社会分化、政策调节与族际整合

【摘 要】族际整合是多民族国家整合的重要议题，关乎国家认同和合法性的缔造。中国现代化进程中，以“三大差距”为表征的社会利益结构失衡，影响到多民族国家的有效整合。协调族际利益关系，是族际整合中最为根本的问题。消解多民族社会结构紧张，应在公正协调的发展逻辑下，推进区域协调发展和社会发展优先。特别是要发挥社会政策的调控作用，着力推进以改善民生为重点的社会建设，优先缩小人类发展差距，确保各民族、各阶层共享改革发展成果，维护族际利益整合的公正性及建筑于其上的政治合法性，创造中国族际整合的新机制。

【关键词】多民族国家；国家整合；族际整合；社会政策

【作 者】曹爱军，甘肃政法学院副教授、法学博士。兰州，730070

【中图分类号】D633.1 【文献标识码】A 【文章编号】1004 - 454X（2016）01 - 0023 - 006

引 言

国家整合是建立并维持国家整体性和统一性的过程。现代国家的整合包括横向的整合和纵向的整合两个方面。横向的整合，即对疆域之内的不同地区进行的地域的和行政的整合，对不同地域上的不同民族进行的政治和文化的整合。纵向的整合，即将社会所有阶层整合到统一的政治社会，创造在法律上享有平等地位的国家公民 [1 ] 61。“合法性是政治生命体的根本”[2 ] 123，缔结政治合法性是国家整合的基本任务。国家整合是国家一体化的过程，就是要消减各种分化力量，维护国家的统一性和整体性；就是要创造制度规范和共同文化，缔结国家的内聚力和认同感。

在多民族国家的国家整合和合法性缔造中，民族是一个至关重要的因素。民族作为一种具有共同文化归属的群体，需要生活在特定的国家建构之内 [3 ] 53。在多民族国家中，国民在民族归属上的差异，是国家的结构性特征之一。国家建构必须通过“共同的法律、政治纽带”，将生活在同一领土范围之内，但文化传统迥然相异的各民族凝聚起来，创造一种超越族裔认同的政治认同，缔造国家的合法性。族际整合是多民族国家整合的重要议题，关乎国家的主权统一和稳定团结。族际整合是复杂而困难的，它需要积极面对并妥善处理各民族在族裔文化、价值取向、利益诉求等方面的差异，以及由此引起的各民族之间及各民族与国家之间在资源和权利分配上的分歧。

中国是多民族国家，各民族在居住区域、人口规模、资源占有以及历史沿革、现实际遇等方面都存在不同程度的差异性。这种差异性得到了国家民族政策的关切，国家不仅在形式上承认和保护少数民族的正当权利，而且在行动上致力于促进少数民族经济文化的繁荣发展。现阶段，我国各民族成员已经实现了政治权利的完全平等，存在经济社会发展上的差异，在很大程度上是“三大差距”在民族社会层面的反映。这种差距尽管主要是地理空间和社会结构意义上的，但客观造成了民族地区发展的后发劣势及少数民族发展的相对滞后。这样，人们会从族际关系的角度看待不平衡发展问题，可能影响到国家的族际整合。

利益协调是族际整合的聚焦点。促进多民族国家族际整合，维护中华民族多元一体格局，一方面要维护以国家利益为表现形式的人民的整体利益，另一方面需要建立以容忍差异为特征的社会民族关系的和谐。这就是说，国家整合需要将各民族的利益凝结起来，形成国家整体利益。在此过程中，尊重各民族合理的利益诉求，通过族际互动和利益整合予以保障。在现行的国家民族政策制度框架下，遵循公正协调的治理逻辑，发挥公共政策的普惠效应，引导族际整合沿着消解地区差距和民族差距，促进区域协调和利益整合的方向发展，是完全必要的，也是现实可行的。

一、社会分化危及国家整合

（一）“三大差距”衍生分化张力

受地理区位、资源禀赋、历史传统、发展战略、政策取向等因素的综合作用，我国经济社会发展呈现出一种非均衡的格局，突出表现为“三大差距”的显性化。著名投资咨询公司摩根士丹利2009年5月发布的《一个中国，三个经济体：中国的地区差距》报告指出，从最广义的地理空间来看，中国存在东部、中部和西部三个经济体。我国的区域差距是与国家的梯度发展战略相关的，表现为一种以经济为基础的综合差距，涵盖了民生发展和社会领域。亨廷顿说，“现代化的一个至关重要的政治后果便是城乡差距” [4 ]555。我国的城乡差距突出表现为城乡二元结构，是计划经济时代国家发展“政策偏向”引发的城乡差别对待的产物 [5 ]。改革开放以来，我国实施了一系列旨在促进城乡经济协调发展的政策措施，城乡联系显著增强，但制约城乡二元结构的体制性问题尚未得到根本解决，城乡有别的社会福利制度未能完全破除。与区域差距、城乡差距相伴随的是贫富差距。市场经济的发展和经济体制的转轨，经济形式的多样化和产业结构的转型调整，产生了重大的利益调整和社会结构分化，社会财富的阶层分化日渐明显。财富的过度集中拉大了贫富差距，已“影响到人们对社会公正的信念” [6 ]。

中国的“三大差距”是一种综合差距，以经济差距为主要表现形式，同时波及社会和文化领域。在某种意义上，我国日益显现的“三大差异”是经济社会发展的表征，蕴藏着社会利益格局失衡的张力。需要指出的是，在任何一个社会的重大结构性变迁时期，公平和正义都是能够凝聚人心因而也是促进国家整合的有力武器。中国不断扩大的“三大差距”，如果得不到有效抑制，将构成对社会公正秩序的消解。

（二）社会分化危及国家整合

我国的“三大差距”是客观存在的，是长期以来多种因素综合作用的结果。“三大差距”的逐步拉大，远不是自然环境论所能解释的，需要理性反思国家的政策设置。区域差距在很大程度上是与“阶梯型”的区域发展政策相关的。区域发展失衡的背后隐藏着巨大的利益分殊，这种利益格局的形成，在很大程度上造成了“一个中国，三个经济体”的格局，考验着国家的地域整合能力。与此同时，“城市偏向型”发展偏离了国家政策供给的公平性，造成了城乡分割的二元体制，城乡居民被赋予不同身份。“国民待遇”被制度化的城乡差别待遇所取代，国家强制性的行政整合造成城乡隔离，造成了“一个中国，两个社会”的二元性整合 [7 ]。此外，伴随经济形式的多样化、经济体制的转轨，以及工业化、市场化和城市化，我国出现了明显的社会结构分化，形成了复线型、立体式的分层结构。社会分层是市场经济的必然产物，合理的阶层结构应该是“椭圆型”的，但中国的阶层结构却呈现出“哑铃型”，社会利益格局呈现极化分布，国家面临着纵向整合的巨大压力。

我国“三大差距”的逐步拉大，已经不是社会自发机制所能调节的，更多地需要从公共政策层面寻求化解方案。从哲学的角度来讲，分化与整合是发展中相反相成的两种力量，它们既共生互赖、又相反而动。市场经济必然带来社会分化，但分化应该是有限度的，越过合理性的边界，就成为国家整合的消极力量，有悖于国家的一体化。“三大差距”问题的核心，不是差距是否应该存在的问题，而是差距是否应该控制的问题。现阶段，调整国家发展模式，平衡社会利益格局，是增强国家整合能力的关键节点，关系到社会和谐稳定和国家长治久安。只有这样，才能将处于分散、分化状态的各个部分——地域的、民族的、阶层的——聚集在一起，维护国家的整体统一。

二、多民族国家的族际整合

（一）族际整合的“主义之争”

国家不是自然发生的，而是建构起来的政治共同体。现代国家是主权意义上的民族国家（nation-station），国家建构的过程既是国家主权建构的过程，也是政治民族构建的过程，二者互为前提，不可分割 [1 ] 54。民族构建“意指向一个具有权威性的国族范式方向积极同化和标准化的过程”[8 ] 527。就中国而言，现代民族构建意味着缔结“中华民族”层面的政治共同体。在多民族国家中，各个民族既存在共同利益，也存在利益差异。共同利益是凝结各民族共建统一国家的基础；而利益差异则会引发民族间的利益博弈。无论是前者还是后者，都是通过族际互动来体现的。多民族国家的族际互动并不必然沿着应然的方向发展，族际政治互动引发的族际矛盾和族际冲突时有发生，甚至会引发业已建立起来的政治秩序的混乱。这就是说，多民族国家中民族利益的多元性、差异性和复杂性，需要通过有效的族际整合来消解分化张力，增强国家的内聚力和统一性。

族际整合的政策选择，往往蕴涵着某种价值取向，形成对族际政治整合的行动指引。在族际整合的价值取向上，西方世界存在着两种不同的立场：一种是同化主义，另一种是多元文化主义。同化主义倡导个人权利平等、国民身份同质化，强调把具有不同文化背景的人群（包括族群）整合到一个统一的国家政治共同体。多元文化主义则以族裔集体权利为基础，强调不同族群在权利上的“差别平等”，试图通过对少数族群的优待达到族际政治整合的目的。1970年代以来，多元文化主义逐渐兴起，似乎成为解决族际问题的“灵丹妙药”。事实上，就在多元文化主义大行其道之时，西方一些国家出现了“身份危机”和“认同危机”。政治学家纷纷从国家利益、政治认同的角度出发，对多元文化主义的理论逻辑和政策效应提出质疑。布热津斯基指出，多元文化主义隐含着“潜在分裂作用”[9 ] 125，它可能使多族群的美国陷入“巴尔干化”。亨廷顿认为，多元文化主义作为一种意识形态，损害了美国“文化核心和‘美国信念的合法地位”[10 ] 16。就多民族国家族际政治整合而言，问题的关键不在于一个国家要不要多元文化，而在于文化多元化是否有助于增进国家整合。

（二）超越族际整合的“主义之争”

从政策设计的初衷来看，多民族国家的民族政策都是为了促进族际整合和国家认同，而不是为族群民族主义提供制度空间。中国在族际整合的价值取向上，学术界形成了两种代表性的观点：一种主张少数民族身份的“公民化”，强调全体国民（不论民族身份）在所有权利和义务上都是平等的，通过公民权利保障和实现，促进族际整合和国家认同。另一种则坚持少数民族集体权利的正当性，主张通过优惠性“差别待遇”和制度安排，逐渐消除少数民族在经济社会上的不利地位。在应然意义上，国家民族政策是以促进族际整合、促进国家认同为目的的。在政策效应上，我国民族政策发挥了促进族际整合和国家认同的作用，因而总体上是有效的。需要指出的是，强调差异的民族政策在追求国家认同过程中强化了族裔身份，在逻辑上与国家认同并不是完全一致的。正如阿马蒂亚·森所说，“一种强烈的——也是排他性的——群体归属感往往可造就对其他群体的疏远与背离”[11 ] 2。我国族际政治整合在价值取向上，应当“以同为主，承认差异，但不去强化或固化差异”[12 ] 100。

协调族际利益关系，是族际整合中最为根本的问题。作为主权疆域内的最高权威，国家在促进族际整合的任务是：一方面需要维护国家的主权完整，凝结国家的整体利益；另一方面需要建立以容忍差异为特征的民族关系的和谐和民族利益的均衡。在现行的政治秩序下，国家作为协调和解决民族问题的不可替代的主体，担负着历史性的责任——尊重和承认各民族的文化特殊性，保障和促进国民整体的生存与发展权益。在社会全面转型时期，保障各族人民共享改革发展成果，是抑制发展差距、消解分化张力的根本途径。在国家民族政策整体框架不变的情形下，通过国家统一的政策设置，引导族际整合沿着求同为主、适当存异的方向发展是必要的。普惠型公共政策面向的是全体国民，它解决的是普遍性的经济社会问题，而不是特定的民族社会问题。但是，这些问题在少数民族地区、少数民族群体中也是普遍存在的，甚至表现更为突出。通过统一性的公共政策、整合型的制度安排，原来被视为特殊性的问题获得了一般化解决，既不会导致民族社会问题的“标签化”，不会强化民族分界意识；也能促进地域、城乡、阶层、族裔的全面整合，有效维护少数民族的正当权益，全面提升其发展能力。更为重要的是，这种柔性化的处理方式，不会对现有民族政策制度框架造成冲击，也不会造成族际整合理论逻辑上的“主义之争”。可以说，通过公共政策协调族际利益关系，推动民族社会相对均衡发展，是一种既正当可靠又能显示效果的机制，具有普遍性的意义。

三、族际整合的政策路径

（一）族际整合的国家治理新思维

我国民族政策是建立在马克思主义民族理论基础上的，是以各民族的实质性平等为价值取向的，是要为历史上受到不公正待遇的少数民族做出补偿，是要对现实中存在的民族社会问题进行正当性干预，显示出政府在各民族平衡发展中承担的道义责任。但在政策效应上，少数民族的优惠性政策安排，是以民族身份识别和确认为基础的，在制度层面固化了族裔身份，在一定程度上弱化了公民身份的国家整合效应。而民族优惠政策特殊的“身份效应”和“路径依赖”，往往会引发人们对民族社会问题简单地做“标签化”的解读。在此情形下，适应我国少数民族的空间分布和利益格局，从区域协调、社会公正的逻辑出发，创造族际整合的新机制是必要的。

我国各民族成员已经实现了政治权利的完全平等，现实存在的经济社会权利上的不平等，在很大程度上是由区域经济发展差异造成的。在我国，汉族集中分布在东部和中部地区，少数民族则聚居于经济发展相对落后的西部和边疆地区。各民族人口在长期的历史发展中形成了地理区域上的分区居住，其发展受所在地区资源禀赋、发展条件的限制，在社会经济方面表现出的民族差距，实际上有很大一部分体现的是“地区差距”。在少数民族聚居的西部和边疆地区，民族差距与地域差距存在很大程度的重合，缩小民族差距完全可以通过区域发展政策来调控。在国家治理层面，遵循区域协调发展的逻辑，将族际发展差距融入区域协调发展格局，推进西部大开发取得实质性进展，是“一个关注长远、关注未来、关注少数民族发展的综合战略”[13 ]，不仅有助于限制地区发展差距，而且可以平衡族际发展差距，有助于协调族际利益格局。随着西部大开发的推进，民族地区的经济社会将获得全面发展，少数民族群众的生活水平将会显著提高，族际利益分布将趋于平衡。在少数民族群众的社会权利得到根本保障的情形下，基于公民身份确认的族际政治整合将取得实质进展。

中国是一个“超大型国家”，抑制“三大差距”拉大，修正社会利益结构，需要通过“增量调节”来推动。这种增量调节，应优先考虑关乎民生疾苦的社会领域。当下，推行社会发展优先战略，实施普惠型社会政策，着力保障和改善民生，促进各民族平等发展和共同繁荣，是促进利益格局调整、族际关系协调、族际政治整合的理性选择。现代社会，保障公民基本权益，是国家政权合法性的基本条件之一。现代市场经济国家通过提供各种类型的公共服务，来缓解市场对社会的冲击；通过各种福利帮助困难群体，缓解不断出现的社会矛盾，保证社会秩序的相对稳定。社会政策作为社会公平的一种实现途径，它能确保个体获得普惠性价值的机会均等性，并为弱势群体提供基本权益保障。对统一的多民族国家来说，在经济发展差距短期内很难缩小的情况下，可以考虑以普惠型社会政策，推动基本民生领域和社会公共事业的发展，消减社会分化的张力。在此过程中，对经济社会发展滞后的西部地区，适度采取政策倾斜和资源支持是必要的，符合“补偿公平”的原则。可以说，促进民生领域公共事业均衡发展，蕴涵着“以服务促进公平”的政策取向，发挥着“以服务限制差距”的功能效应。

（二）族际整合的政治发展新路径

现代社会，社会大众对政府统治的认可，在很大程度上是与政治体系、公共政策息息相关的。保障公民权利是现代国家的义务，也是政府不可推卸的责任。“民主开创了平等承认的政治”[14 ] 29，创造了民族的社会归属感和国家认同意识，提供了族际理性、规范互动的制度框架。现代人权理论的平等内涵、多元异质社会的结构转型，需要“精英政治”与“平民政治”的妥协互适。李普塞特说，“缺乏参与和代表也反映缺乏有效的公民权，因而也缺乏对这个制度的忠诚”[15 ] 162。在既有的国家政治架构和族际政治制度安排基础上，导入合法、规范、有序的政治参与机制，是实现基层民众政治权利的重要途径，也是形成政府、民族精英与基层群众理性互动的机制设置。民主参与机制的创造，是在化解代议制民主引发的认同危机中产生的。参与民主、审议民主等在民意表达、利益整合中的功能作用，有助于促进全社会就公共利益、公共需求达成共识，将民族利益整合进国家利益和社会公共利益之中，并通过后者的实现而得到维护。这样，制度化的利益诉求就可以通过柔性化的机制得到实现，并有助于消解民族精英诉诸民族利益谋取私利的可能。随着少数民族群众合法权益的普遍实现，自然会倾向于服膺于现有的政治秩序。

民主与民生是相互依存的，它们都“需要掌权者自觉地、持续地加以关注和审视”[2 ] 123。在多元复杂的社会中，经济社会发展失衡诱发的族际利益冲突是合法性危机的重要根源。现代国家的政府，不仅需要关注公民对政治平等、政治权利、政治参与的理性诉求，也需要重视全社会的民生发展诉愿，考虑“保护不同的地方利益”[16 ] 530，以增强国家的包容性和整合能力。20世纪后半叶以来，发达国家在社会福利、民生保障等方面的实践，为政治合法性注入正能量。然而，发展中国家在追求现代化进程中，忽视民生改善造成的社会问题，正危及国家的政治秩序。拉美国家现代化进程中，社会保障制度的“碎片化”，导致产生了“拉美病”；中东地区因民生缺失引发的“阿拉伯之春”，引发政局动荡和社会撕裂。民生问题，不仅是经济问题和社会问题，而且也是重要的政治问题。“民生的最大问题就是民众的权利问题”[17 ]，民生问题解决不好，公民的社会权利就会被悬置起来；民生问题解决不好，国家的政治整合就可能弱化。“没有安全感就意味着没有合法性”[18 ] 7，政府只有通过民主法治、社会政策为社会提供安全保障，政治统治才能赢得民众的支持。我国的区域发展与民族发展具有一定程度的“同构性”。推动欠发达地区民生事业的发展，实现社会福利、公共服务的全面普惠和公平共享，努力减少社会贫困现象，缩小人类发展差距和知识发展差距，不仅能够满足少数民族民生改善和利益共享的要求，抑制、调节和平衡民族社会利益格局，实现民生领域的补偿公平；而且可以通过公共服务的联动效应，推动社会服务业有序发展，从而促进区域经济走向相对均衡发展 [19 ] 37。这样，平等的要求也逐渐从社会表面（法权方面）深入到社会深层（社会经济领域），升华到社会平等的实质内涵。

四、余论：族际整合的现实逻辑

改革开放以来，我国开创了以政治有效性累积政治合法性、促进国家整合的道路。经济主导下的政绩追求在给国家带来繁荣的同时，也在一定程度上产生了经济与社会的“脱嵌”，表现为“三大差距”的不断拉大与社会建设的明显滞后，诱发了多民族社会结构紧张。建立一个公平正义的社会，必须“以公正为中心重构改革话语”。现阶段，推进区域协调发展与社会发展优先，深度调整社会利益结构，全面改善大众民生福祉，是中国普惠性、整合型公共政策的应然选择。在中国族际整合的意义上，普惠型公共政策与少数民族优惠政策的协同，发挥着国民待遇与补偿公平相耦合的整合效应，构筑起一种新型的统分结合的族际整合模式，体现着基于公平正义的国家整合导向，促进族际整合走向以公民身份确认为基础的道路。

民生不仅是政治功能的体现，也是政治功能的基础。任何合法的政权，“必须能够继续掌握生存照顾之功能。”[20 ] 79现代社会，民生不再是政府对公民的恩赐，而是公民对政府的权利诉求，它以保障和实现人的基本权益为实践逻辑，隐含着对国家与社会、政府与公民关系的理性认知和合理调整。现阶段，中国已进入“高风险社会”，面对不断拉大的“三大差距”，面对民生发展滞后引发的社会问题，政府应承担起生存照顾之责任，担负民生保障的“最终担保给付”责任，通过普惠型、整合式的政策方案，清除公共服务的机会缺失、制度分割、差别对待等问题，使社会各民族、各阶层都能平等参与分享改革发展的“红利”，根本改善全体国民的生活境况。就多民族国家的族际整合来说，推进民生发展的特殊意义在于：通过民生保障和民生改善，深度调整族际利益格局，舒缓现代化进程中出现的多民族社会结构紧张，引导国家建设步入公正协调发展轨道，重构国家整合的新动力和新机制。这样，政治系统才能逐渐从“特定性支持”转向“散布性支持”[21 ] 298。

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﹝责任编辑：袁丽红﹞