上海自贸区建设的实践和思考

■张 涌

上海自贸区建设的实践和思考

■张 涌

上海自贸区成立3周年了。3年来取得了怎样的初步成果，对此社会上的评价是不一的。大家对自贸区的期待很高，3年下来，有的评价会觉得有落差。但是有没有注意到上海自贸区当时2013年在中美（BIT）谈判中，为了应对美方提出希望对外资准入前的国民待遇加负面清单的模式，也就是改变外资的审批模式，所以我们率先在局部地区做了试验，中国第一个外资的负面清单就是上海自贸区。2013年9月上海自贸区挂牌不久，十八届三中全会就提出要对内外资实行市场准入的负面清单制，列入改革的议程。目前，外资负面清单已扩大到4个自贸区。今年年中，国家发改委和商务部试点出台了内外资一体化的市场准入负面清单制度，这张负面清单列的，远远低于市场和学界的预期，因为我们把国家法律法规中限制类、禁止类的条文梳理出来，不少专家说有4000条，但最后出来的只有300多条，而且是针对内资和外资一体的。因为对外资搞了准入性国民待遇以后，很多民营企业提出也希望能和国资一样拿到国民待遇，希望政府能够透明化，把限制类、禁止类的也在台面上讲。这是一个非常大的进步。

第二个非常大的进步，是今年10月1日开始实行备案制。因为3年前的9月30日是全国人大第一次为了一个地方、在一定范围暂停了部分法律的实施。随后又修改了《立法法》。《立法法》授权国务院可以在某一局部地区、对某些法律提出暂停实施若干实践的建议，然后报全国人大批准。这也是很多人没有注意到的上海自贸区在立法上的重大贡献。商务部还打算出台整个《外国投资法》，把上海自贸区这些做法来覆盖现在的《外资事法》，这个草案会不会出来不清楚。但是现在出来一个，因为我们9月30日授权暂停实施到期了，非常关心会不会给我们延期，如果不延期的话，就意味着走回头路，原来可以对外资搞备案的，又要逐案审批了。现在非常高兴地看到，《外国投资法》没有出来，但是修改了《外资事法》，而且从1O月1日开始生效，在全国所有地区都搞负面清单管理，无非是没用“负面清单”四个字；对所有外资都实行了准入前国民待遇，也没有用这个术语，但实质内容都一样，就是变审批制为备案制。哪些外资还要审批?过去一直搞不明白外资准入负面清单和国家发改委的《外商投资产业指导目录》是什么关系，现在看来这两件事是有关系的，因为外资的产业指导目录是指导，政府还是有权。鼓励的项目可以不批，限制类的也有可能批，是有弹性的。搞负面清单后，真正体现了透明化、阳光化，把指导目录里涉及的限制和禁止的都明确了要批，鼓励类里除了三类没有提到的都叫允许类，其实共有四类，如果对股权结构有要求的，比如外资控股，比如高管必须由中国人担任，又比如外资保险公司到中国必须要有国外30年的保险经历，有这些要求也要批，这样就把过去的指导目录和负面清单拉清楚了。全国版的按照限制类、禁止类，只有90多条款，上海自贸区的负面清单122条，是否全国比上海自贸区更开放呢?也不是，因为它的分类标准不一样，指导目录相对较粗，可分成很多细目，上海自贸区、4个自贸区继续保持着先行优势。对外资审批从今年1O月1日开始被备案制取代了，这是一个很大进步，是上海自贸区为国家改革深化作出的重要贡献。

再次，这次全国又获批了7个自贸区。过去是上海一枝独秀，现在共11个，我们当然是高兴的。在7个自贸区获批之前，中央深化改革办公室专门派了调研组到4个自贸区评估。最后认为上海干得不错，还请我们单位从中立的角度起草新扩批的自贸区应当具备的基本条件。我们列了8个方面的条件，包括环境、国家战略的叠加、开发区模式的升级版等等。所以这次全国新批的7个自贸区，是对上海自贸区最大的肯定。

还有，浦东新区和上海自贸区合并以后，我们做了一件最重要的事，是做排除法。市金融办牵头，实际上应该是央行总牵头，涉及到贸易边际化，离不开海关总署的检验检疫总局，这些部门作为自贸区的地方架构，要去推动。4个选项，除了金融、贸易，剩下两个选项，一个就是投资制度改革，外资是国家定掉了，还有境外投资国家也定掉了。上海3年搞了四五百亿美元的境外投资。去年全国海外投资1000多亿美元，上海自贸区80亿美元，占了8%左右。这两件事剩下地方政府能做的就是投资里的商事制度改革。我们做了很多工作，从“三证合一”到“五证合一”，就是税务登记证、营业执照、法人机构代码证，社会保险证和统计证“五证合一”、一照一码。过去是每个企业、每个省、每个市的营业执照、法人机构代码、编码都不一样，企业在这里违法违规了，它注销，换个地方，在浦东违规了，到嘉定再违规，查不到。现在对不起，跟个人身份证一样，全国统一，18位的一照一码，这涉及到的单位很多，有事业单位、行政单位，有个体户、农村合作社，涉及到编办、民政局、工商局，这个编码谁来牵头?以质监局的法人机构代码牵头，因为各类机构都涉及到法人机构代码，这也为今天企业信息强制披露，包括信息综合监管，奠定了基础。有了这个，讲诚信的企业，这个记录一直跟着你；不讲诚信的企业，这个记录也一直跟着你。

这些都是取得的一些进展。上海自贸区成立3年来，40000家新注册企业，过去23年的存量也就40000家，一共是80000家，就是3年干了过去23年的事。我们现在非常关心新注册企业的活跃度，是否有“僵尸企业”、是否有很多P2P、是否有很多环境违规的?也非常关注它们的经营情况、纳税情况。这次我们在总结时做了两件事：一个是金融类，包括P2P、互联网金融，还有融资租赁，搞了两个专项风险评估报告，对外资有个安全审查评估报告，对境外投资也有个风险评估报告。风险评估报告一共做了4个，涉及金融的就有一个金融类。这样一搞就非常清楚，自贸区用更大的开放去倒逼作为浦东地方政府应该做什么？政府如何管得住、管得好，又不能管得死。今年我们又做了一件大事，就是在全国首次出台了在一个行政区域内，完整的事中事后监管的总体方案和顶层设计。由市政府办公厅发文，执笔单位就是我们单位，从1月做到8月，做了整整8个月，市里几乎所有部门都参与了讨论，解决了几大问题：谁来监管？怎么监管?监管什么?监管的基础是什么?监管的基础平台是什么?

谁来监管。第一是市场主体自律，强化它的法律责任，违法了要惩罚。第二是社会的共治、业界的自治，在行业协会里，同行互相监督，同行最清楚，也最不愿意看到同行中谁违规违法而让整个行业都被拉入黑名单。今年8月在陆家嘴金融城正式推出理事会，136个理事单位，学习借鉴了伦敦模式，我连续3年去伦敦对接这个事，当然对媒体不讲。三是社会的监督。四是政府的专业监管，发挥互联网的作用。比如最近针对城市管理、环境保护，开发了“浦东E家园”APP，随手拍，一些污染事件都可上传，上传后由政府给予一定红包奖励。政府对这类事72小时作出回应。回应之后只要你评价了，还有红包奖励。这样一来，我们的执法部门、环保部门非常繁忙。中纪委也在推随手拍，谁违反八项规定，一拍上传APP，这个很厉害。人民城市人民管，就是用“互联网+”的方式。

监管什么。金融贸易投资是高风险领域，越是开放的越是要监管，管得越好才能放得越开。国务院批准浦东的证照分离改革以后，116个事项监管。去年这个时候李克强总理到上海自贸区视察，给了一个大红包：在全国首先搞证照分离，证就是各种经营许可证，照就是营业执照，这两者分离。营业执照是解决法律定位的事，许可证是解决经营资格的事，从法理说应该分开。我们向国务院报了130多个事项，最后统各部委同意116个事项改革，其中16项取消审批。取消审批里有个“户外广告登记取消审批”，过去户外广告内容要工商局先批后才能登广告，现在取消了，变成事中事后监管，万一登了不合适的内容可以处罚。现在企业提出还是审批好，因为他觉得审批了就是政府把过关了。政府没给我把关，我做了一个广告，钱投下去了，事后政府发现是违规的，损失很大。因为企业敏感度没有政府强，所以还是回归审批好。这说明今天市场主体的成熟、社会的成熟度还没有到很高的层面。我们事中事后的监管，监管什么?对政府、企业都提出了很多新挑战，食品安全、环境安全、金融安全一定是我们事中事后监管的重点领域。

怎么监管。提了4条。用“互联网+”、大数据等等来精准监管，双随机，执法者和被执法者都是随机产生，一定是在“互联网+”的情况下用大数据的方式。因为单靠公务人员到一线监管，整个社会是管不住的。协同监管，就是政府部门的信息要对称。现在每个部门都有电子政务中心。但部门与部门之间信息没有互联互通，以不共享为常态，共享为例外，这是很遗憾的事。一些环保违法企业，环保部门已列入黑名单了，有关部门还在给它财政补贴，所以一定要把它打通，协同监管。还有信用监管，信用好的进红白名单，信用差的进灰黑名单，进入黑名单，集装箱是必查的；列入红名单的就基本不查；查到违法的，企业支付查验费。如果不违法的，政府来买单。现在已有20多个部门把数据打通了，一个企业名下的工商注册信息、监管信息、环境信息，包括得了一次劳模、职工工资欠费、水电煤欠费，公用事业各部门、人民银行、征信信息等全部放在里面，还可以勾选、筛选。过去评劳模要去敲无违规记录等等章，现在信息一拉就清楚了。比如这次对企业表彰，用排除法，对有环境违规的、有违章建筑行为的、有社保欠缴的，都排除掉，最后出来一个。这是我们最近在做的事中、事后监管，全国第一个。

再给大家传递一个信息，今天的上海自贸区占浦东新区面积1/10，但因为浦东新区政府和自贸区管委会合署办公了，前两天杨雄市长提出要求：未来3年自贸区要做到两个联动、两个层面。两个联动：一个是自贸区和金融中心的联动，就是今天探讨的绿色和金融相结合；二是自贸区和科创中心的联动。这两个联动非常重要。到2020年基本建成“四个中心”框架、建成科创中心基本框架，在最近会有非常大的动作。两个层面：一个是在保税区把自贸区做到极致，另一个是在浦东新区全面推动自贸区的自主创新，包括300平方公里的临港产业区。原来只想到张江，韩正书记提出临港是科创中心的主体承载区，科创不只搞研发，还要有产业，临港是主体承载区。临港的条件得天独厚，它的风电、分布式能源，能源互联网等等，包括率先用电动公交车，电动的乘用车等试点都是非常好的。临港要做绿色、低碳、生态、未来城市，需要找对标系，比如说对标纽约。我们如何让能源的供给结构发生变化，让非绿色能源供给比例下来，让绿色能源需求大幅度上升，鼓励大家用绿色能源。供给侧改革，政府大有作为，通过政策供给、制度供给，推动结构的优化和调整。□

(作者系中国(上海)自由贸易试验区政策研究局局长)