境治理的政府主导地位，其他主体是一种补充关系，当地方政府治理出现“失灵”现象，需要充分发挥其他补充治理主体的优势，保障了区域环境协同治理的长期性。最后，明确合作与互助的关系。政府、企业、社会组织与公众共同参与环境治理在一定程度上减轻地方政府过度竞争的压力，减少跨区域环境治理的责任摩擦，同时理顺了政府与其他参与主体的关系，有利于形成区域环境治理的规模效应。另外，地方政府主动寻求多方参与主体的合作在一定程度上能够调动社会资本，满足区域环境治理的资金需求，同时能够协调地方政府间利益关系。

总之，区域协同治理是一种自上而下的政治动员式而非地方政府自生自发的结果。因此，跨区域治理需要做好财政合作的顶层设计，尤其是地方政府间财政合作的框架，需要维护行政区划和利益主体不变的前提条件下，明确跨区域协同间的权责分工，基于既有体制下谋求一种跨区域协同治理的多元化利益协调框架，将跨区域协同治理的财政支出责任、预算管理机制及横向转移支付体系等纳入区域财政合作框架内。所以建立跨区域环境治理的财政合作框架不仅有利于促进区域环境的治理，而且有利于带动区域经济社会发展，为地方政府间财政合作提供一种范例。

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(责任编辑:风 云)

The Logic Mechanism, Constraining Factors and Realization Route of the Fiscal Cooperation of the Regional Environment Governance

YANG Zhi-an1，QIU Guo-qing2

(1. School of Economics，Liaoning University，Shenyang 110036，China；2. School of Philosophy and Public Management，Liaoning University，Shenyang 110036，China)

Different from the traditional leading type of our government, fiscal cooperation needs to be introduced into the top-storey design of the cooperative governance.Therefore, the logic of fiscal cooperation, on one hand, generates from reality logic: expansion of the interest relations, adjustment of administrative power and change of government functions.On the other hand, generates from theoretical Logic: externality, publicity and periodicity of the ecological environment. In addition, the factors that administrative area,fiscal supply cooperative path,benefit sharing that hinder regional financial cooperation.Based on the view of the existing institutional framework, it puts forward to establish the cooperative system of budget, revenue and expenditure, introduce the horizontal transfer payment and perfect the multi-sources for the capital, play a synergetic governance of social integration advantages of resources, to achieve synergy effect.

environment governance；cooperative governance；fiscal collaboration；logical mechanism； restrictive factors

2016-01-03

教育部哲学社会科学研究重大项目(13JZD021)；辽宁省财政科研基金资助项目(14B003)

杨志安(1963-)，男，辽宁绥中人，辽宁大学经济学院教授；邱国庆(1991-)，男，辽宁瓦房店人，辽宁大学哲学与公共管理学院硕士生。

F810.2

A

1004-4892(2016)06-0029-09