关于雾霾问题的考察

韩晓武



关于雾霾问题的考察

韩晓武

雾霾已成为当前我国大气污染的一个突出问题。抓紧找出雾霾的成因，并采取切实有效的措施解决雾霾问题，已成为今后一个时期我国环境保护甚至可以说是经济社会发展的一项十分紧迫的任务。

一、雾霾已成为我国环境污染的突出问题

改革开放以来，我国经济长期高速发展，举世瞩目。但随之而来的生态环境也受到较大破坏。特别是近些年来，我国从东到西，从北到南，除个别地区外，可以说普遍出现了雾霾天气，其中许多地区出现了大规模严重雾霾天气，持续时间之长、覆盖范围之广、污染程度之重前所未有。据国家环保部《全国空气质量月报》显示，自2013年对全国74个重点城市实施PM2.5监测以来，平均超标天数比例达47.7%，而且重度污染比例很大。根据有关部门监测数据，细颗粒物（PM2.5）严重超标，覆盖了从京津冀到长三角再到珠三角的广阔区域，甚至还波及到海南、香港等地，覆盖范围达270多万平方公里，受影响人口6亿以上。监测数据显示，部分地区PM2.5的测试值甚至超过1000ug/m3，北京、石家庄等城市前两年甚至曾达到过900ug/m3。持续大面积雾霾带来的经济社会风险和重大损失，无疑已成为关系我国经济可持续发展甚至社会和谐稳定的重大问题。

二、雾霾的成因错综复杂尚在探索中

日益严重的雾霾引起各界高度关注，也引发各界对其成因的激烈讨论。综合起来主要有以下几种观点：

一是“碳排放说”，即雾霾主要来自于燃煤和汽油等化石燃料。例如，绿色和平组织和英国利兹大学研究团队前一段发布了一项研究报告，指出中国京津冀地区PM2.5污染，煤炭燃烧排放出的大气污染物是最大根源。其中，煤炭燃烧排放出的污染物，对一次PM2.5颗粒物排放贡献为25%，而对二氧化碳和氮氧化物的贡献则分别达到了82%和47%。北京大学环境模拟与污染控制国家重点实验室的一份研究报告也指出，49%的PM2.5来自于燃煤。这些研究报告虽然在研究结论的具体数据上有一定出入，但共同点是将雾霾的成因指向燃煤和汽油等化石燃料。目前“碳排放说”在数量上占有一定优势。

二是“多来源说”，即雾霾形成的原因有多种因素，而且不同地区也有所差异。国家环保部曾发布《2011年中国机动车污染防治年报》，指出机动车排放的氮氧化物、挥发性有机物约占北京市污染物排放总量的58%和40%，机动车排放形成的细微颗粒物约占PM2.5来源的22%。2013年中科院大气物理研究所课题组也指出北京地区PM2.5有六个重要来源，其平均贡献率分别是土壤尘15%、燃煤18%、生物质燃烧12%、汽车尾气与垃圾焚烧4%、工业污染25%、二次无机气溶胶26%。可以看出，这项研究结论与环保部的研究结论相差很大。复旦大学大气化学研究中心主任庄国顺领导的课题组对2000—2012年上海两个监测点实施的监测结果显示，上海机动车尾气造成大气中PM2.5污染贡献已经超过50%。这方面的研究报告也还有许多。从这些报告也可以明确看到，尽管各方研究的具体结论不一，但有一点是相同的，即雾霾是多种因素造成的。

三是“气候成因说”，即雾霾是由多种气候因素相互作用的结果。以国家气候中心气候监测室首席气候专家周兵为代表指出，全球气候变暖带来的暖冬使得冷空气活动减弱，导致“静稳天气”和“辐射逆温”提升了雾霾发生频率和雾霾的浓度。一些研究认为，逆温层好比一个锅盖覆盖在城市上空，这种高空的气温比低空气温更高的逆温现象，使得大气层低空的空气垂直运动受到限制，空气中悬浮微粒难以向高空飘散而被阻滞在低空和近地面。近些年城市里大楼越建越高，阻挡和摩擦作用使风流经城区时明显减弱。静风现象增多，不利于大气中悬浮微粒的扩散稀释，容易在城区和郊区周边积累形成雾霾。这派观点还认为在大气中经过物理化学反应产生二次生成细颗粒物——硝酸盐、硫酸盐、铵盐和有机气溶胶，这些也可能导致雾霾形成，而且比碳排放等直接排放还要多。

四是“建筑排放说”，即建筑工程使用的建筑材料以及建筑物的耗能是雾霾形成的重要原因。这种观点认为建筑能耗每年占到全球总能耗的40%，我国95%以上的建筑物都是高耗能建筑，加上建筑过程中大量消耗钢材、板材等所产生的碳排放，对大气污染物形成的影响不可小觑。这个说法以中国房地产研究会为代表，该研究会曾专门发表过一篇研究报告，持有这种观点的人数量并不太多。

五是其他观点，甚至歪理邪说。随着关于雾霾成因论争的不断升温，一些异端甚至邪说也开始出现。比如美国人马克安在网络上发表过一篇《中国煤炭工业的崩溃和核雾染灾难》的博文，认为华北雾霾主要是来自内蒙古自治区大营地区煤矿的放射性铀，因而他提出了“核雾染灾难说”。再比如有人提出了“气候武器说”，认为雾霾与美国高频主动极光研究计划项目（HAARP）有关，认为美国人利用高频电磁波束控制高层大气，最终达到改变上层大气风向、控制气象效果的目的，雾霾的产生与此有关。

关于雾霾的成因之所以众说纷纭甚至各派观点南辕北辙，除了雾霾的形成确实复杂，主要还是我们对雾霾的形成和构成还缺乏综合性、系统性监测研究，各研究机构还处于“各自为政、自说自话”的状态。考察有关的研究报告，可以发现其中绝大多数研究结论是基于有限的范围，监测力量零散，难以全面反映大气污染整体状况。特别是对PM2.5成因及传输机理的研究，还缺乏科学有效的论证，研究层次与深度不够。实际上，雾霾是全人类共同面对的一个问题。很多西方发达国家在经济快速发展阶段都曾出现过遮天蔽日的严重“雾霾”天气。英国首都伦敦就曾因雾霾严重而被称为“雾都”。相比之下，我国是世界上工业化发展最快的新兴经济体国家，高耗能、高污染产业比重较大，传统的煤烟型污染问题尚未完全解决，又向工业排放、燃煤取暖、机动车尾气、建筑和道路交通扬尘、居民燃烧排放以及沙尘暴等多种大气污染共存的复合型污染演变，由此所引发的较大区域综合性大气污染问题与雾霾天气频发也必然具有发展的阶段性特征。因此，从前一段人大调研和执法检查的情况看，雾霾的形成并且日益严重的原因虽然很复杂，但从深层次分析，应该说是经济因素、非经济因素长期积累和共同作用的结果。以下一些因素，可以说得到了较为普遍共识：

第一，盲目追求增长速度，产业结构不合理，重化工业发展过度。前面简单介绍了围绕雾霾成因的各派观点，尽管众说纷纭，但有一点是共同的，即工业污染是主要霾源之一（歪理邪说除外）。多年来一些地方过于追求发展速度，重化工产能快速扩张，钢铁、火电、水泥、电解铝等高污染、高耗能的重化工业，投资规模过大、增长速度过快。过度投资不仅导致产能严重过剩，而且严重污染环境。以钢铁工业为例，碳排放总量1995年4.5亿吨，到2009年猛增至11.9亿吨，而目前钢铁等重化工业产能利用率不到75%。许多污染企业就分布在城市周边，严重影响城市空气质量。一项研究报告指出，过去8年全球碳排放量增加了1/3，其中2/3来自我国，我们已经成为全球碳排放增速的第一大国。

第二，地方保护主义严重，环保法规执行不力。改革开放以来，我国出台了包括大气环境保护方面的大量环保法律法规，虽然不能说已十分健全完善，但应该说已经是有法可依了。可是，由于种种原因，这些法律法规并未得到认真执行，有的可以说形同虚设。再加上一些相关立法比较原则，执法的“自由裁量权”较大，一些地方“上有政策、下有对策”。有些地方政府受“发展是硬道理”的影响，把“发展”放在优先位置，环保执法不严、违法不究，甚至不让环保人员进入企业检查治污情况，导致一些污染项目长期受到保护，违法排污成本很低，污染行为始终得不到有效遏止。而且，由于传统的粗放式管理，城市道路以及建设建筑工地的扬尘不按规定处理、农田秸杆随意焚烧等违法行为也没有得到有效控制，这些对雾霾的形成也起到推波助澜的作用。

第三，主管部门之间职责不清甚至相互掣肘，相关政策有的不统一。从管理职能来说，目前环境保护职能分散、相互扯皮等问题在一定程度上存在。大气污染防治法规定的52项管理职能中，有20项没有明确管理部门，而有的管理职能又存在交叉情况。比如，机动车管理职能涉及环保、公安、交通、质检等13个部门，部门间未能有效协调联动。同时，国家有关部门出台了大量环保政策文件，涉及财政、税收、科技等多方面，然而，不同部门出台的不同领域环保政策，有的存在矛盾甚至冲突，使得基层和企业无所适从，导致监管、追责、惩罚等环节滋生许多障碍，降低了政策效果。

第四，治霾投入不足，渠道单一，有的浪费严重。目前，治理污染主要依靠国家财政投入，资金不足、效率较低，是制约环保产业发展的一个重要瓶颈。治霾不仅投入低，而且有的地方有的单位的投入还存在寻租腐败。近年来，中央财政加大环保领域投入，一些单位和个人便不择手段套取、骗取环保资金。据国家审计署去年对《10个省1139个节能减排项目审计结果》显示，有的企业和单位违规申请并获得专项资金1.41亿元。另据《关于环保领域34个利用国外贷款项目绩效情况的审计结果》发现，环保项目在建设和运营管理中被套取、挪用资金1.28亿元。这些也在一定程度上影响了雾霾治理的成效。

三、要下大力气采取切实措施进行雾霾治理

雾霾的形成是自然与人为因素共同作用的结果。因此，雾霾治理应该是一项系统工程，应以深化改革为突破口，有针对性地采取切实有效的措施，逐步解决雾霾问题。

一是要采取切实措施坚决治理工业霾源。这方面工作的主要方向，应该是转变盲目发展重化工业的思路，坚决遏制重化工业的盲目投资发展。我国经历的经济快速发展阶段与经济体制转轨阶段高度重合。不合理的经济体制是经济粗放发展、能源粗放利用的重要原因。所以，为了消除大气雾霾，必须先解决“体制雾霾”。要从工业污染源头来控制，遵循自然生态系统运行规律，通过清洁工艺技术、产品生态设计、生态工业园区建设等，加快建设生态工业体系，特别是严格控制PM2.5，从根本上防霾。要推动企业清洁生产，鼓励开发清洁工艺与技术，加强新产品开发，促进与治理雾霾相关的节能、节水、资源节约、生态友好以及替代产品形成市场，促进经济、社会、生态价值相统一。加快发展清洁能源，加强区域分布式能源体系建设，加强能源需求侧管理，根据能源供给确定需求，规划产业发展。做好城市固废、垃圾等量大面广和污染严重的废物处理，加快研发控制废物资源化全过程污染的关键技术，发展循环经济。

二是要大力振兴环保产业。我国正面临向绿色经济转型的重大挑战和机遇。发展环保产业，将为雾霾治理提供最直接和强有力的产业支撑。要大力推进基础设施绿色化，加速垃圾焚烧设施等的减排，优化交通网线，发展绿色交通，加速推广楼宇节能技术，普及绿色建筑。要加快开发环保设备、技术和产品，对家电、汽车等日用品实现无污染、易回收、可再生的新型绿色产品的研发、引进和产业化。国家可以考虑设立专项研发基金和产业化基金，鼓励科研院所、高校、环保企业，开展大气污染治理尖端技术装备攻关，推进环保技术创新和环保产业商业模式创新，提高引进技术的转化率、成功率。拓宽技术转移模式，引进优秀外企直接参与节能环保产业发展。

三是要在税收金融等一系列政策上积极扶持、支持治霾等环保产业的发展。加快环境税制改革，可在保持现有总税率的基础上，调整税收结构，实行绿色税收，在不增加企业负担的情况下提高全社会环保投入，加快环保产业发展。完善环境金融政策，开发绿色金融产品，降低环境绩优企业或项目的融资成本，鼓励环境友好技术和产品发展。要拓宽环境领域投融资渠道，鼓励社会资本进入。积极探索治霾市场化机制，在准入条件、税收、技术、人才等方面予以积极扶持。

四是要建立科学监测评估制度和体系。党的十八大以来，包括雾霾监测在内的我国生态环境监测体制建设不断加快，特别是2015年7月印发的《生态环境监测网络建设方案》，明确提出到2020年初步建成陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的环境监测网络体系，为雾霾监测评估制度和体系建设提供了重要基础。针对我国各地雾霾成因差异性较大的具体国情，依据各地自然地理特征、大气污染程度、城市空间分布以及大气环流等特点，建立全国和区域性监测网络。加强多污染物协同控制的基础研究，包括研究二次无机或有机颗粒物来源、形成和转化机制，区域间的相互影响。在对污染物监测和污染源调查分析的基础上，编制大气污染物排放清单，包括PM2.5、可吸入颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等，建立大气污染源排放数据库，分析污染来源及其时空变化规律，为雾霾治理提供科技支撑。总的目标是形成“全面设点、全国联网、自动预警、依法追责”的国家雾霾监测新格局。

五是要强化依法治霾。严格执行全国人大常委会2014年新修订的《环境保护法》，加大对环境违法行为的法律制裁，实行污染企业“黑名单”制度。鼓励人民群众自觉参与到环保事业中，为公民监督政府和污染责任人提供制度渠道和良好环境。增强环保部门依法履职能力，对环境破坏行为和直接责任单位采取最严厉的惩罚措施，包括关闭污染企业，没收污染设施、设备等。要加大对公共及企业环保设施运营的监管力度，确保治污设施正常运转，对于安装了环保设备但不开环保设备、违法偷排的行为，坚决依法严惩。对失职渎职、监管不到位的，严肃追查责任。在雾霾监测预警机制方面，也要强化法治。明确环境监察机构的法律地位，推动多元共治的雾霾治理体系。将治理包括雾霾在内的环境污染作为干部考核的主要指标，完善环保目标责任制和考核评价制度，以实际减排效果和区域空气环境质量明显好转作为重要考核标准。

六是积极研究和借鉴发达国家经验教训。由于我国对于大气污染监测和研究相对较晚，科研能力及管理手段还相对落后。为了加快研究步伐，提高治理能力，积极吸取发达国家在加强研究监测、科学治理雾霾方面的经验和教训。2005年美国在“清洁空气州际法规”（CAIR）的框架下，建立了一整套包括排放清单编制技术、空气质量数值模拟技术、情景预测技术等污染综合防治的技术体系，依据大量的监测、排放清单研究和模型计算，找出污染源及其构成，并相应制定各类污染源的减排方案。对于国外治霾的先进理念、先进技术、先进方法，我们应认真研究借鉴。

治理雾霾最重要的是要构建起长效机制和制度体系，这是消灭雾霾的治本之策。实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，制定保护红线，用制度保护空气质量防治雾霾污染。雾霾治理既要抓紧，同时也不能急于求成，要与经济社会发展的节奏相协调。在即将开始的“十三五”经济新常态的大逻辑下，增长速度、经济结构、增长方式和增长动力等均将发生深刻变化，因此，对雾霾治理也将提出新的要求，机遇和挑战并存，只要抓住机遇、迎接挑战，就能迎来雾霾治理的新胜利。

（本文作者：十二届全国人大常委会副秘书长）

责任编辑：张翔

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