政府改革的顶层设计时刻——基于马克思廉价政府理论的思考

缪　姝

（福建师范大学马克思主义学院，福建福州，350007）



政府改革的顶层设计时刻——基于马克思廉价政府理论的思考

缪姝

（福建师范大学马克思主义学院，福建福州，350007）

［摘要］当前，我国改革步入攻坚期和深水区，改革形势的复杂、改革进程的减缓和改革动力的不足都呼吁政府从人民群众的根本利益出发，统揽全局，凝聚共识。政治领域标志着“自上而下”的“顶层设计”新名词由此脱颖而出。为了克服政府改革顶层设计的泛化，我们重新回归马克思《法兰西内战》一文，其民本、精简、责任的理念，为当下我国确立政府改革顶层设计的使命注入新视角，有利于我国政府攻破利益调整难点、简政放权，全面正确履行政府职能，筹谋划中国社会发展新蓝图，续航中国改革发展稳步向前。

［关键词］政府；顶层设计；途径

“顶层设计”概念最初源于工程学，首见于“十二五”规划，后成为中国新的政治名词。“不谋全局者，不足以谋一域；不谋万世者，不足以谋一时。”习近平总书记就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》向十八届三中全会作说明时强调全面深化改革需要加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究。当前，我国改革步入攻坚期和深水区，标志着“自上而下”的“顶层设计”一词脱颖而出，领衔2014年度十大流行语，是时代走势的先锋，更是党心民意的共鸣。当我们再次把目光投向马克思关于廉价政府的论述，仍然能感受到其政治哲学思想对当下我国政府改革的可贵启示。

一、政府改革顶层设计迫在眉睫

顶层设计是一个工程学的术语，即以系统的方法和战略的思维对各要素进行统筹规划和有效整合。作为政治领域的新名词，顶层设计强调从人民群众的根本利益出发，统揽中国改革全局，从而最大限度地统一改革共识，凝聚改革动力，降低改革风险，奠定长远发展的基石。可以说，顶层设计概念的提出，反映我国核心决策层对当下社会有机体运行的全局反思和统筹谋划中国社会发展新蓝图的担当，是续航中国改革发展稳步向前的新命题。

（一）改革形势复杂呼吁政府顶层设计

改革开放初期，百废待兴，偌大的外部环境犹如一条深不见底的河。对于这个历史悠久、国情特殊的东方大国来说，没有任何一个现成可行的模式得以照搬或移植，唯有全国上下凝心聚力“摸着石头过河”，不断摸索、试错和总结，在实践中获得真知。一方面，改革初期近乎于白纸的外部环境使得一项改革往往比较容易找到切入点和推行力。另一方面，由于长期试错改革中形成了改革不同步、不配套、不平衡的局面，改革中的短板不言而喻。目前，我国面临的改革环境与改革初期大相径庭，各种深层次矛盾和问题日益浮现，涉及面更广、关联性更强、风险更大，往往牵一发而动全身。如果仍局限于问题导向，很可能顾此失彼。面临新形势，“头痛医头、脚痛医脚”的应急式改革不行，“修修补补”、“隔靴搔痒”的碎片化改革也不行，将“五位一体”完全割裂的分散化改革同样不行。因此需要通过顶层设计来加强改革的配套性和系统性，认真梳理改革中的短板，并根据实际情况“自上而下”绘制改革线路图，以实现政治、经济、文化、社会、生态“五位一体”系统推进，协同发展。

（二）改革进程减缓呼吁政府顶层设计

当下多数人持有改革进程相对以往减缓的观点，根本原因在于中国改革已进入到以协调利益关系为重点的攻坚阶段，与早期普惠式的改革不同，当下改革旨在不同利益集团角逐博弈的名利场中谋求出路。首先改革已经进入“深水区”，“容易改得都差不多了，剩下的都是难啃的硬骨头”，其牵涉面之广、难度之大非一朝一夕三言两语能攻克完毕。其次，改革自身遭遇强有力的阻击。政府出台的改革计划，因既得利益的阻力很难推行或在实施过程中变形。更有甚者，极少数既得利益利用资源优势操纵改革议程窃取改革成果。再次，政府在政治决策环境中同样携带“经济人”的自利特性。我国长期强势政府的惯性导致介入资源配置过深，放手改革红利、下狠心对自己动刀子已成为重中之重。当下，处理好政府与市场关系是改革的核心问题，政府改革已成为深化各项改革的关键环节，这意味着必须对改革模式进行反思。只有重塑政府这一未来中国经济巨轮的“舵手”，通过“自上而下”的顶层设计推动，拿出壮士断腕和刮骨疗毒的勇气，冲破既得利益藩篱，才能使中国这艘巨轮扬帆续航。

（三）改革动力不足呼吁政府顶层设计

近些年，人们纷纷感慨改革动力不足，其根本原因在于利益分配悬殊导致改革共识出现分化。既得利益群体仰仗政治、经济或知识方面掌握丰富的优势资源，拥有了制定“游戏规则”的话语权，在改革中先富了起来；而反观获利持续下降者或利益受损者“相对剥夺感”较强。既得利益群体既无动力去释放自身利益，又不愿意建立一个协同妥协的机制，甚至仍奢望操纵改革规则获取持续性收益，而利益受损群体缺乏真正推动利益关系调整的总体性思路和利益博弈能力，对改革的价值认同出现动摇。因此，汇聚改革动力必须探究改革的价值诉求，重塑改革共识。顶层设计是一种使命的复归，强调改革始终与每一个公民息息相关，改革是人民的事业，改革的动力来源于顺应人民的呼声、来源于人民的首创精神，以全局战略的眼光，真真切切调整利益格局，大刀阔斧分配既得利益“蛋糕”，给予公民普惠性改革成果，从而凝聚改革共识，集约社会动力，良性循环，系统性、协同性推进改革进程。

二、政府改革顶层设计的使命

目前中国的改革进入重要的战略转折期，同时也是复合型风险多发期，利益的分化与整合相互交织，甚至部分矛盾和问题已经到达临界点。顶层设计的提出是我国广义政府核心决策层最重要的战略考量，是对中国社会转型的系统把握。为了克服政府改革顶层设计的泛化，我们重新回归马克思，把目光投向《法兰西内战》一文，寻求重塑政府的借鉴意义。笔者看来，廉价政府不仅仅是一味强调性价比高的节约政府，其要义囊括民本、精简、责任，为当下我国确立政府改革顶层设计的使命注入新视角。

（一）民本是政府改革顶层设计的出发点和归宿

人民群众是历史的创造者。实践表明，我国新时期持续30多年的各项丰硕的改革成果，每一步都离不开人民群众的智力支持和热情参与。改革走到今天，进入利益博弈时期，既得利益者、特殊利益者和相对利益受损者盘根错杂，贫富分化差距拉大的背景下人们对进一步改革的价值认同发生了变化。因此我们必须反思物欲的探求，厘清利益的角逐，重塑改革的民本价值诉求。实际上，马克思早已敏锐认识到人民的公仆必须竭诚为人民服务，绝不可以有凌驾于社会之上的特权。“表面上高高凌驾于社会之上的国家特权，实际上正是这个社会最丑恶的东西，正是这个社会一切腐败事物的温床”［1］98-99《法兰西内战》中，公社提醒公职人员：“从公社委员起，自上至下一切公职人员，都只能领取相当于工人工资的报酬。从前国家的高官显宦所享有的一切特权以及公务津贴，都随着这些人物本身的消失而消失了。”［1］99-100长期以来我国强势政府有所作为，是创造“中国奇迹”的推手。然而与此同时“看得见的手”“越位”行为屡见不鲜，反而限制了市场活力。因此政府改革顶层设计必须从自我革新入手、问计于民，政府官员理应除了忠诚地充当人民的直接代表外，不担负任何其他的使命，仅成为社会本身负责的勤务员。

（二）精简是政府改革顶层设计的内在要求

政府运行的高效率和满意度是提升政府公信力的根本保障。自中央“八项规定”和《党政机关厉行节约反对浪费条例》出台以来，各级政府部门严控“三公”消费，取得了可观的成效，节约政府运行成本意识得以强化，重新赢得人民群众的信任。然而，改革开放以来多达七次的政府机构改革仍未逃脱“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。我国政府机构庞大臃肿、部门林立、职能不清、人员富余仍是未能彻底解决的一个老问题。精，即政府运行效率高；简，即政府机构设置要“瘦身”。精简不仅仅单纯地意味着政府运行成本的最小化，而是旨在降低公共服务成本、提高公共服务效率的同时，优化服务质量，让人民放心，让人民满意。这与马克思强调的政府本质在于轻徭薄赋、造福社会不谋而合。“社会公职不会再是中央政府赏赐给它的爪牙的私有财产”，“一切公职人员像公社委员一样，其工作报酬只能相当于工人的工资”［1］98-99。同时，坚决消除机构臃肿、人浮于事的现象，树立公仆意识，以此办法来“取缔国家寄生虫的非生产性活动和胡作非为，从根源上杜绝把巨量国民产品浪费于供养国家这个魔怪”。

（三）责任是政府改革顶层设计的必然要件

政府改革顶层设计的核心是厘清政府与市场边界，但实际上，市场经济资源配置的过程无时不受到来自公共权力的左右。尤其我国强势政府的传统，加之转型过程中面临制度稀缺的真空及行政文化的缺失，公共权力自身携带的自私理性一旦缺乏硬性约束，极易通过插手市场过程换取利益要素。因此加强对公共权力的监督，防止公共权力膨胀滥用是政府改革顶层设计的关键。马克思在《法兰西内战》中倡导的廉价政府含有“责任政府”之义，即政府官员没有任何凌驾社会之上的特权，坚持由人民推选、受人民监督、为人民负责的理念，坚决遏制政府官员毫不作为、胡作非为、作威作福的恶行。一方面，人民投票推选自己的工人阶级政府代表。具有“普通选举权”的人民就如同“为自己企业招雇工人和管理人员的雇主一样”来挑选为公社服务的勤务员，从根本上扼杀了旧国家官僚政府“拥有令人倾心的官职、金钱和权势”贪污腐化的根源；另一方面，“一切社会公职，甚至原应属于中央政府的为数不多的几项职能，都要由公社的勤务员执行，从而也就处在公社的监督之下”，人民已经“用真正的责任制代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的”。［1］167一旦不合民意，随时可能被罢免撤换。

三、政府改革顶层设计蓝图与实现路径

回顾30多年的改革历程，市场经济体制建立与运行初期，以宏观调控为代表的政府主导功不可没。然而随着市场经济体系的不断完善和市场自我调节功能的逐步健全，人们逐渐意识到长期大而全的政府治理格局所携带的负面效应亟需消除。当前，政府既是改革的主导者，同时也是被改革的对象，甚至同样也是改革阻力的来源。人们开始呼唤一个不断放权、给经济“松绑”的有限政府。唯有政府自我纠错、自我设计、绘制蓝图，才能进一步激发改革活力，续写发展新篇章。

（一）政府改革顶层设计的理念是攻破利益调整难点

正如马克思早年所说的，“人们之间的关系最根本的是物质利益关系”。30多年的改革开放取得巨大成就的根源在于找准最广大人民群众这一强大驱动力，最大限度上解放和发展生产力，给予全民普惠的红利。然而不可否认，随着改革进程的深入，利益格局失衡、思想激荡交锋、冲突矛盾突发已成为进一步推进改革的拦路虎。若经济领域的巨大成就因利益分配失衡不能与民共享而导致改革共识丧失，那么改革的价值诉求何在，改革的动力何在，改革的目的何在，改革将何去何从。因此政府改革顶层设计必须从攻破利益调整难点入手，以超越既得利益的勇气，敢于清扫渐进式改革过程中滋生的与民夺利的特殊利益集团，既要总揽全局、又要上下结合，实现人民群众的利益诉求与核心决策层主张的良性互动。既要构建保证社会子系统间协同发展的制度体系，又要深入群众、问计于民、问政于民、问需于民。既要有自上而下的执行力，又要尊重基层群众的首创精神，千方百计扩大巩固扩大改革的群众基础，保护改革成果，促成改革成果共享。

（二）政府改革顶层设计的根本途径是简政放权

政府顶层设计就是要在政府与市场这个牵动全局的核心问题上找准症结，有所突破，以点带面，放管结合，进一步释放市场活力。众所周知，简政放权是一场政府的“自我革命”，是回应改革新形势的新思路，贯穿新一届政府施政的全过程，是政府开门的头等大事。2015年《政府工作报告》明确2014年全年国务院各部门全年取消和下放246项行政审批事项，并强调继续把简政放权、放管结合作为改革的重头戏。简政放权，“简”就是深入推进政企分开、政事分开、政社分开，简化对微观经济活动的直接干预，“放”就是向市场、社会放权，最大限度地激发市场和社会的潜能。当然，“放权”不是给政府减压，不是撒手不管，更不是无所作为，而是工作理念的转变，强调加强宏观调控，严格事中跟进和事后监管，以此从根本上克服政府职能越位和缺位的问题。同时，《政府工作报告》中首次次纳入治理庸官懒政内容，对工作不力的，要约谈诫勉，为官不为、懒政、怠政的，要公开曝光，坚决追究责任。［5］这意味着政府工作较之于先前要做得更细致，监管要更到位，对政府职能部门提出了更严格的要求：不仅执政理念要变，更要增长驾驭工作全局的能力，更要尊重市场规律，主动出击，研究市场规律，具备战略前瞻眼光，对市场发展有利的要积极鼓励，正向引导，对市场发展不利的要及时调整，合理纠偏，做到“放管结合”，理顺政府与市场的关系，千方百计促改革调结构惠民生。

（三）政府改革顶层设计的重点是全面正确履行政府职能

有学者提出，中国市场经济体制就是一个政府主导的经济体制，源于政府不仅仅提供公共产品，甚至直接作为最重要的市场主体，直接参与市场。实际上，全能政府统揽包办社会事务的问题一直存在，政府“越位”行为降低了资源配置效率，“缺位”行为导致某些领域真空运转，险象环生。因此，政府改革顶层设计要摒弃以往仅仅围绕自身谈改革的弊端，而是以更加系统、全局的眼光将政府—市场—社会视为宏观的国家公共治理层面来考虑政府的职能转变，把政府的四大职能同市场配置资源的决定性作用，以及社会组织自我管理能力作为一个整体来考量。在市场经济条件下，企业是自负盈亏的独立市场主体，政府必须减少微观直接的干预，把重心置于提供基础设施等有形的公共产品和培育统一、开放、竞争、有序的市场体系，以奠定现代市场体系顺畅运行的基本前提，创造公开、公平、公正的竞争环境，优化资源配置、促进市场主体良性竞争。另一方面，为了控制政府规模，降低政府服务成本，优化服务质量，这就要求引入多元治理模式，利用多方智慧，创新社会治理，把某些政府的事务性管理工作以适当的方式交给社会志愿组织、中介机构、基层社区承担，始终把为广大人民谋发展增福祉作为最大责任。

参考文献：

［1］马克思恩格斯选集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，2012.

［2］李克强.2015年政府工作报告全文［EB/OL］.http：// money.163.com/15/0305/10/AJUHVMR400255565. html，2015-3-5.

［作者简介］缪姝（1979-），女，讲师，研究方向为马克思主义哲学。

［中图分类号］C913

［文献标识码］A