关于权力清单制度的实践和思考——基于安徽的实践探索

王凌燕

关于权力清单制度的实践和思考
——基于安徽的实践探索

王凌燕

介绍了安徽省推行权力清单制度的做法，分析了权力清单制度建设过程中存在的问题和不足。认为在权力清单制度建设过程中，应该强调法治思维和法治方式，进一步明确权力清单的法律定位，规范清单的权力授予和行使程序，并不断完善公众参与和监督机制。

政府职能；权力清单制度；廉政风险；公众参与；安徽

权力清单是指政府工作部门行使的各项行政职权的目录清单。在地方各级政府的工作部门和依法承担行政职能的事业单位推行权力清单制度，是深化行政体制改革的有效抓手，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措。实行权力清单制度，有助于进一步明确政府各部门的职责权限，推动简政放权，促进公众参与，从而逐步形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系，逐步形成科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政。党的十八届三中全会、四中全会都明确提出要全面推进地方政府工作部门权力清单制度。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求省级政府在2015年年底前、市县两级政府在2016年年底前，基本完成政府工作部门和依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。

在推行权力清单制度的实践中，许多地方都进行了有价值的探索。安徽省是率先探索推行权力清单制度的3个试点省份之一，具有一定的代表性。现以安徽省的权力清单制度为研究样本，考察权力清单制度的运行状况和实践成效，总结经验，分析不足。

一、安徽省权力清单制度的实践

2014年4月，安徽省政府下发《关于推行省级行政权力清单制度的通知》，正式拉开了建立和推行权力清单制度的帷幕。2014年10月，安徽省级政府权力清单和责任清单目录同时公开发布。在省政府的示范带动下，至2015年2月底，全省共16个市和105个县（市、区）公布了政府权力清单和责任清单［1］。安徽的具体做法体现在以下几个方面。

（一）清权确权，权力法定

权力清单制度的逻辑起点，在于限制权力而非设定权力［2］。推行权力清单制度的第一步是厘清权力，保证权力来源的合法性。安徽省机构编制办牵头，会同省政务公开办、省法制办、省监察厅，对首批45家单位的行政职权进行了清理。清理的对象主要是由行政机关组织实施的对行政相对人的权利义务产生影响的具体行政行为。依据法律法规和规章及特定的规范性文件，清除法外权力和不合上位法规定的权力，最终做到“政府权力进清单，清单之外无权力”。以涉企收费清单为例，安徽省将涉企行政事业性收费、政府性基金、行政审批前置服务项目收费、政府性保证金、抵押金等一揽子纳入清单范围，对接权力清单。坚持项目法定，没有法律法规依据、未经国务院授权设定、明显不符合经济社会发展需要、重复交叉设置的收费项目，一律不允许进清单［3］。

（二）简政放权，转变职能

推行权力清单制度就是要简政放权，转变政府职能，充分发挥市场和社会的作用，建设有限政府和服务政府。在简政放权方面，安徽采取了取消、下放、转移、整合、冻结等举措。一是取消部分行政权力事项，其中包括市场机制能有效调节、行业组织能自律管理、政府部门采用事中事后监管能解决的行政审批事项，实施依据不充分的权力事项，责任不明确的权力事项，部门“红头文件”设定的权力事项。二是下放部分行政权力事项。凡直接面向基层和群众、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放给市县政府管理；国务院下放的权力事项，也尽量下放市县政府。省与市县共有的行政权力，原则上实行属地管理。三是转移部分行政权力事项。通过购买服务等方式，将部分行政权力事项向市场和社会团体转移。四是将内容相同或相近的权力事项，经过充分论证后予以整合。曾经由几个部门共同行使的同一行政权力，现在明确归属一个行使主体。五是冻结，即对一时难以通过修改相关法律法规来调整或取消的行政权力，以及日常管理中很少行使的行政权力，采取特别管理措施。结果政府权力事项大幅削减，省级保留权力事项1712项，精简68.3%；16个市级政府平均保留2200项左右，精简50%以上［3］。

（三）权责一致，防控风险

法治社会要求权责一致。行政机关拥有一份行政职权，同时也就要担负一份行政责任。安徽省在探索实施权力清单制度过程中首创了责任清单，将权力清单和责任清单同步推进，要求 “法定职责必须为，法无授权不可为”，做到“权责法定、权责匹配”。安徽省针对清单中的10类行政权力建立相应的责任清单模板，将责任转化为具体的清单条目，形成了行政权力、责任事项、追责情形“三位一体”的权责体系［1］。责任清单对理顺职责关系、清晰责任边界和加强事中与事后监管，可以起到重要的规范作用。

除此之外，安徽省的权力清单制度还有一大亮点，那就是权力事项廉政风险表，即将行政权力行使中可能产生的廉政风险一一列出，以警示相关工作人员。如在“医疗机构许可审批”一项中，分别列出了受理、承办、审查、决定、办结、送达等环节上可能产生的廉政风险，并标出了风险等级。针对这些廉政风险，清单上还列出了防控措施和具体责任，这有利于防止滥权、越权行为。

（四）权力清单公开化、信息化

行政权力具有扩张性，如果缺乏规范和控制，就容易偏离权力设置的初衷，出现权力滥用、权力寻租、权力腐化等异化现象。防控这种现象的有效办法就是让权力在阳光下运行。2015年4月，安徽省政府权力清单运行平台正式上线。在现代信息技术的助推下，权力清单运行平台以其数据电子化、流程标准化、办理网络化、信息公开化、监督实时化，对现代行政法治所要求的公开透明、高效便民做了切实的回应。在政府权力清单运行平台上，政府权力项目库、电子政务大厅、网上运行办事平台、电子监察平台和法制监督平台一应俱全。公众只需上网轻点鼠标，就能查看省政府各部门和试点市的权力清单、责任清单和涉企收费清单，查看有关权力事项的办事指南、办理流程、办结时限、所需材料等信息，同时可以在线申报、在线查询办理结果［4］。

二、权力清单制度存在的问题

（一）清单权力的确认问题

权力清单制度由政府自上而下推动，列入清单的权力是由政府最终确认的。这种通过行政命令在全省范围内快速推行权力清单制度的做法有一定的合理性，也体现了行政权力的高效性。对政府部门而言，推行权力清单制度无疑是一场自我革命，是在自己的利益范围内动刀子。按照公共选择派的观点，政府也是有利益需求的“经济人”，因此这种改革可能遭遇政府内部的阻力，出现消极应对或形式主义现象。

政府权力来源于人民的授予，并由法律设定，这是宪政国家的基本法治逻辑。法理上，能够确认权力清单的不应是政府本身，而是授予政府权力的人民代表大会。政府推行和确定权力清单，有自我授权和确权的嫌疑。安徽省政府在确权的过程中强调以“法律、法规和规章”为依据，但其中的规章多来自于地方政府；另外，也没有排除将政府发布的规范性文件作为权力的来源。政府在确权过程中如果重视自身利益考量，清单上的权力和法定的权力就难以保持一致。

（二）权力清单的定位问题

权力清单制度还存在权力清单自身定位不明和权力标准模糊等问题。根据“政府权力进清单，清单之外无权力”的表述，似乎是要求政府依权力清单行政，清单之外的权力不能实施。如果一些行政权力在法律中有规定，但由于各种原因未列入清单，那么依清单行政和依法行政就会发生冲突；而权力清单如果超越了法律规定，则会造成行政执法困境。

安徽省将法定行政机关组织实施的对公民、法人或其他组织的权利义务产生直接影响的具体行政行为纳入清单范围，具体分为行政审批、行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划及其他权力共10类。这种划分方法实际上是把权力清单等同为行为清单。行为是权力的外在表现，但在实践中行政权力在不同的行政行为中存在一定的重复和交叉。比如行政确认和行政许可行为都体现了一定的审批权，但两者的性质和法律后果却存在一定差别。这样的划分容易让政府部门在确权时产生困惑，不知将权力对应上述哪些行为，某具体行为又体现为什么权力。另外，对兜底条款“其他权力”没有详细解释，可能也会增加执行难度和公众的质疑。

以“具体行政行为”为标准确定进入权力清单的权力范围，政府制定规范性文件的抽象行政行为和组织行政复议的准司法行为则被排除在清单之外，而这些行政行为同样会影响并且是从源头上影响公民、法人和其他组织的权利义务。遵循“清单之外无权力”的要求，政府部门则可能以此作为其不作为或躲避监管的理由，从而造成管理和监管的缺位。

（三）公众参与机制有待完善

权力清单制度是一项由政府推动的自我改革的系统工程，政府主导为“初始推动力”。在改革进程中，如果仅有政府的单方行动，缺乏公众的参与互动，这个系统工程很可能会沦为政府的“面子工程”，并会因缺乏公众的监督而丧失前进和完善的动力。

公众参与以公众知情、信息公开为基础。权力清单制度的核心要素之一就是公开，但实际上公众对权力清单制度，对公开主体、公开内容和公开方式知之甚少，公众知情权并没有得到充分保障。各地政府的门户网站都有信息公开一栏，但权力清单并不在列。政民互动、公众评价、监督监察等公众参与机制，还有待进一步完善。

三、对完善权力清单制度的思考

（一）统一立法，明确定位

权力清单制度的实质是把权力关进制度的 “笼子”，而这个“笼子”应该是以法律为材质的。职权法定是现代行政法治理论的核心。权力清单制度必须要有明确的法律依据，以确保清单行政权力的合法性和正当性。权力清单制度本身应通过法定程序予以确认，而不是由政府自我确认。建议在总结地方政府实践的基础上，由国家立法机关统一立法，在法制的框架下推动权力清单制度建设。统一立法，明确权力清单的法律定位，有利于纠正全国各地“碎片式”改革出现的权力清单依据不统一、职权标准不统一、权力类型不统一的现象，解决权力清单的权力标准模糊问题。当权力清单的内容和法律规定不一致时，则不能简单地依权力清单行政。另外，应建立权力清单动态调整机制。根据法律法规的立改废情况和机构职能调整的情况等，及时调整权力清单的内容，确保权力清单内容合法、有效。

（二）清理部门规章和规范性文件

权力清单中所列权力事项必须有明确的法律法规的授权。部门规章出自政府部门，为避免政府自我授权，应进一步审查是否有上位法的依据。政府部门的“红头文件”不能作为行政权力的来源依据。针对行政管理实践中发现的确实需要特别进行规范的新问题、新情况，应该通过修改和完善法律、法规的形式，使有关行政权力合法化。清理部门规章和政府规范性文件时，要严格遵循法律优先原则，避免下位法与上位法产生冲突。

（三）增加负面清单，进一步简政放权

权力清单明确的是政府应该做什么，“法无授权不可为”。责任清单要明确的是政府应该怎么做，“法定责任必须为”。政府和市场的关系仍需进一步厘清。李克强总理在2014年达沃斯论坛上就曾明确提出：政府在权力清单、责任清单之外还要给出“负面清单”，进一步简政放权，发挥市场主体的活力。负面权力清单（或称“否定清单”）仅列举法律法规禁止的事项，对未列入的事项不得干预，即“法不禁止即自由”，“法无禁止即可为”。权力清单、责任清单和负面清单三单联动，才可能真正做到“管住政府的手，放开市场的腿”。

（四）健全公众参与及监督机制

现代互联网技术为权力清单制度的公开化、信息化提供了强大的技术支撑，同样也为公众参与和监督开启了方便之门。政府应以服务公众为目的，打造方便操作、参与、监督的权力清单网上运行系统。公众对清理和确认行政部门权力的参与和监督以及对行政部门工作绩效评估的参与和监督，政府部门对公众意见和建议的回应，应当都可以借助网上平台来完成。政府在开展职权清理过程中，可以通过网上平台征求公众和专家的意见；在开展部门政绩评估的过程中，可以借助网上平台收集有关信息，将公众的评价和反映纳入评价体系。这样可以建立起政府与民众的信任与合作关系，充分体现政府权力的“权为民所授，权为民所用”的本质。

四、结语

安徽省在推行权力清单制度中进行了一些有益的探索，首创了责任清单和廉政风险表，打造了权力清单网上运行平台，为推广权力清单制度提供了有益的经验。推行权力清单制度是深化行政体制改革的一个重要环节，最终目的是全面实行依法行政，建设服务型政府。进一步完善权力清单制度，应强调法治思维和法治方式，明确权力清单的法律定位，规范清单的权力授予和行使程序，健全公众参与和监督机制。

［1］袁维海，姚玫玫.有权必有责，晒权要晒责：安徽省探索行政权力、责任清单制度［J］.安徽行政学院学报，2015（1）.

［2］詹夏来.权责匹配构建制度，三单同步简政放权［J］.中国经贸导刊，2015（21）.

［3］王正忠，杨玉华.安徽“三个清单”管住任性权力，打通简政放权“堵点”“痛点”［EB/OL］.（2015-05-19）.http：//news. xinhuanet.com/2015-05/19/c_1115339093.htm.

［4］李辉.阳光质监不许权力“任性”［N］.中国质量报，2015-05-04（1）.

（编辑：米盛）

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1673-1999（2016）08-0008-03

王凌燕（1973-），女，安徽农业大学（安徽合肥230036）人文学院法学系副教授，研究方向为行政法。

2016-06-14