社会治理视阈下农民工NGO的发展机遇与困境

秦秋

社会治理视阈下农民工NGO的发展机遇与困境

秦秋

社会治理创新强调政府、市场与社会的协同治理，社会组织作为社会治理的新型主体其地位不断凸显，这成为农民工NGO发展的良好契机，同时农民工NGO的存在也与近3亿农民工的现实需求相契合。农民工NGO的发展面临诸多困境，包括法律合法性、社会合法性、行政合法性和政治合法性在内的合法性困境，管控型管理体制和模糊治理带来的治理困境，经济资本、社会资本、人力资本和文化资本匮乏造成的资本困境。农民工NGO的发展成熟还需要一个较长的时期。

社会组织；农民工NGO；社会治理

我国正处于快速的城镇化进程之中。社会大变革环境下，日益增多的农民工数量和农民工问题给市场调节和政府干预带来越来越大的挑战。这其中原因众多，既有社会转型带来的“不可避免之阵痛”，也有社会政策制定的滞后性。其中近3亿农民工的无组织状态和低组织化程度是不可回避的重要原因之一。地方政府多将组织化的群众视为风险源，而实际上无组织的风险要远远大于组织化的风险。在无组织或低组织化的状态下，一方面农民工的合法权益受到侵害而缺乏组织的维护和诉求上传的通道；另一方面，因无组织而导致的个人极端事件使社会治理也处于高风险状态。因此，要缓和社会矛盾张力，降低社会治理风险，促进农民工的城市融合，就应不断创新社会治理体制，激发社会组织活力，提高农民工的组织化程度和组织化水平。

一、社会治理创新为农民工NGO发展提供良好契机

“社会治理”已经成为当下中国最引人注目的术语之一，这一术语的基础是“治理”。世界银行于1989年发表的题为《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》的报告中已使用了“治理”一词。1995年全球治理委员会的研究报告《我们的全球之家》，通过对治理特征的概括揭示了“治理”的内涵：“治理不是一整套规则和一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”［1］社会治理创新既是社会治理活动的目标，也是探索社会治理活动的过程。在我国，农民工NGO作为社会治理的新型主体将获得新的发展契机。

社会治理创新为农民工NGO的发展提供政策导向和良好的社会生态环境。社会组织是组成现代社会的结构要素，实现社会治理创新、促进政治国家与公民社会的良性互动，离不开对社会组织的培育、引导和规范。党的十七大报告强调要健全 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，将社会组织和公众的参与纳入社会管理体系之中。党的十八大进一步明确提出要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的“五位一体”的社会治理体系，指明了社会治理体制改革的路径，即由“政府单中心治理”转向政府与社会合作共治。2013年第十二届全国人民代表大会第一次会议审议并批准的 《国务院机构改革和职能转变方案的决定》提出，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织在成立时，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。对社会组织管理体制的改革，降低了社会组织制度资本和合法性获得的门槛，有利于促进包括农民工NGO在内的社会组织的发展。

服务型政府建设，为社会组织提供了更为宽广的制度空间。社会转型时期，各种社会矛盾呈现数量大、类型多、爆发集中和张力难化解的特点，这对社会治理和公共服务提出了更高的要求和严峻的挑战。服务型政府建设的深入发展和市场作用的不断发挥，为非政府组织参与社会治理提供了更加宽广的制度空间，加之公民日益高涨的政治参与意识，社会组织逐步走向社会治理前台，积极参与构建 “政府-市场-社会”的社会治理模式。社会组织作为新型社会治理模式中不可或缺的行为主体之一，在“动员社会资源、提供公益服务、社会协调与治理、政策倡导与影响”［2］等领域具有积极功能。

多样性、复杂性的农民工问题的解决需要农民工NGO的积极参与。我国社会经济的发展和城市现代化建设进程的加快导致对农民工需求的激增。城市近3亿农民工对社会公共服务的需求与当前社会供给之间存在巨大差距，其所面临的市民化、社会认同、城市融入、社会保障等一系列问题不断凸显，社会矛盾日益突出。在农民工问题上，农民工NGO能够起到社会“减压阀”的积极作用，有助于推动社会治理从排斥到接纳、从限制到服务、从计划调控到促进融入的逐步转变。

二、农民工NGO的发展困境

农民工NGO正处于发展的机遇期，但仍然面临诸多困境，需要在发展中不断破解。

（一）农民工NGO的合法性困境

“合法性”概念始自卢梭，后经熊彼特、韦伯、哈贝马斯等进一步研究，内涵日益丰富，应用领域日益宽泛。一个组织是否具有合法性，取决于它能否经受某种合法秩序所包含的有效规则的检验［3］。法律是其中一种比较特殊的规则，除法律外还包括社会价值、传统习俗等。合法性问题对农民工NGO的生存与发展、农民工NGO参与社会治理等至关重要。就农民工NGO而言，我们可以将合法性分解为法律合法性、社会合法性、行政合法性和政治合法性。

政治合法性是指因农民工NGO的宗旨、活动意图或意义等符合国家的思想体系而获得承认的合法性，是一种实质合法性。国家颁布的社团管理条例明确提出了“不违反”的要求，这虽然只是对“政治上正确”的要求，但却是刚性的规定，是包括农民工NGO在内的任何社会组织首要解决的合法性问题。在双重管理体制下，农民工NGO要想获得社会法人资格，必须找到挂靠单位，通过挂靠单位的政治规范检验；无法获得法人资格和行政合法性的农民工NGO组织，社会合法性和政治合法性则是他们回应行政和执法部门重要砝码。因此，为获得生存和发展，农民工NGO在社团宗旨上均持积极的政治态度，特别重视“政治上正确”这一共识的达成，重视政治合法性的获得。

社会合法性是指农民工NGO由于符合包括文化传统和社会习俗等民间规范而获得大众信任和支持的合法性。社会合法性是农民工NGO开展活动的基础，是绝大多数未获法律合法性的农民工NGO仍然能够活跃于社会的主要依据。结构功能主义社会学理论认为，任何一种社会组织和社会秩序必须满足某种社会需要，方能存在和发展。农民工NGO满足了广大农民工结社权利变现的需求，能够搭建农民工与政府之间的话语桥梁，缓和社会张力，关怀弱势群体，提供社会服务，培育与传播诚信、友善、互助等核心价值观念，并获得公民、社会和政府的认可，从而获得存在与发展的社会合法性以及开展活动最基本的社会资源。

行政合法性是一种形式合法性，指农民工NGO由于遵守行政部门、国家机关或相关单位的规章、程序而获得的合法性。这种合法性以官僚体制的惯例为基础，通过机构符号、机构文书或领导人同意等多种方式获得，是相关部门、单位自身行政合法性的让渡或传递。对已获得法人资格的少数农民工NGO而言，它的行政合法性来自于它登记时所挂靠的主管单位，这是其获得法人资格的必要前提。但是，作为单位社团的农民工NGO数量极少。20世纪末期曾出现过一次农民工加入工会的高潮，然而这种加入更多的是形式性、运动性的，因农民工自身的高流动性和工会针对农民工的改革滞后，出现了大量的“空壳工会”。作为民间社团或草根社会的农民工NGO是农民工NGO中的绝大多数，这一类农民工NGO缺乏法律合法性，行政合法性也比较匮乏，只是在基层拥有一定的社会合法性。因此，行政合法性对此类农民工NGO而言是非常宝贵的，因为它在客观上能够帮助其突破草根社会组织的局限，走向更大的舞台。

法律合法性是农民工NGO因满足法律规则而获得的合法性，它是多种合法性的核心。根据1998年《社会团体登记管理条例》规定，农民工NGO要满足充分合法性的要求，需要“政治上达标，行政上挂靠，符合法律程序，得到社会支持”。其中，法律合法性更具刚性，因为未获民政部门登记注册的农民工NGO，在法律上则可被认定为非法组织，可以被依法取缔。法律合法性是我国农民工NGO存在与发展过程中的“短板”和瓶颈，这种法律合法性的滞后直接导致农民工NGO社会治理过程中的高风险性。清华大学NGO研究中心的调查数据显示，在2001年全国未登记NGO数量是已登记NGO数量的10倍［4］。农民工NGO作为主要以农民工为服务对象和组织成员的社会组织，在资本占有处于弱势的状态下，在获得行政合法性和法律合法性的努力上举步维艰，大量农民工NGO沦为“非法组织”。然而，诸多草根农民工NGO因一定程度上满足了社会发展的需要，促进了社会治理的创新，赢得了社会合法性而又被容忍。这种具有社会合法性却得不到法律合法性承认的状况反映出我国农民工NGO正遭遇社会合法性与法律合法性的矛盾。我国有关社会组织的立法，除《宪法》和国务院颁布的相关条例（如《社会团体登记管理条例》）外，还包括地方性法规和业务主管部门的管理办法。但这些法律法规多属程序性规定，并且是“一法通览”，缺乏专项立法。于是，我国农民工NGO处于“有法可依”与“无法可依”的立法困境之中。合法性困境与立法困境反映了我国社会组织法制建设的滞后性。社会组织法律供给不足，限制了社会组织的社会治理参与度。

（二）农民工NGO的治理困境

农民工NGO作为社会治理的新型主体之一，推动着城镇化进程中农民工社会治理理念的创新和发展。但同时，农民工NGO又是政府社会治理的对象之一，它的发展不断挑战着政府的社会治理方式和治理能力。农民工NGO所面临的治理困境限制了其在社会治理中的主体作用的发挥。

政府针对农民工NGO所持的治理理念对农民工NGO的发展至关重要。时至今日，社会上仍然存在大量的关于NGO的认识误区，比如：有的将NGO看作是政府的附属单位，看成是名存实亡的一种摆设；有的将NGO看成是政府的竞争对手，与政府争夺社会资源；有的甚至将NGO看成是政府的异己力量，认为其会削弱党的领导，冲击党的执政地位，等等。上述关于NGO的认识误区无一不是与政府相关联，在某种程度上影响甚至反映了政府对待NGO的态度。受传统文化等因素影响，政府对NGO仍然缺乏信任，通过“预防制”的登记管理控制NGO的总量。而地方政府大多秉持“稳定压倒一切”的工作方针，对NGO的管理坚持“管控型”的管理体制，达到既控制其数量又掌握其业务的“双保险”。这对政府而言，自然是减少了社会组织的治理风险，但对大多数农民工NGO而言，却丧失了阳光下发展壮大的权利。在中国的社会治理环境中，政府占据主导地位，农民工NGO与政府之间地位不对等的局面短时间内难以改变，因此，要破解农民工NGO发展过程中的治理理念困境，仍然要寄希望于深化改革，实现政府与农民工NGO之间的互惠互利。

农民工NGO的治理困境与它所面临的合法性困境密切相关。农民工NGO作为一种社会组织，它的成立、发展和取缔都必须依法进行，然而根据《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《取缔非法民间组织暂行办法》的相关规定，凡是未经批准或登记的社会团体和民办非企业单位擅自开展筹备活动或以社团和民办非企业单位名义进行活动的，均应由登记机关予以取缔，没收非法财产，依法给予治安管理处罚，若构成犯罪者，则必须承担刑事责任。由此可见，因缺乏法律合法性，未经登记的草根农民工NGO从它的筹备到成立再到开展各种活动都是非法的。根据依法治国的基本方略，草根农民工NGO根本没有生存与发展的权利，毋宁说成为社会治理主体，参与社会治理创新。

草根农民工NGO虽然因缺乏法律合法性被定性为“非法组织”，时刻面临着被依法取缔的风险，但大多数体制外的草根农民工NGO却依然能够 “正常”地存在并开展活动，这无疑与农民工NGO所具有的社会合法性密切相关。“任何一种社会组织和社会秩序之所以能够存在，是因为它们满足了社会的某种需要”［5］。农民工NGO在社会治理中能有效缓解农民工所面临的诸如就业、教育、心理归属、社会认同等矛盾，减轻政府在治理过程中的治理压力，所以政府才对它们采取了“不接触、不承认、不取缔”的特殊治理策略，容忍他们的存在并默许其继续开展活动。政府的这种治理策略看似给农民工NGO提供了一条继续发展并参与社会治理的“曲径”，但却难以达到“曲径通幽”的效果。处于灰色地带的草根农民工NGO，一方面，因缺乏存在的法律依据和政府保护，难以获得阳光下自由发展的机会，与其他社会组织在资源获取、社会竞争以及寻求合作等方面自然处于劣势，其发展更加艰难。另一方面，因缺乏法律的制约和政府有效监管，其发展良莠不齐，内部机制羸弱，公信力不强。其中不乏打着草根农民工NGO的旗号进行违法甚至犯罪行为的社会组织，这些组织必将严重破坏农民工NGO的社会形象，并成为社会治理的一大隐患。若因此导致一场针对非法社会组织的运动式清理，则所有草根农民工NGO将可能受其波及而被取缔。

（三）农民工NGO的资本困境

资本概念最初属于经济学的理论范畴，但随着时代的发展，其内涵已突破原有的物质形态局限而更趋于多元和丰富，包括经济资本、人力资本、社会资本和文化资本多个向度。在创新社会治理的社会生态环境下，农民工NGO是社会治理当中不可或缺的治理主体。农民工NGO虽然对农民工问题的缓解发挥着举足轻重的作用，但就总体而言，其在承担社会责任、协调各阶层利益的社会治理方面仍然表现乏力，其发展面临严重的资本困境。

经济资本严重不足成为制约我国农民工NGO发展的主要“瓶颈”。经济资本“可以立即并且直接转换为金钱，它是以财产权的形式被制度化的”［6］，其表现形式日趋多样化。资金是经济资本核心，因为在所有的经济资本形式中，资金最具灵活性，可以实现与其他资本形式的转换，然而资金不足却是所有农民工NGO面临的共同难题。农民工虽然是城镇化进程中数量极为庞大的社会群体，但是农民工边缘化和弱势化的地位却没有因为其数量的优势而有所改变。他们的收入水平始终居于社会的底层，这使主要以组织领导人的个人积蓄为经费来源的农民工NGO经常性的陷入发展的经费困境。农民工NGO主要以农民工为组织成员，难以通过征收高额会费来维持组织的发展，加之社会捐赠的社会环境仍在发展中，企业和其他社会组织对农民工NGO的支持热情不高。社会治理创新中，政府对农民工NGO给予越来越高的重视，但政府与农民工NGO之间的治理合作仍然极度匮乏，政府难以成为其发展的经费来源。

人力资本匮乏使农民工NGO缺乏持续发展的内部动力。组织内部专业人员的素质在某种意义上决定着组织自身的素质和未来发展。农民工作为农民工NGO主要对象和工作人员，由于受物质条件和制度环境的制约，长期以来在获得教育、职业培训、社会保障等方面严重缺乏，导致其知识、技能、健康等作为人力资本的主要构成要素的匮乏；此外，大部分农民工NGO缺乏法律合法性，没有定员编制，没有社会保障，薪资报酬极低，对优秀的专业管理人员不具有任何吸引力。

社会资本贫困，农民工NGO难以获得阳光下的自由发展。社会资本分为社会关系型和制度型两类，是“蕴含于社会网络关系、社会组织和社会制度中，能够为人们所利用的资源”［7］。农民工NGO的社会关系型社会资本，一方面通过组织成员基于血缘、地缘和业缘而获得，但这种社会资本却因为其高流动性而经常处于严重失效状态；另一方面通过组织间的合同或契约而形成，但此种社会资本却往往因组织间社会资源的高同质性而处于低效性状态。以社会制度和社会规范为主要内容的制度资本，是农民工NGO发展面临的硬性门槛。社会组织管理的双重制度，注册资金的高门槛，使农民工NGO难以获得发展的“身份证”，长期生存于模糊的灰色地带，而这也是农民工NGO自身发展和参与社会治理面临的最大障碍。

三、结语

当前我国农民工NGO尚处于发展的起始阶段，数量少，能力弱，尚未形成社会治理主体的自觉意识。提升农民工NGO社会治理能力和治理水平，进一步满足农民工群体的社会需求，应加快社会组织相关法律、法规建设，为农民工NGO阳光下健康发展创造良好的法律环境；推进政府管理体制改革，理顺政府与社会组织之间关系，为农民工NGO创造宽松的社会环境；拓宽资金来源渠道，积聚资本存量，实现资本增量正向发展，增强农民工NGO抵御风险、维护农民工权利的能力；健全监督机制，促进农民工NGO的科学化、规范化发展。

［1］张国庆．公共行政学［M］．北京：北京大学出版社，2007：587．

［2］王名．非营利组织的社会功能及其分类［J］．学术月刊，2006（9）．

［3］高芮中．社会团体的合法性问题［J］．中国社会科学，2000（2）．

［4］王名，贾西津．关于中国NGO法律政策的若干问题［J］．清华大学学报（哲学社会科学版），2003（s1）．

［5］周玲．中国草根非政府组织的合法性危机与治理困境及其应对策略探析［J］．重庆大学学报（社会科学版），2009（2）．

［6］布迪厄.文化资本与社会炼金术［M］．包亚明，译．上海：上海人民出版社，1997：192．

［7］赵立新．社会资本与农民工市民化［J］.社会主义研究，2006（4）．

（编辑：王苑岭）

C916

A

1673-1999（2016）08-0017-04

秦秋（1981-），女，青岛农业大学（山东青岛266109）人文社科学院讲师，中央编译局博士后，主要研究方向为社会组织、社区治理。

2016-05-16

中央编译局哲学社会科学青年项目“社会治理视阈下农民工社会组织增权研究”（15C06）；青岛农业大学人文社会科学重点项目“参与与发展：社区治理视阈下农村社区社会组织研究”（1115725）。