工业用地差别化管理的思路与对策——以福建省莆田市为例

莆田市国土资源局涵江分局林 津



工业用地差别化管理的思路与对策
——以福建省莆田市为例

莆田市国土资源局涵江分局
林 津

[摘要]工业用地供地及批后监管是国土资源管理工作的重要组成部分，对其有效管理不仅关系到项目用地节约集约利用水平，也为地方经济发展提供持续的土地资源保障。如何用好用足工业用地，加快转变土地利用方式，实现资源的合理配置，是地方各级政府面临的现实问题。该文以笔者工作所在辖区为例，通过调查辖区内工业用地的利用情况及存在的问题，着重从差别化管理角度提出管理思路与对策。

[关键词]工业用地 差别化管理 土地管理

近年来，随着经济社会的发展，辖区内工业用地需求呈增长态势。但也出现产业结构不合理、土地利用率低下、出让方式和出让年限单一、批后监管的配套措施不健全等问题。为提高土地节约集约利用水平，结合区域工业用地开发利用的实际情况及笔者基层国土资源管理经验，本文通过调查辖区内工业用地开发利用的基本情况及存在的主要问题，并着重从工业用地差别化管理的角度提出相关管理思路及对策。

1 辖区工业用地开发利用现状

本次以笔者工作所在辖区内的典型工业园区——莆田市高新技术产业园区为调查对象，调查工作时点为2014年12 月31日。该园区2002年批准设立为省级工业园区，2012年升级为国家级工业园区。园区已形成电子信息、精密机械制造为主导的两大产业集群，其他产业类型主要是服装鞋帽、家具、工艺品等，入驻园区企业341家，其中规模以上企业139家，年产值超亿元企业63家。

土地开发利用情况：开发区规划的工业用地总面积387.65公顷，其中已供应工业用地309.51公顷，涉及工业项目341个（其中已建成投产工业企业332家、用地面积301.35公顷，在建或未开发工业企业9家、用地面积8.16公顷）；已建成工业厂房及配套总建筑面积273.95万平方米，工业用地综合容积率为0.91；已建成建筑总占地面积95.42万平方米，工业用地综合建筑密度31.66%；从投入产出强度方面调查，产业园区累计完成固定资产投资501500万元，实现工业产值1142200万元，工业用地固定资产平均投入强度为1664万元/公顷，工业用地产出强度为3790万元/公顷；土地出让方式为协议出让或挂牌出让，无国有土地使用权租赁等其他供地方式，出让年限均为50年，且不区分面积大小均为一次性供地并一次性交地。

2 工业用地利用存在的主要问题

通过以上典型工业园区土地开发利用调查，并结合辖区内其他县（区）级工业园区土地利用情况，工业用地开发利用存在的主要问题：一是产业结构不合理，劳动密集型企业较多、高新技术企业较少，产业结构面临转型升级压力。如：鞋业、服装类及低端电子等行业的工业企业占较大比例，其用工较多、技术含较低，折算的土地开发利用强度和产出强度相对较低；二是土地供应方式及出让年限单一。工业用地有偿供地方式均为协议出让或招拍挂出让，且有偿使用年限统一为50年，未偿试国有土地使用权租赁或根据产业类型设定灵活多样的出让年限等供地方式。如：部分小微企业因资金不足“买不起地”，但通过向政府租赁统一规划的工业小幅地块、或受让20～30年的国有土地使用权等方式，则可降低土地取得成本，实现小微企业做强做大，促进地方工业发展；三是土地开发利用程度不高。主要表现在容积率及建筑密度等指标较低，部分企业土地开发建设不足，或非生产性的办公及生活服务性建筑超过现行政策规定的占总用地面积7%的比例，或绿化面积偏大，造成生产性土地利用效率低下，甚至有少数企业存在土地闲置现象；四是对面积较大的工业项目用地未采取分期交地等限制措施，造成批后监管的被动局面。如：较大的项目用地一次性供地一次性交地，并办理国有土地使用权证后，难以对其进行动态控制管理，而较理想的管理方式是视其土地开发利用情况分期交地；五是工业用地管理较笼统，未建立健全考核指标体系，并进行区别管理，如：在水电、排污、税收及信贷等方面无区别政策，无健全的奖惩制度。

3 实施差别化管理的思路与对策

3.1 差别化对待产业用地

一是保障省以上重点工业项目、临港先进制造业、龙头骨干企业、高新企业、节约集约用地企业、国家鼓励类、产业振兴和结构转型企业、节能减排企业等用地；二是支持各类投资开发主体参与工业开发区多层标准厂房建设，鼓励具备条件的农村集体经济组织在符合相关规划前提下，建设标准厂房用于转让、租赁、入股；三是禁止对高污染、高能耗、高排放、低水平、低效益项目、落后产能项目和不符合产业转型升级及规划布局的项目供地。

3.2 差别化选择附加准入条件

在满足《福建省工业项目建设用地控制指标（2013）》要求的五个控制指标前提下，按照我省产业政策和布局，确定我市优先发展和转型升级的行业，制定产业转型升级重点项目目录。依据不同项目特点，可选择高于五个指标范围或增加其他条件，如单位面积产出、单位面积税收、环保能耗、出让年限上限等作为附加准入条件标准，实行一次性出让。以上项目准入条件一并列为国土资源部门实施产业用地招标拍卖挂牌出让的前置条件。

3.3 探索差别化出让年限

根据工业行业和企业特点，区别确定工业用地国有建设用地使用权出让年限，可以设定20年、30年、50年不等的弹性出让年限。期限届满时，用地单位若达到土地出让合同和届时规定的投入产出、税收等经济指标，仍然正常生产并保持增长态势，可以申请以协议出让方式续期使用土地。

3.4 创新项目用地出让方式

根据供地政策、规划限制、产业用地需求等具体因素，创新工业用地出让方式，试行“国有土地使用权租赁”、“一次性供地分期交地”出让等有偿供地方式。

在工业园区规划建设中，可预留部分成片土地作为工业用地租赁的试点区域，在上报新增建设用地时，以工业用地收储方式报批。形成净地后，根据控制性详细规划划分各个小地块，如：10～15亩为一单元，并设定土地用途、开发建设规划指标、投资强度等准入条件，通过市场化及公开化的竞争方式，租赁给企业特别是小微企业使用。这种供地方式将极大解决小微企业买地的资金不足问题，并带来地方工业企业新的增长亮点，实现土地资源的高效利用。

对土地面积较大的建设项目（如：200亩或300亩以上的工业项目用地），可以实行一次性出让、分期交地、分期付款、分期确权登记，并可以通过竞单位面积地价的方式确定招标拍卖挂牌竞得人(中标人)，一次性签订国有土地使用权出让合同，分期交地，并按规定时限支付土地出让价款。

3.5 建立工业企业亩产效益综合评价体系

围绕构建以技术创新、生态环保和税收贡献为导向的产业促进机制，由经信部门建立工业企业亩产效益综合评价体系。将全市内拥有土地使用权10亩以上、达产的工业企业纳入评价范围，以县区政府（管委会）为单位，由县（区）级经信部门按照规模以上和规模以下工业企业，设定不同的企业评价指标和权重，计算企业亩产效益综合评价得分[1]。

3.6 开展工业企业分类评价

由县（区）级经信部门根据亩产效益综合评价得分，按不同的产业类型对辖区内的工业企业进行排序，在行业中排名前20%为A类企业（重点扶持类），排名中间70%为B类企业（整治提升类）、排名后10%为C类企业（落后淘汰类）。

3.7 按照综合评价结果实施差别化措施

对综合评价出来的A、B、C三类企业，在用水、用电、排污、信贷、城镇土地使用税等资源要素配置上实施差别化政策，促进A类企业做大做强，B类企业技改升级，C类企业自动退出或由政府收回土地。三类企业具体措施为：实施差别化水价收费标准，尤其对C类企业提高收费标准；实施差别化电价收费标准。对A、B类企业，按照企业用电超过限额标准情况实行不同的收费标准，对C类企业实施惩罚性电价收费标准，大幅度提高电价收费标准；实施差别化排污权有偿使用和排污权总量控制制度，设定排污权基准价，对不同类型企业设定不同排污权交易价格，实行差别化减排考核政策，按A、B、C三类减免一定比例年度减排任务。

以上三类企业中，重点是倒逼C类工业企业退地或由政府收回：一是市场化退地。企业实施退地，必须进入市场交易，且买方应符合项目准入标准。为鼓励退地企业及买受人双方积极性，交易涉及的营业税、土地增值税等税收形成的地方财政贡献部分，可部分奖励给出卖方，并给予承受人一定的税收等政策扶持；二是政府回购。对C类企业主动向政府退地的，由政府按原出让价格和建筑物重置价格回收，设备、科技等其他投入不予补偿。待土地重新出让后，可给予原土地使用权人再次出让后增值净收益的一定比例数额的奖励。政府因实施城市规划，需收回土地的，按有关规定执行[2]；三是分割转让。低效用地经相关部门综合评估，符合分割转让条件的，可办理土地分割转让手续，分割登记、分割转让重新下达出让规划，买方必须符合项目准入条件。

3.8 强化督查考核

建立工业用地差别化管理定期报告制度，将差别化用地管理纳入地方政府（管委会）年度工作目标责任考核内容之一，对相关部门差别化措施执行情况列入部门绩效考核内容。监察、效能等部门把工业用地准入、企业亩产效益综合评价与应用工作作为重点督查、监管内容，对属地政府及相关职能部门工作开展情况加强跟踪评价，定期汇报、定期通报。

参考文献：

[1] 杨良坤. 土地集约利用的规划方法与途径研究[D]. 北京: 中国地质大学, 2011.

[2] 刘欣. 土地资源管理如何贯彻科学发展观[J].现代经济信息, 2009(14):242.