论政治发展中民主与国家治理现代化的关系

李广平

摘要：民主与国家治理现代化的关系是政治发展的基本问题。在政治发展中，国家治理现代化应当优先于民主政治的发展。国家治理现代化主导着民主发展的状况和形态，决定了一个国家或地区民主模式的选择及民主政治的发展道路，决定了大多数国家或地区不能走西式民主的道路。

关键词：政治发展；国家治理现代化：民主；国家自主性

中国共产党十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力的现代化”作为全面深化改革的总目标，明确了国家治理现代化是政治发展的主题、宗旨和根本任务，形成了不同于西方以民主化为主题的主流政治发展理论的新型政治发展理论。众多第三世界国家或地区的政治实践表明，西方主流政治发展理论在实践上和学术上遭遇了越来越严重的困境或挑战。新型政治发展理论并不是要否定民主是政治发展的重要目标，而是要弄清民主与国家治理现代化在政治发展中是何种关系。民主和国家治理现代化的关系，应当成为当代政治发展理论研究的基本问题。

一、民主和国家治理现代化的关系是政治发展的基本问题

民主和国家治理现代化的关系作为政治发展理论的基本问题是如何产生的？西方主流政治发展理论在实践中的困境，迫使政治学家提出了这一问题。西方政治发展理论的宗旨是在广大第三世界推进所谓的“民主化转型”。但从上世纪50年代起开始的第二波、第三波民主化浪潮及2006年以来的“阿拉伯之春”、乌克兰变局，说明了第三世界国家民主化转型很难成功，通过转型建立起来的民主制度难以巩固。既存的民主政权不是崩溃，就是变形、异化为低质量的脆弱的民主政权。广大第三世界国家或地区的政治不发展现象普遍存在，政治衰败日趋严重：政治不稳定、贫困化、两极分化、腐败、政治参与两极化、行政效率低下、政府调控能力不足、国家整合度低以及地区民族、宗教、种族、部族、族群的矛盾普遍尖锐：各类严峻的社会问题和挑战不容忽视：艾滋病、恐怖主义、饥荒、环境或生态灾害、内战及各种人道主义灾难越来越严重。在很多发展中国家，政府软弱无能，国家能力缺失及弱化，是贫困、腐败、艾滋病、毒品和恐怖主义等重大问题的根源。福山十分鲜明地提出了“失败国家”这一概念，他认为：“软弱无能的国家或失败国家已成为当今世界上许多严重问题的根源”。第三世界日趋严重的政治不发展现象，反映了第三世界国家治理能力的缺失，是众多“失败国家”或软弱无能国家形成及普遍化的集中体现，也表露了民主化普遍衰退的实质。第三世界国家政治发展的中心任务应当是加强现代国家建设，推进治理能力的提高。西式民主在众多发展中国家不合时宜地强制移植，成为破坏现代化和国家发展的因素，甚至成为“失败国家”形成的原因之一。

为何民主在全球的表现如此令世界失望？民主制度为何会产生危机甚至“失败”？西方民主理论的一些代表人物，如亨廷顿、福山等对这一问题提出了自己的看法。上世纪70年代，以亨廷顿为代表的美、欧、日三方学者就起草公布了一份名为《民主的危机》的报告。30多年以后，越来越多的西方学者也开始反思、检讨西方民主，一部分文章谈到了政治发展中民主与国家治理现代化的关系。以提出“历史终结论”而声名大噪的美国政治学家福山在2015年1月《美国民主季刊》的一篇文章中承认，2006年后民主制在全球的发展越来越差，民主化衰退趋势明显，甚至民主化失败也不乏大量例证。对于为什么在世界各地民主表现得如此差劲，他指明了两个方面的原因：一方面，国家治理能力跟不上民主的步伐会引发民主合法性的丧失。“在我看来，近些年民主遭遇的众多挫折与制度化失败这个重要因素有关——在许多新兴的和已有的民主国家，国家能力没能跟上……民主责任制的步伐，未能建立现代化的、治理良好的国家是近年来民主转型的致命问题。”“现代国家的发展没有跟上民主制度的发展的步伐，导致出现了不平衡的情况，很多民主国家……没能跟上公民对国家治理能力的要求，反过来引发民主的合法性丧失。相反，中国和新加坡等国家能提供高质量服务，这使得它们在世界各地的声望不断提高。”另一方面，民主与现代国家建立的先后顺序决定政府质量。如果现代化国家政权的巩固早于选举权的推广，国家通常能在现代继续存活。如果民主早于国家改革，则往往会招致裙带关系泛滥，因此，观察一个国家或地区的民主进程，需要考量现代国家机构的诞生及衰败。推行民主的团体如果不具备出色的治理能力，新的民主政府就会辜负追随者的期望。

可见，福山认为在政治发展中的确存在战略目标的选择问题：究竟以国家治理现代化为主旨，还是以宪政民主制确立为根本任务？福山意识到两个战略目标是很难并存的。近十多年来他多次指出，现代国家构建、国家治理能力提升和现代化是一个国家或地区政治发展最优先、最重要的目标。他还出版了《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》一书，指明国家建设是当今各国现代化及政治发展面临的最重要问题。而基本的问题是：如何认识、处理民主和国家治理现代化的关系？

二、民主化的状况取决于国家治理形态

全球各地民主化的状况是不平衡的：民主转型成功、得到巩固、质量较高、效能明显的情况，只出现在少数国家或地区，大多数国家或地区的民主化是衰退的、失败的。民主的这种不平衡，是由国家治理形态决定的。国家按治理水平可分为三种类型：失败国家、成功国家、发展型国家。

“成功国家”是发达国家，它们早就形成了完善的宪政民主制度或体系：宪政、法治、代议制、竞争性政党、多元化的利益集团、社会自治团体、具有强大影响的公民文化及传播体系。完备的民主制度是适应于西方现代民族国家建设而形成的，得益于西方国家发展的成就，主要是福利国家的形成，它促成西方国家最终建立起法治竞争型统治权威，也说明了其现代化国家治理体系、治理能力的存在。福利国家是现代国家建设成功的标志，它拥有一个强大、高效能的中央政府，完备的宏观调控体系；拥有雄厚的财力、物力、人力，集中并垄断了各种资源；拥有强大的武装力量、高效能的官僚机构和高素质的警察队伍；拥有多元化的政党、利益集团、社会自治组织及意识形态国家机器：拥有雄厚的财政能力、军事能力、决策能力、行政执行能力、法治能力、控制渎职和腐败的能力以及强有力的文化软实力。

第三世界存在众多低质量的脆弱的民主制国家，这些国家的民主化是完全失败的。民主化的失败或衰退，是政治不发展的表现。政治不发展就是国家的不发展。许多国家或地区政局不稳、腐败严重，政府及国家公职成员权力失衡、权力滥用：行政效能低下，政府自身调节能力缺乏：多元文化并存、相互冲突，反映了国家在软实力，即建构统一的公民文化方面的能力亟待提高：而威权统治的广泛存在，说明在广大发展中国家，形成宪政民主所需要的法治竞争型统治权威的条件是很难满足的。这些国家或地区的民主化衰退，反映和表现了国家治理的失败，民主的失败就是国家的失败。“失败国家”之所以形成，源于政治发展中国家治理的滞后。它们没有强大的中央政府或中央政府无法集中垄断各类资源，不能成为承担权威性价值物分配的机构；基于传统社会结构形成的地方、部族、教派、种族、传统势力无法形成强大的整合能力：由于经济落后，政府财力、物力、资源不足，在国家发展及运行各方面严重依赖于外援：没有健全的社会共同体或发育良好的市民社会组织，也欠缺文化整合能力；无法创造经济发展所需要的各种条件，没有能力提供和合理分配公共产品；治理体系和治理能力的现代化水平得不到增长，一旦其境内面临各类重大的问题，如自然灾害、公共卫生危机、恐怖主义、内战、饥荒、生态危机及其他各种人道主义灾难时，“失败国家”或“边缘国家”的执政者通常是束手无策的。

“发展型国家”优先重视国家体系建设，形成了强大的、现代化的政党，高效率的政府及官僚制度，日渐完善的社会组织及社会治理体系，具有竞争力、影响力的文化、意识形态机器；构建起了有利于投资、税收、贸易、财政分配的政策工具，推动经济体制改革、政府职能改革及社会治理改革，为经济的健康发展提供有效的财政、货币、产业、收入政策工具：建立了高效率、低成本的公共管理体系。如果没有国家治理体系和治理能力的现代化，单纯依靠宪政民主制，不仅不能对经济增长有所促进，反而会起到阻碍、破坏的作用。通过改革形成高效能的政府体制、财税体制、法治体系、社会治理体系，是实现经济增长的决定性因素；健全的政府体制及职能，有效地配置资源，推动市场机制的形成和良好发育，并形成经济发展所需的先决条件。国际竞争日趋激烈，一个国家的竞争优势取决于行政管理的效率和效能，取决于国家治理的现代化水平。

三、民主的巩固、质量、效能和合法性决定于国家治理现代化水平

民主的发展状况由民主的巩固、民主的质量、民主的效能、民主的法制化水平及民主的合法性状况来衡量，它们与国家治理现代化水平紧密相关。

1.民主巩固本质上是现代国家的治理活动与行为。

自从民主化第三次浪潮以来，相当一部分国家发生了所谓民主化转型，但民主制度能否巩固和有效运转呢？一些学者认为，不同的政权组织形式使得它们在民主巩固方面表现出差异，不同的政体选择决定了民主转型之后民主巩固的不同结果。宪政体制通常有三种：总统制、议会制、混合制。一种观点认为，议会制推动民主巩固，总统制破坏民主巩固。总统由选举产生以及总统固定任期，会导致民主政治不稳定与社会动荡，内含着走向政治分裂的制度逻辑，它容易导向多数民主，缺乏一种共识民主的基础。另一种观点认为，关于议会制更加有利于民主巩固而总统制不利于民主巩固的观点是片面的，议会制和总统制都有可能阻碍民主的巩固，关键是要有良好的配套制度，如政党制度、选举制度对于民主能否巩固十分重要。混合的政体，可以克服纯议会制和纯总统制的不足，消除总统个人大权独揽的弊端，避免行政权力受民粹主义的影响，解决政治僵局，形成政治共识，有助于使政党制度演化为一种两党政治。还有一些学者认为，民主制度巩固也决定于某些非政体的因素，如经济发展水平、政治文化、地理环境、军事专制的历史遗产等。

民主巩固的各种影响因素，同国家运行、发展状况有着内在不可分割的联系。政体是国家政权组织形式，制度设计对于政治转型国家巩固民主制度十分重要，制度设计能力是国家治理能力的种类之一。经济发展、政治文化、一体化水平，体现了国家的治理职能和治理能力。“发展型国家”的实践证明，政府体制是否健全、财税体制是否完善、法治是否发展、社会组织发育是否良好，对于推动政治发展和现代化各种目标的完成有直接的作用。在众多“失败国家”，民主化往往与现代化、一体化、制度化这些政治发展目标相冲突。在其政治实践中，民主制的形成、发展与国家发展相脱节：国家发展，即国家治理体系和治理能力的现代化严重滞后于民主的发展，民主的发展极大地超前于国家的发展：民主得以巩固的各种条件，如经济发展水平、一体化水平、政治文化的结构，由于这种超前或滞后的现象而很难存在。

2.民主质量是国家治理体系和治理能力现代化的产物和表现。

民主质量首先由法治状况决定。民主只有制度化、法治化，才能真正确定并实现平等、自由、合法性、参与性等价值。民主的价值，是由法治体系所赋予的。良好的法治体系首先确认公民的各种权利义务，通过严格执法、公正司法来保障公民权利的实现。完备的法律规范体系、高效的法律实施体系、严格的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成法治化国家治理体系，它是推动民主制度化的基础，民主制度化是民主有效运转的前提条件。民主的各种规范性价值本身就内涵于法治原则，内涵于法治所保障的公民权与人权体系之中。公正、平等是法治的基本原则，将民主与法治有机结合，是推动民主制度内涵的平等自由、公正合法性等价值真正实现的有效途径。

国家是由政权机构、国家机器、意识形态国家机器构成的复杂关系与结构，包括国家与社会、国家权力与国家机器、统治者与管理者、经济统治者与政治统治者等关系。国家政治的发展是这些国家体系内部关系和结构的分化、专门化和复杂化的过程。高质量的民主首先是国家与社会二元化的结果。15世纪末16世纪初的地理大发现深刻地影响了欧洲的社会经济状况，也启动了现代民主进程。它促进了对外贸易的大发展，促成欧洲在经济领域国家和市民社会的分离，使市场经济成为普遍的社会经济形式，逐渐取代封建权力的干预，起初狭隘的城市经济由于拓宽了生产、市场和贸易领域，逐渐被现代性地域经济和民族经济所取代。国家走出了私人性领域，演进为公共性权力机构：民主制度取代了封建专制制度；科层官僚制度代替了封建专制的官僚制度，成为行政管理的理性化操作程序和技术手段；宪法和法律为私有产权制度和契约交换规则提供了法制保障。公民参与型政治文化取代臣属性文化，世俗化、理性化的政治文化取代了神化、盲从的政治文化。经济、社会、文化的转型标示着西方社会发生了一系列结构和功能的转变。国家与社会的分离过程，也就是西方民主的形成过程，导致了整个社会的结构分化和功能转变，最终实现了现代社会的转型、民主制度的确立。这种内发、早发及自下而上的民主发展模式与广大第三世界国家的政治发展道路有着根本区别。

目前，不少发展中国家基本上已经在传统社会的基础上建立了西方式的民主制度，诸如代议制度、选举制度、政党制度以及所谓的比资本主义还要民主100倍的宪法。尽管它们的选举也搞得热热闹闹，但这种民主制度却始终不能运转起来，其原因是这些国家处于政治发展初期。“民主的发展，不仅依赖于经济的发展、依赖于社会稳定和制度化进程，更依赖于政府行政体制的完善和有效”。在没有良好行政体制下建成的民主制度，只能是原始的、形式的、非制度化的民主制度。行政权力的成长，现代常任文官制的确立，是民主政治形成的原动力。政治体制从专制向民主的转变，实际上是政府在结构、功能、权力上的分化和专门化的产物。通过常任文官制度，发达国家即便发生政府更迭事件，社会秩序也依然平稳，并不会受到政局变动的影响，政治与行政的分开从根本上避免了由政局变动引起行政混乱现象的产生。相反，在第三世界的一些国家或地区，经济不发展，政府缺少能力进行民主的社会动员，因而很难具备现代民主政治所需要的阶级基础和社会基础。

从结构分化、专门化看，西方高质量民主制度也要求处理好政治统治者（国家政权组织）与经济统治者（阶级群体）的关系。资产阶级作为经济统治阶级，并不一定是政治统治阶级，二者的分离将破除权力与资本结盟、官商不分的一体化结构，真正推动公民社会的形成及有效运转，推动法治的有效运行，使中产阶级成为社会的主导力量，促成政权体系内部各种势力、机构之间的均衡，这种均衡是形成权力制约机制的前提，是提高民主质量的条件。

3.民主效能由国家治理职能、治理能力的成长状况所决定。

民主化可能会造成大范围的社会冲突，引发严重的人道主义灾难。有人认为，民主制度引发社会冲突的原因，一是冲突国家存在着文化和族群分裂的社会土壤。在分裂的异质社会，建立和维持民主要比在同质性社会更加困难。20世纪70年代以来，一些社会异质性程度较高的国家先后实现了向民主政体的转变。但是严重的社会分裂，不仅让这些国家的民主化转型付出了高昂代价，而且也使转型之后的民主政体始终无法正常运行。从1989年至2002年，世界上发生了116起主要的武装冲突，其中109起冲突是与民主化有关的国内族群冲突。民主的质量和效能与社会同质性呈现一种正相关的关系。如社会同质性程度较低的东帝汶、菲律宾、泰国、马来西亚，其民主质量比较低，而社会同质性程度较高的韩国，其民主化质量较高。二是选举制度具有诱发社会冲突、党争的潜能。多数选举制诱发冲突的危险来自于对少数派的排斥和小党的代表性不足，这种现象一旦发生在分裂社会中，就可能成为大选之后政治冲突的导火索。而比例代表制极容易催生极端主义政党，这些政党很容易与社会主流群体产生分歧，甚至暴力冲突。

但是，即使在一些存在多民族、多种族、多教派的国家或地区，只要形成了强大的具有权威的中央政府，拥有强大的政党组织，就能够推动经济又好又快地发展，实现发展的均衡化、社会的一体化。只要中央政府及执政党拥有强大的社会整合能力、动员能力、文化控制能力，只要制定和执行正确的民族、宗教、地区政策，在市场经济、公民政治文化、法治体系、社会民生政策及社会福利体系发展上，在加强区域、族群互联互通和一体化进程上，国家发挥强而有力的作用，就一定能够降低分裂社会的风险，提高社会的同质化水平、向心化程度。

此外，民主制要成为有利于经济发展、推动现代化的力量，关键在于国家履行职能能力的成长。国家对宏观经济的调控能力是保障经济增长，促进现代化的基础。在边缘化的“失败国家”，民主制之所以不是有利于经济发展的因素，原因在于在这些国家或地区政府管理经济的能力，如调控能力、政策能力、产业规划能力、投融资能力、技术创新能力完全是缺失的。而在以中国为代表的所谓的新兴工业化国家或区域，随着经济的发展、开放，体制改革的深化，国家干预经济能力的成长，无论是民主制政体下还是威权政体下，经济和现代化水平一直得以快速增长。

4.民主的合法性以国家治理现代化为前提条件和基础。

一个政府，只有使它统治下的人民确信它的组织、政策、制度、决定及领导人受到人民的支持、拥护，或者说具有了民意基础，才具有了合法性。而是否具有民意基础是由国家运行、发展状况所决定的。按照西方主流民主理论的看法，一个政权的合法性是由竞争性政治体制所决定的，似乎选举制就说明了政权为什么具有合法性。但数量众多的“失败国家”推进选举民主实践的惨痛教训充分说明，民主化的失灵或民主化引发的冲突和灾难，恰恰来源于宪制的选择，来源于选举制度本身的内在规定。政权是否具有民意基础，是否获得合法性，主要取决于统治者在国家治理上的绩效，也取决于意识形态、政治的发展状况。统治者的治理绩效决定于国家承担资本积累、再生产职能的能力和结果。国家在经济发展上的成败取决于政府承担资本积累职能的能力。而国家在民生、物质福利方面的成绩，恰恰反映了其承担劳动力再生产职能的成效及能力。国家承担社会结构再生产职能的能力，对社会分层、社会流动、社会分配及社会稳定等问题的解决，具有决定性的作用。

四、国家的自主性决定了民主具有非自主性

通过对民主与国家治理现代化关系的分析，可得出以下结论：在政治发展战略目标的选择上，国家治理现代化是主要的、根本的目标，民主固然也是政治发展目标，但只是次要的、从属的目标。从政治发展次序看，无论哪一个国家或地区都应优先推动国家治理现代化，民主不能脱离国家治理现代化而独立展开，它依从于国家治理体系、治理能力现代化的步伐和状况。

这些结论也正是福山等西方主流政治学家同意、认可的。但其固执的西方中心主义的思维，决定了他们虽然同意国家治理现代化优先于民主，但其潜台词中仍然认定第三世界最终要走向西方宪政民主。福山对“政治发展模式”的构想是：国家治理现代化+西方宪政民主。显然，他对民主与国家治理现代化的关系这一政治发展基本问题的分析，仍是很肤浅、不合理、非科学的。他忽视了两个重要问题：第一，将西方宪政民主作为政治发展目标的模式，对大多数发展中国家或地区是不可行的、难以成功的。第二，忽视了民主政治的时空性、差异性。民主的形态是可以塑造、可以建构的，因而是可以选择的。并非只能选择西方宪政民主这一种模式，走这一条道路。