我国养老机构登记与管理的若干问题

李 芳

（青岛大学 法学院，山东 青岛 266071）

我国养老机构登记与管理的若干问题

李 芳

（青岛大学 法学院，山东 青岛 266071）

近几年来，我国养老服务业发展的成就显著，但仍面临不少问题：虽然国家政策鼓励民间资本进入养老事业，但社会力量并未成为养老机构的主体；目前养老机构的登记与管理制度还不够完善；类型单一的养老机构不能满足老年人多样化和在地化的养老需求，这都阻碍了我国养老服务业的发展。因此，需要改革养老机构的设立与许可制度，建立养老机构的分类管理，重新界定非营利性养老机构的内涵，建立老年人照护等级的第三方评估制度，加强养老机构的安全保障制度等，以促进我国养老服务事业健康发展。

养老机构；登记制度；管理制度

中国人口老龄化程度仍在加深，国家统计局《2015年全国1%人口抽样调查主要数据公报》显示：我国60岁及以上人口为22182万，占总人口的16.15%。从现在到2020年是我国快速老龄化的时代。2035年，我国老年人口将达4亿人，失能、半失能人口也会大量增加。随着我国人口老龄化进程加快，高龄化、空巢化程度日益加剧，亟需社会化照料的老年群体不断扩大。日益增长的老龄人口和失能人口使得养老问题日益突出，社会化养老服务体系建设迫在眉睫。2016年3月正式公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指出，为应对老龄化社会的需求，要“建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。统筹规划建设公益性养老服务设施，支持面向失能老年人的老年养护院、社区日间照料中心等设施建设”。养老机构①本文所称养老机构是指在专门的场所内（养老院内）为老年人提供全日制集中住宿、照护服务等的养老服务组织。是多层次养老服务体系中具有最终保障功能的养老服务组织，养老机构不仅在养护失能老年人方面具有重要功能，而且对社区与居家养老服务设施的建设具有支持功能。通过法律制度引导、规范养老机构的良性运营对整个养老服务体系的建设意义重大。

一、我国养老机构发展面临的问题

近几年来，我国养老服务事业改革与发展的成就显著。民政统计数据显示，截止到2015年9月，提供住宿的养老服务机构达到4.67万家，床位数达到654.9万张。同时，在养老服务机构建设中，社会资本渐趋活跃，社会开办的养老机构达到1.37万家，对机构增长的贡献不断增大。②本节数据除特别标注外，均参见江治强：《我国养老服务发展的成就、问题与政策选择》，《行政管理改革》2016年第2期。尽管近几年我国的养老机构（尤其是民办养老机构）有了较大发展，但实践中存在的问题也不容忽视。主要表现在：

（一）社会力量并未成为养老服务事业的主体

从全国的情况看，公办养老机构（包括敬老院在内）所占比重仍然过大，且运营效率低下，市场机制没有发挥应有的作用。2014年，全国登记的养老机构2.84万家，其中公办养老机构有1.36万家，占比47.9%。公办养老机构在院对象中，“三无”老年人（无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养或扶养能力的60周岁以上的老年人）和五保对象占比59%。公办养老机构中的农村敬老院设施设备和卫生条件差，服务质量低下，入住率低。更为严重的是，公办养老机构的实际运营与其设立目的存在偏差。公办养老机构的设立目的是使低保家庭、“三无”老年人等贫困老年人能够老有所养。但实践中，一些地方的公办养老机构对社会上经济条件较高的其他老年人开放，且收费较民办养老机构更低，因此出现了公办养老机构“一床难求”的现象，这既违背了公办养老机构设立的初衷，又造成公共福利分配不均。

（二）养老服务的供给与需求不能有效对接

城市中的公办养老机构和民办养老机构入住率悬殊。公办养老机构硬件好，收费低，一床难求，人满为患，成为权力寻租的场所，失去了公办养老机构保障特殊困难老年人的初衷，浪费了公共资源；民办养老机构却床位闲置，入住率低，其经营难以为继。国家统计局公布的数据显示，2014年末，全国各类提供住宿的养老服务机构3.4万个、养老床位551.4万张，入住的老年人却只有288.7万人，养老床位空置率高达48%。其中：北京的床位空置率为40%—50%；即使在老龄化程度最高的上海市，养老机构的总体入住率也不足70%，个别郊区养老机构实际入住率甚至不足20%；南京目前有一半在建或已建好的养老床位处于空置状态，更有甚者，由于各种原因，该市每年都有10多家民办养老机构关门停业。类似现象在其他地区同样存在。①谢琼：《养老机构：一床难求还是床位空置率高》，《光明日报》2015年6月15日。

（三）类型单一的养老机构不能满足多样化的养老需求

我国目前的养老机构中，远离社区的养老机构占多数，社区养老机构数和床位数缺口较大，不能满足老年人的在地化（不脱离其原本生活的社区）养老需求。受传统观念及其他社会条件的影响，很多老年人（尤其是农村老年人）不愿意离开原来的居住环境入住养老机构，现有的社区养老机构远远不能满足这些需求。我国迫切需要发展专业化或多功能的小型社区养老机构，形成以在地化养老机构为主体的养老新格局。

（四）民间资本进入养老事业存在制度性障碍

国务院、民政部以及地方政府出台的政策一再鼓励民间资本进入养老服务业，但民间主体在设立养老机构时却屡屡遭遇制度障碍，在各个政府部门之间转圈子，难以获得登记。尤其是利用老建筑开办养老院时，由于历史遗留问题，开办人难以提供老建筑的房地产权证，建设单位的竣工验收合格证明，卫生防疫、环境保护部门的验收报告，以及公安消防部门出具的消防验收合格意见或者消防备案凭证等，因此也无法办理养老机构的许可，利用老建筑开办养老机构的通道无法打开。另外，小型养老机构在服务设施及服务质量方面比其他养老机构的要求低，但我国并未区分出小型养老机构并单独设立标准。社区内的小型养老机构因达不到现行法律规定的设立标准而无法取得养老机构许可，于是便转入地下运营，在缺少监管的状况下收住老年人，这种状况存在很大的隐患。此外，登记为民办非企业单位的养老机构不得进行利润分配的规定，也不能有效激励民间资本进入养老服务事业。

（五）养老机构尚未实现分类管理

不同年龄、不同健康状况、不同收入状况和养老观念的老年人有着不同的养老需求。提供不同类型服务的养老机构有着广阔的空间。但是我国长期以来却是以规模较大的综合型养老机构为主，养老机构类型单一，专门化、在地化及小规模养老机构稀缺，迫切需要法律制度的引导和突破。养老机构的分类管理是指针对不同的养老机构，适用不同的登记条件、设立标准、服务与管理标准、补贴与税收政策，赋予其不同的权利与义务。尽管在各种政策文件中已多次提到养老机构的分类管理问题，但迄今为止我国还未建立较为完善的分类管理体系。

养老机构根据不同的区分标准，有不同的分类。例如，根据收住老年人的能力不同，养老机构可以分为综合型、养护型和自理型。不同类型的养老机构，其设立标准和服务要求不同。我国已经制定了一些关于养老机构的国家标准②参见《老年人社会福利机构基本规范》《护理院基本标准（2011版）》《老年养护院建设标准》等。，但是这些标准的分类并不科学。例如，我国尚未对失智症老年人的照顾设施和服务要求设立专门标准，也没有针对小型养老机构管理的专门类别。这导致各类标准和要求因脱离实践无法执行。

为解决养老机构发展中存在的问题，国务院及各个部委近几年出台了不少法令和政策。2012年年底，全国人大常委会通过《老年人权益保护法》的修订案后，民政部相继出台《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》，对养老机构的设立以及管理等作了规定。为实施以上法律政策，上海、北京、天津、重庆、安徽、河南、山东、武汉、宁波、长沙、厦门、苏州等多个地方已相继公布了养老机构管理办法或者养老服务促进条例（或草案）。 2014年下半年以来，国务院和各部委又相继出台一系列新政策③参见《民政部等关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（2015）、《国家发改委等关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见》（2015）等。，以此进一步推动养老服务事业（尤其是民办养老事业）的发展。但养老机构远未成为具有活力之经营主体，养老产业的发展面临着诸多制约因素，其中，制度因素的制约尤为关键。通过法律制度建设保障我国养老机构发展、促进养老事业发展、满足老龄化社会的迫切需求具有重要意义。

二、养老机构登记与管理制度的目标

（一）以满足老年人的养老需求为根本目标

高龄化社会的到来对我国传统的养老服务体系提出挑战，应对高龄化带来的社会风险需要个人、家庭、社会和政府的共同努力。其中，尤以政府担当的责任最为重要。政府担负着建立社会化养老服务体系和制度体系的重任。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）在其指导思想中明确提出，要“从国情出发，把不断满足老年人日益增长的养老服务需求作为出发点和落脚点”。满足老年人的养老服务需求、通过法律制定与公权力的运行保护老年人的生存权、使老年人度过有尊严的晚年生活，是养老机构登记与管理制度的出发点和根本目标。

以满足老年人养老需求为目标意味着养老机构的发展不单单是增加养老床位的数量和满足经济发展的需求，更要追求服务质量和切实有效地解决老年人和养老机构所面临的问题。在养老机构的管理方面，既要为社会力量兴办养老机构开通市场准入渠道，也要对养老机构的设立和服务进行实质有效的规范，确保其运营安全和服务质量。

（二）建立养老机构的法治化管理体系

我国近几年关于养老服务事业的法律政策层出不穷，但是却缺乏系统性设计。各种文件之间存在不少冲突，尚未建立养老机构的法治化管理体系。养老机构的法治化管理体系要求：（1）各部委和地方政府制定的养老机构管理办法应当符合上位法的要求，其所进行的制度创新应当在上位法的授权范围内进行，并且满足宪法对老年人权益（基本生存权、发展权、财产权、健康权、人格尊严保护等）保障的基本要求①《老年人权益保护法》为实现宪法规定，设定了老年人权利保障的基本制度，包括家庭赡养制度、社会保障制度、社会服务制度、优待制度、参与社会发展、宜居环境等重要内容。。（2）立法机构应该加强长远的、统一的立法规划和顶层设计，仔细梳理整个养老服务的法律体系，分阶段实现立法目标，增强法律的稳定性，减少各类法律文件之间的冲突。（3）关于养老机构行政监管的法律制度需要一系列的配套制度加以落实，包括：养老机构的建设标准、设立标准和设立办法；养老机构的管理与服务标准；养老机构服务人员及管理人员的资质标准；老年人能力评估（照护）标准及评估办法、养老机构等级评定办法等。（4）养老机构的行政监管制度需要设定养老机构设立、管理与服务的最低标准（例如养老护理员的配比要求），在满足此基本义务的基础上可由当事人双方约定更高的义务。（5）养老机构行政监管制度不仅是针对养老机构的规范，更是对管理者的权力进行约束的规范，要使行政权力运行在法治的轨道之上。不仅要规定养老机构的义务和责任，还要详细规定管理机关的义务、责任，以及养老机构等行政相对人的救济途径。

（三）建立公平公正的养老服务管理制度

促进民间资本进入养老服务业的前提是建立公平公正的养老服务管理制度，尤其是对民间资本进入养老服务业给予平等待遇和制度保障。2015年2月，由民政部等十个部委发布了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，意见明确提出，要鼓励民间资本通过多种形式（独立开办、与政府合作开办、参与公办民营或政府购买、开办连锁化养老机构等）开办养老机构。为使民间资本能更为顺畅地进入养老领域并进行规范化运营，我国的养老机构管理制度应当在设立许可、登记管理、各种标准体系方面提供制度保障，包括：

1.允许民间资本设立营利性养老机构，使其能够按照市场原则运营并取得一定的合理回报（我国目前已经允许养老机构进行工商登记，成为营利性养老机构）；允许民间设立的非营利性养老机构自主定价（政府购买的基本养老保障服务除外）等。

2.将民办养老机构和公办养老机构放在的统一的平台上加以调整，在管理和税收等方面给予二者同等待遇。建立公益慈善性养老机构认定制，允许民办养老机构申请慈善组织认定，并获得相应的国家补贴和税收优惠。允许和鼓励民办养老机构申请政府购买项目，接收由政府提供基本养老保障的特殊困难老年人。

3.鼓励连锁型养老机构的发展。允许民办非企业单位（在《慈善法》中已修改为社会服务机构）型养老机构设立分支机构，分支机构只需要在登记管理机关备案，为养老机构的连锁化经营开通道路。例如，《江苏省四类社会组织直接登记管理暂行办法》规定，鼓励民办非企业单位（现在为社会服务机构）申请注册服务商标，采用直营连锁、加盟连锁等特许连锁经营模式，开展集团化服务，其各个服务点可以使用同一字号、商标及服务集团标识，形成品牌连锁服务；采用直营连锁模式的，其各个服务点应当在登记管理机关备案，无须注册登记。

4.鼓励小型养老机构的发展。简化小规模养老机构（10-50张养老床位）的准入程序，对小规模养老机构设立专门标准，降低设立门槛，满足老年人的在地化养老需求。此类养老机构只需要获得服务许可，无须登记为法人，可以采取备案制方法。《温州市养老机构管理办法（试行）》对小型养老机构（50张床位以下）和社区养老服务机构实行“备案制”管理，这些机构在民政部门进行备案，但由属地乡镇或街道来颁发“社区养老服务证”。机构的日常管理、安全管理也由属地乡镇（街道）负责。

三、完善我国养老机构登记与管理制度的建议

（一）改革养老机构的设立与许可制度

1.公益慈善性养老机构与经营性养老机构的区分管理

我国老年人的社会化养老需求日益迫切，希望设立养老机构的主体也大量存在，但是由于养老机构的设立制度不够科学合理，大量养老机构难以设立。根据《老年人权益保护法》《慈善法》以及国务院的有关决议，应当对公益性养老机构和非公益慈善性的养老机构实行不同的登记与管理制度，开通养老机构的法人化道路和取得服务资质的道路，使民间资本能够顺畅地进入养老服务事业。

为强化我国“先照后证”改革后的事中事后监管，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了对《老年人权益保护法》的修改，将经营性养老机构服务资质的取得修改为后置审批，而公益性养老机构仍然保留为前置审批。修改后的《老年人权益保护法》第44条规定：“设立公益性养老机构应当向县级以上人民政府民政部门申请行政许可；经许可的，依法办理相应的登记。设立经营性养老机构应当在工商行政管理部门办理登记后，向县级以上人民政府民政部门申请行政许可。”但修改后的《老年人权益保护法》在适用中仍然会存在问题，养老机构是在登记为法人之前（时）明确其“公益属性”，还是允许其登记为法人后再确认其“公益属性”？根据《老年人权益保护法》和《慈善法》的规定，应该允许以上两种情况并存。养老机构可以取得前置许可后登记为公益性养老机构，也可以按照“先照后证”模式，先登记为一般的社会服务机构（一般的非营利性机构），登记后再申请取得服务许可，并且按照《慈善法》的规定申请认定为慈善组织。如此，养老机构的登记管理制度就可以与2016年3月通过的《慈善法》相衔接：公益性养老机构包括实行前置许可的公益性养老机构和实行后置认定的慈善性养老机构；经营性养老机构包括在民政部门登记、未认定为慈善组织的养老机构和工商登记的营利性养老机构。公益性养老机构享受特别的税收优惠待遇和法律法规规定的其他优惠待遇。

2.养老机构设立许可条件的变通

实践中，许多养老机构的开办人利用厂房、学校、医院等老建筑改建养老机构，由于历史原因无法提交设立许可需要的土地证、房产证、竣工验收资料、消防合格证等，导致其不能获得许可。那些在《养老机构设立许可办法》（民政部令〔2013〕第48号）生效前开办的养老机构运营多年，积累了相当经验，解决了诸多老年人的养老问题。如果仅仅因为证书问题关停这些养老机构，既有失公平，也不利于保护入住老年人的权益。

为促进社会力量投入到养老事业，可以在满足设立许可基本要求的前提下，借鉴地方经验，采取变通措施处理养老机构的设立问题。例如，山东省《关于做好养老机构设立许可和管理工作的通知》（鲁民〔2015〕106号）规定:（1）1998年9月1日之前投入使用的养老设施、工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的养老机构、日间照料中心和农村幸福院建设工程，不需要办理消防设计审核、消防验收或者备案手续，但必须符合消防安全要求；（2）因年代久远，房屋竣工验收合格证明材料遗失或没有办理过验收手续的，由养老机构提出申请，住房建设部门委托有资质的第三方，按照《老年人建筑设计规范》等标准要求对房屋进行评估，以其提供的鉴定意见为依据办理相关审批手续。这实际上将专业性审查（事实审查）与政府部门的法律审查相区分，第三方评估机构负责事实审查，而政府部门依据事实审查出具法律意见。北京市《关于进一步完善本市养老机构建设项目前期手续的通知》、北京市《关于进一步推进本市养老机构和养老照料中心建设工作的通知》（京民福发〔2014〕321号）等也有类似的规定。

（二）养老机构的分类管理

依据不同的标准，养老机构可以有不同的分类。根据不同的服务对象，养老机构可以分为综合型、养护型和自理型三种。根据不同的登记机关，可以分为养老企业、社会服务类养老机构和事业编养老机构；根据不同的设立主体，可以分为公办养老机构和民办养老机构；根据不同的设立目的，可以分为营利性养老机构和非营利性养老机构。根据规模的不同，可以分为小规模养老机构（50张床位以下）和大规模养老机构。

以服务对象的自理能力为标准进行分类，是养老机构最为基础的一种分类，也是确定养老机构设立标准、服务标准和护理人员配备的前提。以此为标准，可以将养老机构分为综合型（收住自理程度不一的各类老年人）、养护型、自理型（自理老年人）和小型养老机构四种，养护型又可分为护理型（收住完全失能老年人）、助养型（收住半失能老年人）和失智照顾型（收住失智老年人）。①国内有些地方将养老机构分为护理型（完全失能老年人）、助养型（半失能老年人）和居养型（自理老年人）三种，例如《温州关于鼓励社会力量兴办养老机构的若干意见》和《长沙市养老服务业综合改革试点实施方案》中的分类。此种分类的优点在于：

1.区分了收住完全失能老年人和半失能老年人的养老机构

针对两类老年人的护理要求不同，需要不同的设立标准和服务标准；随着养老机构的专业化进程，针对完全失能老年人和半失能老年人的机构会逐渐分化；即便是综合收住两类老年人的养老机构，对收住的两类老年人也应该实行分区管理。

2.设置了针对失智老年人的类型

随着老龄化社会向高龄化社会、超高龄化社会的发展，失智老年人在老年人中的比例会日益增加。失智老年人的自理能力、护理要求与完全失能老年人、半失能老年人有相当大的区别，有必要设置专门类型。在日本和台湾，都有数量较多的专门照料失智老年人的福利机构，大陆此类专门机构也开始发展，为回应现实需求，应当在登记管理制度中加以规定。

3.设置了综合型养老机构的类别

由于历史的原因，我国存在大量的综合型养老机构。这些综合型机构占据的比例超过了以上专业型养老机构。综合型养老机构一般规模较大，且有许多是公办养老机构，承担着保障基本养老服务的功能。这类机构在现实中将长期存在，制度上应该有所调整。

4.设置了小型养老机构的类别

社区内的小型养老机构是解决老年人在地化养老的重要形态。台湾1997年开放小型养老机构的许可以后，成长迅速，在数量上占绝对多数，远远超过公办养老机构和老年人社会福利财团法人的数量。尽管小型养老机构存在规模效益差、不宜管理等问题，但其对社会需求的满足具有重要意义，应当给予充分的重视。

（三）重新界定非营利性养老机构

我国已允许养老机构进行工商登记，成为营利性组织。营利性养老机构和非营利性养老机构在准入程序、价格管理、税收管理、政府补贴等方面需要区别对待，非营利养老机构享有更多的优惠政策。为明确非营利养老机构权利与义务，应该对何为非营利性养老机构做出明确界定。尤其是对非营利养老机构的产权归属问题、是否可以保值保本的问题要做出回应。为解决这些问题，本文吸收了社会企业理论的成果，提出一般非营利养老机构的概念，将其界定为主要以非营利为目的的养老机构。对于一般的非营利养老机构，开办人在设立文件中可以选择出资的性质，可以作为捐赠出资，也可以作为非捐赠性出资。作为捐赠的，出资人不得进行利润分配和剩余分配。作为非捐赠性出资的，出资人可以取得一定的合理回报。一些地方性法律文件已经明确规定了民办非企业单位（现为社会服务机构）可以取得合理回报。例如《关于印发山东省养老服务业转型升级实施方案的通知》（鲁政办字〔2016〕22号）规定，“允许民非类养老机构出资者拥有对投入资产的所有权，并按不高于同期银行1年期贷款基准利率2倍的标准提取盈余收益。”

广义的非营利养老机构既包括公益性养老机构，又包括一般的非营利机构。公益性养老机构以公益为目的，不对开办人、捐赠人或会员进行任何利润分配和剩余分配，在我国包括由政府举办的养老机构、由基金会、教会等公益组织举办的养老机构等。营利性养老机构和公益性养老机构是比较纯粹的类型，但在这两者之间，还存在其他的类型，例如以老助老的互益性养老机构，以奖金等形式给予养老机构开办人以合理回报的组织等，这些组织可称为一般的非营利性养老机构。

由于公益慈善性养老机构在法律上的权利义务不同于一般的非营利机构，就有必要实行公益认定制度（我国目前实行的是慈善组织认定制度），确认养老机构的公益属性，并赋予其特定的法律地位。例如，日本老年福利机构可以登记为一般法人（即一般的非营利组织）或社会福利法人。登记为一般法人的老年福利机构可以向公益认定委员会申请认定为公益法人。美国养老机构也有政府设立的养老机构、慈善性养老机构、非营利养老机构的区分。在我国，公益性养老机构这一概念（或相似概念）在一些法律文件中已经出现。修正后的《老年人权益保护法》明确划分了公益性养老机构和经营性养老机构；《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》区分了民办福利性养老机构和民办非营利性养老机构。青岛市《关于规范养老机构管理工作的通知》（青民福〔2013〕19号）规定了“非营利普惠制养老机构”（不以营利为目的，面向大众提供低收费、普惠性养老服务），并且对“非营利普惠制养老机构”的认定程序进行了规定。

（四）明确规定养老机构工作人员的资质与人员配比

为提升养老机构的服务水平，养老机构的登记与管理制度除了规定医疗护理、康复护理、社会工作等专业人士应具备执业资格外，还应要求养老机构的管理人员应具备一定的学历和工作经验，尤其是对养老院院长等高级管理人员，应提出更高要求，以保障养老机构的运营品质。可以规定：养老机构的主要管理人员应具备大专以上学历，任职前经过岗前培训。养老机构的院长除满足前述条件外，还应当从事与养老有关的工作满两年以上，有良好的诚信记录，在该养老机构从事全职工作等。

护理人员的配比是决定服务质量的主要因素。对此，我国目前还没有国家层面的强制性规定，各个地方对护理人员的配比要求差异很大。由于护理人员配比问题的重要性，不能仅仅将这一问题留给各种标准去处理，而是由具有强制约束力的法律文件直接规定。护理人员在日间和夜间的配比要求有很大不同，对此应分别做出规定。我国的养老服务人员严重短缺，为保障收住老年人的权利和降低养老机构的运营成本，对自理老年人可以设定较为宽松的标准，而对失能、半失能老年人，应设定较高的标准。

（五）理清养老机构的价格管理问题

养老机构的服务价格究竟由市场决定还是由政府指导，一直以来是有争议的问题。解决这一问题的基本思路是：按照养老机构所提供的服务是否属于保障基本养老服务（收住“三无”老年人等特殊困难老年人）来决定。不管是公办养老机构还是民办养老机构，如果提供的是保障基本养老范畴的服务，相应的收费实行政府定价或政府指导价。养老机构提供的其他服务属于普通的市场服务，按照市场规律自主定价①实行市场定价的收费标准应保证相对稳定，并提前告知服务对象。养老机构事前应与接受服务的老年人或者其代理人签订书面服务合同，确保老年人知情权和选择权，并定期提供费用清单和相关费用结算账目。对合同期内退养的老年人，收费结算按照合同约定执行。养老机构不得违反老年人意愿强制服务，强制收费。。公办养老机构和民办养老机构的不同之处仅仅在于，公办养老机构接收保基本范畴老年人是法定义务，而民办养老机构是按照政府购买协议或自愿原则收住此类老年人。这一思路也符合2015年国家发改委《关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见》 （发改价格〔2015〕 129号）（以下简称《指导意见》）的相关规定。

民办营利性养老机构服务收费项目和标准均由经营者自主确定，政府有关部门不得进行不当干预；民办非营利性养老机构服务收费标准由经营者合理确定，政府有关部门可结合对非营利机构的监管需要，对养老机构的财务收支状况、收费项目和调价频次进行必要监督。公办养老机构主要发挥基本保障功能，着力保障特殊困难老年人的养老服务需求。其中，“三无”（无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）老年人入住公办养老机构的，根据《老年人权益保护法》的规定实行免费政策；对其他经济困难的孤寡、失独、高龄老年人及失能、半失能老年人等提供养老服务，其床位费、护理费实行政府定价或政府指导价，伙食费等服务收费项目按照非营利原则据实收取。《指导意见》还鼓励政府通过向民办养老机构购买服务的方式承担政府保障对象的养老服务。民办养老机构收住保基本范畴老年人的，政府部门应根据政府购买协议支付相应价款，政府购买协议中的床位费、护理费价格应当符合政府定价或政府指导价。

（六）建立老年人照护等级的第三方评估制度

公平有效之养老服务市场的形成有赖于公平的价格。而老年人照护等级是确定养老服务价格的基础，也是政府对经济困难老年人提供护理补贴的基础。目前，除上海以外，大多数地方是由养老机构自己对收住老年人的能力进行评估，并在此基础上决定服务内容和收费，各个养老机构所依据的评估标准也并不相同。虽然我国已发布了《中华人民共和国民政行业标准:老年人能力评估》（MZ/T 039-2013），但该标准并非强制性的要求。由养老机构自己提供的评估不能保证评估结果的客观和公正，需要由中立的第三方机构提供双方都能接受的评估结果。尤其是接受基本养老保障服务的老年人、机构据以接受运营补贴的老年人的照护等级，必须由第三方机构进行评估；其他老年人是否由第三方机构评估由老年人或其监护人自愿选择。养老机构根据以上评估结果确定公平合理的服务价格，政府根据评估结果发放护理补贴。

（七）加强养老机构的安全保障制度

长久以来，老年人意外伤害风险和火灾等公共意外风险是困扰养老机构的重要问题，由此带来的与入住老年人之间的纠纷也是养老机构所担忧的问题。为降低养老机构所存在的高风险，养老机构的监管制度可以从以下几个方面进行规定：（1）严格审查养老机构的服务资质。在养老机构申请设立许可或后置许可时严格审查，确保其环境、房屋、设施等满足养老机构的安全需求。民政部门不仅要进行书面资料（消防安全证书等）的形式审查，还要会同有关部门进行实地考察；（2）对各种意外风险的发生要设置专项预案和应急预案，并且进行模拟演练；（3）对意外事故发生的主要责任人员规定较为严格的责任。第三方专业机构及工作人员出具不实勘测报告存在故意或重大过失的，应追究其法律责任。

要求养老机构投保公共意外责任险是降低运营风险最为重要的措施。为降低养老机构运营风险，法律应对公共意外责任险提出强制性要求。例如，台湾《老人福利法》第39条规定，“老人福利机构应投保公共意外责任保险及具有履行营运之担保能力，以保障老人权益。”我国有些地方的规定比台湾更加严格，将其他意外伤害责任险也纳入强制规定。例如，《温州市养老机构管理办法（试行）》要求所有的养老机构都应建立机构和收住人员意外责任险。强制投保公共意外责任险保护的是公共利益，有其法理上的依据。但强制投保其他意外伤害责任险仅涉及个别老年人利益，法理依据不够充分。所以，在法律层面上，应以强制投保公共意外责任险为限，是否投保意外伤害责任险由养老机构自行决定。政府可以通过给予补贴等形式引导、鼓励养老机构投保其他意外伤害责任险。民政部和我国地方上对此已有相应的规定。例如，广东《关于建立养老机构责任保险的通知》（粤民发〔2016〕54）明确指出，“投保费用以养老机构自筹为主。各级民政、老龄工作部门要主动争取财政资金给予保费补贴，通过社会捐赠等渠道筹集资金给予支持。养老机构运营补贴中，应当确定一定比例专项用于支付保险费用，积极引导养老机构筹资参加责任保险。”

结语

高龄社会面临的问题需要个人、家庭、社会和政府协力应对。政府在制度上对养老机构的规范、引导、促进是解决高龄社会问题的重要方面。上文主要讨论的问题有：排除养老机构在市场准入方面的障碍，使多样化的养老机构能够顺利地进入养老产业；加强对养老机构的后续监管，保证养老设施的安全及养老服务质量等；通过慈善组织认定制区分公益慈善类养老机构和一般的社会服务机构，对二者实施不同力度的税收优惠措施。除以上讨论的问题外，理顺养老事业的管理体制至为重要，卫生部门、民政部门、社保部门应当通力合作，对养老事业及养老机构的发展做统一规划和整体考量。政府还应通过各种制度解决养老机构面临的其他紧迫问题，包括：通过建立长期照护保险制度解决中低收入者无力支付养老服务的问题；通过医生自由职业制度、医辅人员及护理人员培养制度解决养老服务人才的稀缺问题；通过建立完善的商业保险制度降低养老服务组织的运营风险问题；通过成年监护制度的实施解决老年人在意思能力缺失时的人身及财产照管问题等。

责任编辑：侯德彤

Issues on the Register and Management of Care Institutions for the Aged

LI Fang
( School of Law, Qingdao University, Qingdao 266071,China )

In recent years, Chinese services for the aged have developed obviously, but there are still many problems. Although the government has encouraged private capital to invest in services for the aged, private capital is still not the main part of the institutions for the aged. Currently, the register and management system of care for the aged are not perfect, and the forms of institutions are too simple to fulfi ll the needs of the aged, which has hindered the development of the enterprises for the aged. So, in order to promote their development, it is important to reform the system of establishing and permitting institutions for the aged, establish a classifi cation system, redefi ne non-profi t organizations, establish the third-party evaluation system, and enhance the security system of institutions for the aged.

pension agency; register system; management system

C913.6

A

1005-7110（2016）06-0114-07

2016-10-07

李芳（1972-），女，法学博士，青岛大学法学院副教授。