现代大学内部治理结构研究

谢潇潇，朱煜明

（1.西北工业大学管理学院，陕西西安 710072；2.西北工业大学发展规划处，陕西西安 710072）



现代大学内部治理结构研究

谢潇潇1，2，朱煜明1

（1.西北工业大学管理学院，陕西西安 710072；2.西北工业大学发展规划处，陕西西安 710072）

［摘 要］大学是复杂的非营利性专业组织，也是需要不断进行治理的高度制度化组织，其内部治理结构的持续完善是回归大学自由本质的核心。治理体系和治理能力的推进已经成为当下大学发展的战略性选择。在党委领导下校长负责制的制度引领下，完善制度保障体系、规范行政权利机构、配置权利制衡机制，构建科学、完善的现代大学内部治理结构是我国大学发展的实践旨归。

［关键词］大学；内部治理；困境；实践旨归

现代大学治理结构是在治理理论指导下，使大学管理和经营的机构科学化、制度化。大学内部治理是大学在实现教育目标的过程中，教育内部利益相关者自身与相互之间权利、义务、责任等方面进行制度性配置与权益制衡，并通过不断改革完善，形成科学、合理、普适的大学内部治理结构［1］。大学内部治理作为建设现代大学制度中的一项重要内容，其结构的科学性、合理性和可行性在制度建设重要程度是决定性的。深入研究我国现代大学内部治理结构的现状及治理困境，从当下汗牛充栋的改革方案中找出切实可行的对策建议，对我国高等教育的发展具有里程碑式的意义。

一、我国现代大学内部治理结构的现状及治理困境

（一）党委领导下的校长负责制尚需明确规约

中国国情决定了中国大学内部治理主体的演变，顺应着与西方发达国家大学治理结构演变不同之路而向前行进，即政府指导下的强制性制度改革。新中国成立以来，随着政治体制与经济体制的不断变迁，高等教育内部管理体制先后经历了校务委员会制、校长负责制、校务委员会负责制、党政合一的革命委员会“一元化”领导制、党委领导下的校长分工负责制等模式［2］。从1999年至今，在《中华人民共和国高等教育法》相关规定（“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”）的指导下，国内高校一直实施着党委领导下的校长负责制这种领导体制［3］。“党委领导”和“校长负责”是辩证统一、相辅相成的有机整体，是矛盾普遍性和特殊性的有机统一。但由于二者的分工未在任何法律法规或者文件中进行明确的划分，致使“党委领导”与“校长负责”的权利形式在执行过程中呈现出权力边界非有效性的趋势，权力主体职责界定模糊，有碍于大学最高领导体制的高效实施，有可能导致相关权力失衡和冲突。中国国情决定了我国大学内部始终存在着党政二维体制，党委和行政、书记和校长两种权力主体之间也始终存在着协调与平衡的问题。

（二）缺乏完善的制度保障内部治理的有效实施

我国大学章程可谓既悠久又落后，如果从书院的学规算起，大学章程在我国绵延了1000多年。从我国已经公布的若干所大学章程来看，都在《高等教育法》和《教育法》的法律规定内对于大学的内部治理结构有若干细化规范。如学校党委领导下的校长负责制、学校内部管理体制、学术委员会、教职工代表大会等要素都有所提及，但是在具体的制度设计上却仍存在一定的差别。针对当前社会复杂多样的大学形式，还缺乏一定的针对性。这与我国教育管理部门对大学章程的重要程度认识不够到位密切相关。同时，大学也没有充分重视大学章程建设对于高校长远发展的重要性。我国大多数高校都是在2012年教育部要求各高校制定大学章程之规定发布之际才开始着手此项工作的。当下，虽然已经有50余所高校的大学章程陆续得到教育部核准发布，但后续的具体实施落实工作有待进一步考证。

（三）以科层化管理为主要范式的行政管理机构弱化大学精神之本源

20世纪初，德国政治经济学家和社会学家马克思·韦伯提出了一种理想的组织结构和管理方式，它以实现组织最高效率化为基本原则，以组织的权利合法化为运行基础。这种方法即是科层制，又称理性官僚制或官僚制。“官僚主义组织之所以不断发展是由于它比所有其他‘陈旧的’行政管理形式有着纯粹技术上的优越性，这种技术优越性就在于官僚制度的工作效率，在于其为已臻完善的社会机制的特性。”［4］目前我国大学行政管理结构的设置、行政干部的任命，都是参照党政机构的设置。领导由上级任命，层层对上级负责。大学的治理结构以人治为主，校内社会分层加剧。行政权力的管理模式导致利益相关者各方权利制衡机制的缺失，行政主体的权力高度膨胀，基层行政人员缺乏自主权，行政管理部门中功利主义、官僚主义色彩浓厚，大家都争做管理者，以保障自己的权益，这也就造成了目前大学科层制管理的困境。

当下大学的领导干部职业化程度欠缺，由于官僚主义色彩的影响，“双肩挑”现象成为行政管理人员队伍中的新兴力量，并有逐步提升趋势，此类领导干部管理水平的专业化程度亟待提升。如何在搞好科研的同时做好管理工作，这仍是一个值得当前教育界深思的问题。我国大学仍然摆脱不了机构臃肿，机构重叠，领导繁多的困境，繁文缛节好似愈演愈烈。许多大学只是亦步亦趋地照搬行政机构模式，或者按照上级部门要求重新拼装组合设置管理机构，并没有从实际出发，认真考虑科学合理的设置管理机构，从而导致人力资源、教育资源浪费现象严重。

（四）权力制衡配置缺失，监督机构有名无实

大学的监督包括学术权力的监督和民主管理的监督等。目前，众多大学中的学术委员会和教授委员会等学术组织机构大多都植根于“行政化”的土壤，机构组成不乏“非学术人员”。其设置中未能体现学术自由、教授治校的内在要求，这在很大程度上制约甚至阻碍了我国高等教育整体综合性改革与发展。大多数委员会都没有独立的运行机制、完善的运行制度，其办公室也基本都挂靠在人事处、教务处等相关行政部门，学术权力有名无实，基本处于“失声”状态。

就民主管理而言，现阶段部分大学领导缺乏民主意识，惯用科层式行政管理模式，校内师生制约与监督因素较少，民主诉求表达机制缺乏，民主权利相当有限。教师代表大会、学生代表大会在大学内部政治权利与行政权力中处于极其弱势的地位，仅称为民主管理形式上的表现形式。普通教职工和学生在大学内部众多权力主体的博弈中处于弱势。

二、建构和完善我国大学内部治理结构的实践旨归

（一）坚持党委领导下的校长负责制是我国大学内部治理的主导向度

大学内部治理的主导向度，就是要明确党委领导下的校长负责制。这种科学的管理体制具有其历史必然性，它是党和国家制定的适用于我国高等教育健康发展的科学管理体制，是一种充分体现集体领导的科学举措。首先，明确两个主体的权责边界范围。党委统一领导学校工作，是学校的政治核心、领导核心，在重大事项决策方面负有决策责任。校长作为大学的法人代表，全面主持行政工作，坚持党委领导、执行党委决策。其次，妥善处理两个主体的关系。党委和校长二者都以党的基本路线方针作为治理大学的行为指南，都围绕着人才培养为根本目标。在实际工作中，要健全相关制度，使得党委与行政商议决策，加强组织领导的协调运行机制。党委在统一领导学校工作的过程中，要把握好适度原则，充分尊重校长独立行使行政管理职权。在行政事务管理方面，校长在坚持党委统一领导的基础上，遵循依法治校，高效务实。党委领导下的校长负责制的内涵就是要求党委和校长协调配合，党委在校长的行政管理中，使其决策得以有效实施，校长在党委的领导下确保不偏离社会主义方向。

（二）完善大学章程建设是大学内部治理的制度保障

伴随高等教育法制化进程的发展，大学章程的建设成为大学内部治理的根本性制度保障，是大学发展的必然选择。大学章程的制定是实现依章办校、凭章治校的基本原则，是完善我国大学治理结构，规约内部权力运行机制，保障各利益主体利益实现的基本保障。大学章程的制定不但要从宏观层面体现办学理念和办学文化，还要从微观层面遵循大学办学规律，体现大学办学价值、特色和目标。形成多目标决策全过程管理机制，明确大学内部治理的方向比，如严守大学章程之主旨，大学内部治理目标导向必须沿袭大学章程之引领，大学内部治理的实践纲领必须遵属大学章程之范围。

首先，大学章程的核心价值是大学自治的保障，也是引领大学内部治理的价值导向。大学章程保障大学内部治理权力的合法性，防止办学自主权的缺失，这是大学自治最基础的价值取向。其次，要通过大学章程的建立明确法治化，规范大学内部治理有效权利界域，对大学法律主体进行教育与要求，使其达到自律性，同时抑制模糊界域的出现，确保大学内部治理在规范的制度化模式运行轨迹中实施。最后，要确立大学章程为治校总纲和“学校宪法”，从治学理念、办学原则、运行程序、机构设置等方面对大学内部治理进行科学、细化的规定，从大学内部治理主客体之间制衡机制的匹配来体现大学内部治理的内容。

（三）规范权力机构运行机制是大学内部治理的必然选择

“中国特色”的科层化管理是大学“行政化”的根源，这种层级式管理模式行政化色彩浓郁，势必会破坏学术发展的生态环境，“去行政化”成为近年来我国高等教育改革的趋势。这里所说的“去行政化”并不是摒弃行政权力，唯尊学术权力。从高等教育历史沿革来看，学术权力和行政权力一直具有其存在的合法性依据和价值性功能。学术权力的价值体现在其科学知识的专业性，其着眼点在于其学科的发展；而行政权力在大学管理中的价值在于合理行使管理方法，在管理高效化的同时，能规约利益相关者之间的权益、各主客体之间权力边界，以及大学对社会的适应度和融洽度等等。这两方面的有效协作能保证大学事务的有效运行及管理。故“去行政化”是大学内部治理的趋向，而不是简单的具体治理模式。“去行政化”这种理念的存在，显露了目前我国大学内行政权力占据强势地位的现象，但这并不是说大学就不需要行政权力。纵观古今中外，任何一所大学都必须有行政权力的高效运行和资源的合理配置，这是学术繁荣和发展的基础。因此，运用相辅相成、相互促进、协同发展、共同治理的哲学理念进行学术权力与行政权力的辩证统一，摒弃扬汤止沸的“行政办学”理念。作为大学内部治理关注的重点，改善学术权利在众多权利中的弱势地位，协调两种权力的关系，改变行政权力与学术权利混淆无章的尴尬局面刻不容缓。找到行政与学术之间的动态制衡点，使大学中各利益相关者与权益主客体都科学合理的各司其职、各处其位。

大学的行政部门要整合重叠机构，减少管理层次，以精简、高效的工作原则为主体导向，尽最大可能消除职能交叉、职责相似、政出多门、多方管理的尴尬局面，下大力气提高行政办事效率。在工作模式方面，逐步将行政化管理转变成行政化服务，从命令式变为服务式，提高行政管理人员的服务意识，使大学组织回归其学术本性。在管理人员选拔方面，科学设定岗位，因需设岗，坚持权责明确、各司其职、协调统一，并不断加强管理干部的理论学习与实践锻炼，使我国大学的管理队伍专业、高效、积极、上进。在选择“双肩挑”式管理人员方面，不断优化双肩挑管理干部的岗位配置，大力加强双肩挑管理干部的学习培训，逐步完善双肩挑管理干部的激励机制，对业绩突出的干部进行提拔重用，对不称职的干部及时予以调整。

（四）配置权力制衡机制是大学内部治理的有效监督

加强学术组织建设是权力制衡机制的基础。逐步完善由教授、学科带头人、骨干教师、教师代表组成学术委员会，来行使学术权力，营造绿色生态的学术环境。规范公正地确立学术组织成员，建立健全以学术委员会为核心的学术管理组织体系，并制定相应的文件，规范并明确其与行政组织的关系、决策权限等。确保学术人员在学术资源方面的使用和配置权力，增强学术人员在内部治理中的信心。在体制上为学术权力参与学校的决策管理定位，使之制度化和规范化，避免随意性。充分发挥学术组织在大学管理、教学质量、学科建设、人才培养、学术研究等方面的积极作用，大力探索“教授治学”。崇尚学术至上机制，发挥大学的文化创新和文化创造功能，推进科技进步与创新，服务经济社会发展。

实施民主管理是权力制衡机制的保障。民主管理的首要体现是要推进大学信息公开，使民主参与到制度建设中来。我国大学应当进一步加强校务公开力度，从规范校务公开的内容、程序、方式、范围等方面着手，通过多种途径、多种形式，将学校的重大决策、财务收支状况、学校设施改造及设置、人事任免、教职工待遇等事项及时准确的向广大教职工公开，以保障师生的知情权与参与权。民主管理的另一体现是民主监督机制。进一步健全和完善大学监督机制，建立校内师生申诉制度，赋予申诉机构一定的终审权力，在某些重要领域启动行政复议和诉讼制度。发挥教职工代表大会、学生代表大会等群众组织的作用，通过民主监督来抑制中国式科层制管理所造成的失衡现象，强调大学内部治理过程中的规则规范完整、主体权力平等、程序公正公开，建立健全权力制衡机制，确保大学内部治理制度步入良性发展轨道。

［参考文献］

［1］ 李维安，王世权.大学治理［M］.北京：机械工业出版社，2013：36.

［2］ 王英杰，刘保存.中国教育改革30年——高等教育卷［M］.北京：北京师范大学出版社，2009：19.

［3］ 李建奇.我国大学治理结构变迁的路径选择［J］.高等教育研究，2009，（5）：39－44.

［4］ L·塔迪奇，孟庆时.官僚制度——一种异化的组织［J］.哲学译丛，1981，（1）：50－54.

On the Internal Governance Structure of Modern Universities

XIE Xiao－xiao1，2，ZHU Yu－ming2
（1.Development and Planning Office，Northwestern Polytechnic University，Xi'an，Shanxi，710072，PRC；2.School of Management，Northwestern Polytechnic University，Xi'an，Shanxi，710072，PRC）

［Abstract］Universities are complex non－profit，professional，highly institutionalized organizations.Continuous improvement of their internal governance structures and governance capabilities is the key to preserve the freedom of universities.Improving the governance system and governing capacity has become a strategic choice for the further development of universities.With the president responsibility system under the leadership of the Party Committee as chief orientation，the practical orientation of Chinese universities should be perfecting the internal governance structure throughimproving the institutional system，standardizingexecutive authority，and configuring checks and balances mechanism.

［Key words］university；internal governance；dilemma；practical orientation

（责任编辑 陈育/校对 云月）

［作者简介］谢潇潇（1982—），女，陕西镇安人，西北工业大学管理学院博士研究生，西北工业大学发展规划处助理研究员，主要从事高等教育管理研究

［基金项目］中央高校基本科研业务专项资金资助重点项目“基于管理学视角下的现代大学内部治理研究”（2014GJZ02）

［收稿日期］2015－12－20

［中图分类号］G 647

［文献标识码］A

［文章编号］1674－5779（2016）01－0091－04