缅甸大选后的政局走向

成汉平　宁威

2015年11月8日，缅甸举行了2008年宪法颁布后的第二次全国大选，由昂山素季领导的最大在野党全国民主联盟（民盟）获得压倒性胜利。大选虽已告一段落，但缅甸的民主之路才刚刚启程，真正的考验还在前方。

多重因素助推民盟获胜

个人因素：昂山素季个人魅力高涨。现年70岁的民盟主席昂山素季是一位传奇人物，被誉为“民主斗士”和伟大的民族英雄，其形象深入缅甸民众心中，印有其画像的物品随处可见。她的父亲是缅甸“国父”昂山将军，她曾随母亲在印度学习，深受圣雄甘地非暴力政治思想影响。1988年9月，昂山素季组建民盟并出任总书记，并率领民盟在1990年大选中获胜。当时军政府拒绝承认选举结果，并长期将她软禁。1991年，昂山素季被授予诺贝尔和平奖。2010年被解除软禁之后，她积极投入到缅甸国内民主改革进程之中，她领导的民盟在2012年举行的议会补选中大胜，进一步提升了她在缅甸政坛中的地位。本次选举中，缅甸民众普遍有一种“还昂山素季一个公道”的心态，想把昂山素季在1990年失去的再还给她，这一因素也促使缅甸人民纷纷投票支持民盟。

政党因素：民盟的“草根路线”选战奏效。在竞选活动中，民盟主打的选战牌是“变革”，并且以“草根路线”的做法深入到田头、农舍、棚户区等基层，进行了广泛的动员。这些正好切中了缅甸底层希望改变现状的心愿。尤其是在广大乡村地区，获得了绝对的支持。民盟表示，一旦当选他们将会专注于四大领域，包括实现民族和解、修改宪法、改革行政制度、实现稳定发展，这些策略均十分奏效，它迎合了缅甸国内多数民众政治、经济与利益方面的诉求。与民盟准备充分、积极竞选形成鲜明对比的是，“巩发党”准备不足，对选举结果也过于乐观，认为经过长期经营，加上还有25%的军人法定席位，获胜十拿九稳。在这样思想指导之下，“巩发党”投入选举的人力、精力都不及在野党。再加上改革之初，民心思变，“巩发党”的下台也就不足为奇。事实上，纵观二战后各国（地区）的政治转型，没有哪个政党能够在开启转型之后还能继续长期执政。

内部因素：民心思变是根本原因。缅甸是一个拥有5000万人口的国家，自然资源十分丰富，但至今仍是世界上最不发达的国家之一。联合国统计数据显示2013年缅甸人均GDP为915美元，按照联合国标准，缅甸属于后发展中国家，人民生活十分贫困。虽然缅甸人的收入普遍不高，但仰光或曼德勒等大都市的消费却相当昂贵，简单午餐就要花上数百缅币之多。在缅甸，约八成财富被认为集中掌握在军方及政府官员手上，一般民众过着非常贫苦的生活，社会两极分化严重，贫富悬殊过大。民众将贫困归咎为军政府长期执政的结果。虽然“巩发党”执政以来推行了一系列的改革措施，推动了投资增长和经济环境改善，缅甸经济发展开始提速。但在缅甸民众眼中，这一切似乎来得太慢了。2014年“巩发党”政府在解决国内政治发展的重大问题上停滞不前，一些观察家评论道：“修改2008年宪法在半途中停顿，在民族和谐呼声推动下的政治对话也成为流于形式的首脑宴会，原来期望在2014年签署全国停火协议也无法实现，不明朗的政治形势使2015年的普选得不到坚实的基础。”因此，民众对军政府及“巩发党”怨念很深。缅甸民众只有一个想法，那就是改朝换代。绝大多数选民们的思变倾向成为此次大选民盟获胜的根本原因。值得一提的是，即便是在军人家属为主的选区，最终获胜的也是民盟候选人，而非执政党候选人。

外部因素：美欲实现“亚太再平衡”。美国对缅甸的兴趣，源于美国重返亚洲的决策。2009年7月，美国国务卿希拉里·克林顿在东盟会议上首次提出“重返亚太”构想，宣布“东南亚地区和东盟国家对于美国未来的发展都有着至关重要的作用”，“美国正在重返东南亚”。2012年6月，美国国防部长帕内塔在新加坡出席第11届“亚洲安全大会”时明确提出“亚太再平衡战略”，其内涵包括：拉拢缅甸拓展其在亚洲的伙伴关系，以增强其在亚洲的存在。事实上，美国以“再平衡”重返亚洲的真实目的就是从军事、经济、政治、文化等方面对不断崛起的中国全面围堵，最终达到削弱中国的目的。而缅甸对于美国来说，就是要补上围堵中国的最后一个点。美国一向视军政府为“暴政前哨”，不符合其推行的民主潮流。虽然2010年大选后“巩发党”政府推行一系列改革，但美认为其无法涉及改革“深水区”，军人势力保存仍然相对完整，军人政治的影响无处不在。美国总统奥巴马在2014年12月访问缅甸期间认为缅甸改革进程“绝对没有完成，仍有可能倒退”。美国的目标一直是推动亲西方的昂山素季上台，让昂山素季在大选中获胜，以此来完成对缅甸的政权演变。这一点从近几年来美国政要频繁访问缅甸，并与昂山素季进行密谈可以窥斑见豹。内部资料显示，美国早在一两年之前便对缅甸民盟进行与竞选有关的培训与扶持，并通过海外缅甸裔向民盟方面提供了部分竞选资金，这些资金主要用于候选人的出差竞选、海报以及宣传方面的费用。

缅甸民主面临种种考验

民盟获胜，是机遇更是挑战，它标志着缅甸即将进入第二个政治转型期。与2010年大选后吴登盛开启的第一个转型期相比，后者是按照前军政府制定的路线图在军队配合下完成的，改革步伐大胆稳健，缅甸经济也取得了较大发展。本次民盟若要完成其选举口号实现民族和解、修改宪法、改革行政制度、实现稳定发展，必将受到诸多现实因素影响。

两大党派明争暗斗仍在继续。“巩发党”掌握着缅甸的实际控制权，而民盟则具有强大的民意基础，二者间的政治博弈决定着缅甸的前途与命运。大选获胜后，昂山素季首当其冲要面临的挑战就是能否处理好与“巩发党”的关系，实现平稳过渡，将大权真正把持在自己手中。随着近年来缅甸民主化进程的加快，加之世界各国对此次大选的关注，缅甸现当权者不可能重蹈1990年覆辙拒绝交权，但政治议价在所难免。“巩发党”上台以来，一直面临“合法性不足”的挑战，与前军政府斩不断理还乱的关系为人所诟病。1990年军政府在大选失败后拒绝交权，此后致力于发展自己的政党，并试图通过“民主七步路线图”最终将手中的政权合法化。此次大选，“巩发党”的败北使得前军政府的种种苦心经营化为泡影，虽然在大选后“巩发党”承认失败并承诺交权，但并非真心实意，而实属无奈之举，以退为进，等待民盟改革失败再反戈相击。从选举之后到明年年初吴登盛政府交权仍有较长时间，这段时间对民盟来说无疑是一段严峻的考验期，充满着诸多不确定的因素，因为各种盘外招都有可能最终导致出现变局。

与军方的摩擦不可避免。对于缅甸新政府与军方的关系，缅甸问题独立分析家理查德·霍西认为：“在缅甸很难想象缺少了军方的支持该如何执政。”在缅甸，不管谁执政，都必须与军方搞好关系。为获取军队支持，2015年12月4日昂山素季抛开宿怨同前军政府领导人丹瑞大将进行秘密会面，并取得丹瑞支持。丹瑞和昂山素季两人曾是近20年政敌，丹瑞掌权时，昂山素季长期被软禁在家。现年80岁的丹瑞曾统治缅甸20年，一手推动了2008年宪法公投与2010年大选，在政府及军方仍然有巨大影响力。在此之前，昂山素季也同三军将领敏昂莱进行了会晤。得到了丹瑞的支持，“巩发党”和军方甚至有意向暂停2008年宪法第三章第59条有关总统本人及家人不得是外国公民的规定，帮助昂山素季登上总统之位。但根据2008年缅甸宪法，军方保留了联邦议会四分之一的席位，这就意味着昂山素季领导的新政府在改革中必然会受到军方掣肘。根据民盟目前的施政纲领，掌权后会降低军队在国家政治中的地位，强调要将军队和整个国防体制放置在行政权力之下，这些都是军队难以接受的。因此，在未来改革中，民盟难免与军方意见相左，产生摩擦。

民盟内部矛盾重重。昂山素季个人威望是一把双刃剑，它是民盟在竞选中获胜的“王牌”，但同样使民盟沦为“个人党”。本次大选中，昂山素季一度是总统热门人选。但根据目前宪法，已故丈夫和两名儿子皆为英国国籍的昂山素季没有资格竞选缅甸国家领导人。昂山素季大选前就表示，如果民盟赢得大选，她将绕开限制她总统资格的法律，从幕后领导这个国家。这一提法招致广泛批评，“巩发党”主席吴铁乌11月5日在接受《日本经济新闻亚洲评论》采访时示，没人可以凌驾于总统之上，军队只会忠于总统。民盟推举的总统没有太多实权，党内不少人对她的“独裁”作风颇有微词。民盟执政后如何运作权力，昂山素季能否在有效施政的同时保持党内团结，都需要在实践中经受检验。民盟和昂山素季没有执政经验，内部人才储备严重不足。此外，民盟的组成也较为复杂，内部结构松散，并非是一个成熟的政党。民盟上台后，为获取各方支持，主张政治和解，但部分成员以“暴政”受害者自居，主张对前军队高官进行政治清算。政治见解的不同也有可能导致民盟内部产生分歧，一旦昂山素季这个政治符号不在，民盟甚至有可能解体。

国内改革困难重重。此次投票率高达80%以上，说明缅甸选民们普遍希望改变现状，同时能够参与到构建国家的前途之中。选民由衷期待真正有才能的人来领导缅甸，最重要的是要消灭贫穷，改善民生。“让自己过上好日子”是缅甸多数人的诉求。第一个政治转型过程中，吴登胜政府已经对那些阻力小又容易出成效的部分进行了改革，如放开媒体、加大对外交往、引进外资等。民盟面临的第二个转型期，缅甸改革已经进入攻坚阶段，修改宪法、完成民族和解、改革军队都是缅甸难以触碰的“核心区”。“如果全国民主联盟正如大家预期的那样赢得选举，昂山素季将成为一个合法且具公信力的总统，这可能使得缅甸陷入一场政治危机。改革受阻后的画面能很清晰地展现在我们面前：最明显的是昂山素季结束她的政治生命。”如果昂山素季领导的民盟在任期内未能交出一份让民众满意的答卷，巨大希望之后深深失望的缅甸人民将会对昂山素季及民盟丧失信心。

少数民族武装问题尚未彻底解决。纵观缅甸历史，国内动荡的局势像贫瘠的土地，难以滋养出茁壮的民主，造成了一民主就动荡，不得不由军队接管实施集权的恶性循环模式。缅甸独立后，延续千百年的民族矛盾没有得到解决。从形成根源来看，既有缅族地区与少数民族地区隔阂深重、经济文化融合程度低的历史原因，也有殖民时期英国当局挑拨、分化民族关系导致民族矛盾激化的外部因素。历史上，缅甸不止一次陷入分裂动荡的危机，临危受命接管政府的均为军队。2008年新宪法同样规定，缅军最高司令在国家陷入危机时可接管政权。在成熟的法制社会出现之前，军人的铁腕统治成为保障秩序和权威的一种有效政治方式。2015年3月，缅甸总统吴登盛在接受英国广播公司采访时谈到，他认为国防军将在缅甸民主建设中将继续扮演关键角色，“实际上军队一直在帮忙促进我们国家的民主建设，当我们国家政党逐渐成熟后，军队的角色会逐渐改变”。稳定仍是缅甸国内压倒一切的重中之重。只有彻底解决了国内的“民地武”问题，缅甸才能够迎来真正的民主。从斗争态势来看，缅政府军凭借兵力、装备与资源绝对优势，在缅北占据主导地位，却难以一举歼灭“民地武”；“民地武”虽处于劣势地位，却能依靠灵活多变的战术战法、山高林密的地利条件与较为广泛的民众基础，与政府军长期周旋。可以预见，“民地武”问题将长期存在并对缅甸社会持续产生影响，大选后的缅甸民主建设仍任重而道远。

大选后的中缅关系

现任缅甸总统吴登盛上台以来叫停了一系列中方在缅投资项目，缅北战事中，缅方炮弹多次落入中国境内炸伤中国边民，中缅关系进入1988年以来的最低谷。但中缅关系不会持续走低，此次大选后中缅关系又将会有新的发展。认为民盟在获胜之后，缅甸便会“投向美国的怀抱”的想法并不现实，是单从意识形态角度出发的担忧。

中缅关系面临挑战。首先是中缅经贸合作中的负面影响不可低估。中国在缅有大量投资项目，中国是缅甸第二大贸易伙伴。但密切的经济关系并未转为密切的政治关系，相反导致中国企业和公民在缅甸受欢迎的程度下降。主要有以下三方面原因：第一，中国对缅投资大多集中在水电、矿产、木材等资源性开发行业，缅甸政府对中缅经贸合作中出现的自然资源过度开采、生态环境遭破坏等问题不满。此外，缅政府对部分中资企业与缅北“民地武”合作开发木材与矿产的行为颇为不满。第二，改革开放以来，中国海外投资多走“上层路线”，直接和政府进行谈判，当地群众认为自己没有得到实惠，从而滋生反华情绪，容易被煽动和利用。第三，美国等西方国家为了抢占中国在缅经济优势，故意抹黑中国“掠夺资源”、“不履行社会责任”、“破坏生态”、“民众不能从中获利”等，散布中国投资不利于当地民族工业发展的观点。中国在缅遭遇的困难表明，中国需要对投资方式做出进一步调整。中国有必要走“群众路线”，服务于当地民生，才能赢得长期稳定的投资环境。其次是缅北少数民族武装问题尚未解决。“民地武”问题属于缅甸的核心国家利益范畴，事关缅甸的稳定与发展。历史和现实种种原因造成缅北“民地武”与中国有着千丝万缕联系，这也是制约中缅关系发展的关键因素。再次是缅甸实行多元外交，中国在缅影响力削弱。缅甸军政府成功转型为民选政府，各国纷纷加强与缅接触，减少经济封锁，缅甸外交迎来了春天。其中最重要的当属缅美关系。在缅甸饱受西方制裁之苦急需打破外交困局之际，适逢美国重返东南亚向缅甸伸出了橄榄枝。缅美一拍即合，关系升温迅速，进入了外交蜜月期。奥巴马访问缅甸，成为美国总统访缅第一人。欧盟、日本也紧随其后，形成了改善与缅甸关系的统一战线，缅甸趁机施展大国平衡之术，弱化中国在缅影响力。美缅关系上升对中缅关系的影响是客观存在的。在政府层面，对于重大国际和地区事务，缅甸不再坚定地和中国站在一起，而是在中美之间谋求平衡，甚至倾向以美国为首的西方阵营。在今后中缅合作中，缅甸会将美国的态度和反应作为重要考量因素，增加了中国与缅甸合作的成本和难度。在民间层面，美式民主与价值观对缅甸民众的影响不断扩大，加之美国不断挑拨中缅关系，缅甸民众对中国的认同感逐渐下降，削弱了中缅友好合作基础。密松水电站被搁置，中缅铁路停建这些事件的背后，都有美国的身影。

昂山素季会成为影响中缅关系的重要因素。此次大选民盟大获全胜，若能得到军队的支持暂停宪法59条，昂山素季甚至有望登上总统宝座，她对缅甸政治和中缅关系的影响力都不可低估。军统时代，中国和昂山素季的关系备受压抑。中国政府顾虑到军政府敏感神经，和昂山素季及民盟的接触减至最低。自2011年吴登盛政府开始了政治改革后，昂山素季在缅甸内政的位置和重要性越来越凸显。中国致力于与民盟建立良性健康关系，三位中国驻缅大使（李军华，杨厚兰，洪亮）都和昂山素季定期会面。中国一方面担心昂山素季可能因中国政府过去与军政府交往有积怨，另一方面担心昂山素季持“亲西方”立场会做出不利于中国的决策。对此，昂山素季公开表达了她本人及民盟对中国实施友好政策的承诺。在走访莱比塘铜矿之后呼吁当地民众支持铜矿开采项目，并为中国企业做了一定辩解。昂山素季的言论显示出她对中国非常重视，国家利益仍是她的首要考虑。种种因素让中国和昂山素季关系趋于正常，并最终促成昂山素季于2015年6月访问中国。这一破冰之旅填补了昂山素季外交政策履历和中国对缅政策两个空白，双方都表现出有能力超越彼此意识形态差异携手合作共同发展。如果说吴登盛政府是为了获得西方青睐而放弃过于紧密的中缅关系，昂山素季领导的民盟则是在补上与中国交往的一课。由于外界对吴登盛政府合法性的种种质疑，当局急于表现出与前军政府的不同，深感到必须迎合反华势力来争取民意。与此相反，民盟处境更为有利，可以理性对待中国并基于实际考量进行合作，无须背负历史或情感包袱。面对缅甸国内经济发展、“民地武”问题等亟待解决的政治议题，昂山素季表现出更加务实的行事方式。从长远来看，昂山素季的感情取向和执政风格更趋向于西方，但她作为领导人需要从国家利益出发处理好与中国的关系，尤其未来一段时期，她需要得到中方的支持。

部分中资工程将会起死回生。缅甸选民普遍带着一种渴求更好生活的心态而投票支持民盟。民盟执政后就必须设法尽快改变现状，具体地说改善民生、提高就业机会，这需要大量引进外资。中国作为缅甸最大的邻国，同时也是经济增长最快的经济体，将会是缅甸新政府倚重的主要对象之一。民盟方面已经表示，缅甸欢迎中国投资，期待更多的好公司、有良好声誉信誉的公司到缅投资，并希望中国在缅项目能够考虑到当地居民、生态环境等因素。缅甸学者表示“一带一路”为缅甸发展带来机会，缅甸欢迎中国的“一带一路”。这是因为缅甸能从“一带一路”中获益，能与中国共同合作，共同成功。当初遭到冻结的一些在缅中资项也将会在这个改革浪潮中重新启动。此外，民盟对舆论的影响力和在民间的号召力明显要强于现执政的“巩发党”，只要中资企业配合政府做好各项工作，也有望获得当地人民支持重新启动。

中国的应对

此次民盟大胜即将带来的缅甸格局新变化以及此前在缅的外交失利，提醒中国必须尽快调整外交思路，积极应对。具体包括以下几方面：

低调表态、全面布局。缅甸政局将会发生重大变化，民盟即将上台，但“巩发党”的势力依旧强大，而其背后的军方影响力同样不可小觑。因而对于缅甸官方公布的选举结果，中国外交部门的表态应当充分考虑到各方感受，切忌过于高调。昂山素季2015年11月9日在民盟总部的演讲中也对支持者称：“失败者必须接受胜利者，但不要刺激失败者。”并取消一切庆祝活动避免过分刺激“巩发党”。中方应分别全面布局，与各政治势力保持接触，以确保在缅利益最大化。保持与在野党的接触也可对执政者施加一定的压力。就目前而言，与缅甸军方合作打击伊斯兰极端恐怖组织势力是一个最佳的选择，因为它既可以超越意识形态，又能避免新政府的猜忌，同时还能在金融上配合缅甸方面掐断极端组织的国际资金渠道，能够达到一举多得的效果。实际上，联合打击伊斯兰极端宗教势力，也是稳定中国西南方面安全的一个重要手段。

主打民生、做好宣传。未来在与新政府交往过程中要吸取教训，注重保护环境为当地民众创造更多就业机会。要加强宣传，增加中国在缅合作项目透明度，面对所谓非政府组织的无端指责打好舆论保卫战。中方过去在缅甸做了大量的民生方面的有益工作，如修路、筑桥、建小学等，但由于宣传不到位，以至于被缅甸民众认为是日本人所为。为此，必须动用一切力量和手段，做好外宣工作，让缅甸民众增加对华亲近感。若想要使在缅中资项目起死回生，中资企业要主动做出调整：一是要游说各方，争取支持；二是突出调整的部分，显示与以往不同；三是广泛听取当地意见，以当地主流意见为参考做出决定。调整之后的方案能够打动各方，从而顺利重启在缅工程，为“一带一路”建设铺平道路。

推行“草根路线”、注重佛教纽带。以往对缅外交通常只注重与缅甸官方，特别是高层打交道，而忽略了基层。今后，应推行“草根路线”，多与基层、多与民间接触，以扭转在缅甸的负面形象。同时还要加大两国佛教界的交往力度，增强缅甸人民好感。缅甸是一个佛教国家，80%以上的人信仰佛教，其佛教界通常在国家政治生活中有着极大的话语权，它的倾向性往往能够起到非常重要的主导作用。

虽然中缅关系在大选前进入低谷，大选后也面临种种挑战，但是可以预见，中缅关系不会持续走低，但也不会再像军政府时期那样紧密，而会逐渐演变为国家利益至上的普通周边国家关系。原因主要有以下三点：首先，出于地缘政治和地区经济的考虑，缅甸无论由谁执政，都会奉行对华友好政策，不会主动和中国对抗。缅甸通过前期的改革已经基本实现向民主国家转型，通过牺牲中缅关系来取悦西方的时期会逐渐过去。其次，缅甸是一个有着强烈民族主义情绪和中立主义外交传统的国家，并不会随意一边倒向任何一个国家，缅甸只想在几个大国之间搞平衡，以实现利益的最大化。再次，未来中国与缅甸的合作空间还很大。经济建设的快慢以及能否有效改善民生是决定执政党在未来缅甸政治中地位的关键因素。因此，缅甸新政府不可能放弃与中国的经济合作，尤其是缅甸独特的地理位置将使它成为中国能源通道以及大西南商品进出口的重要通道。尽管多个在缅投资项目被搁置，但未来中缅两国仍有很大合作的空间。美国对缅甸政策的调整以及缅甸国内政治的变化不会导致中缅关系发生颠覆性变化。缅甸的多元化外交并不会撼动中国在缅甸外交中的重要地位，但中国也需正视对在对缅关系中的不足，改善中国在缅形象，这样才能保证中缅关系的可持续发展。

（成汉平：解放军国际关系学院东南亚研究中心主任，教授；宁威：解放军国际关系学院东南亚研究中心研究员）

责任编辑：黄 杰